- 近年来,我国积极探索工业反哺农业的实施途径。在逐步减免农村税负,直至全面取消农业税的同时,国家不断扩大农业补贴范围,增加农业补贴项目,加大补贴力度。从国家出台的农业政策来看,农业补贴将成为我国未来财政支农政策更加重要的部分。但是,农业补贴政策在具体实施过程中,存在着操作难度大,执行成本高等弊端。世界贸易组织启动新一轮谈判未果,关键在于农业补贴和农业保护等议题难以取得突破。我国应如何进一步完善农业补贴政策?是继续实施激励生产比较明显的不断细化项目的农业补贴,还是整合现有补贴项目,实施与生产关联比较小的一揽子农业补贴政策?
一、专门针对粮食生产的补贴起步相对较早
近年来我国财政支农政策变化的一个突出特点是农业补贴实现了从无到有,从少到多的历史跨越。过去农民从事农业生产,需要向政府和农村集体交纳各项税费。现在农民不但没有农业税负担,还可以得到多种名目的补贴。
1997年,粮食市场价格持续低迷,粮食主产区农民收入增速在全国平均水平以下。一些地方政府开始探索对粮食生产领域的补贴。1998年在粮食生产成本收益资料中首次反映了农民种植粮食每公顷可获得18.2元的补贴性收入。但是,1999年~2003年,单位面积的粮食补贴收入水平非常有限,其中2001年和2002年的补贴性收入不足1元/公顷。而2004年,稻谷、小麦和玉米三种粮食每公顷补贴性收入首次超过100元,其中稻谷接近200元。
今年对于粮农来说,可以从中央政府得到四项补贴,分别是从粮食风险基金列支的粮食直接补贴、用于推广良种的种子补贴、在相对人少地多的地区给予农民购买大型农机具的补贴以及国际能源价格大幅度上涨而给予农民的农业生产资料综合补贴。
目前,我国越来越多的农产品得到补贴。但是,除了烤烟等极少数特殊农作物外,粮食单位面积的补贴收入相对较多。2005年,水稻、小麦和玉米三种粮食的每公顷补贴收入为147.6元,是棉花的5.9倍,是油料的8.2倍,是甘蔗的2.6倍。
二、我国农业补贴范围呈现出不断细化趋势
实践表明,国家对粮农的各项补贴,有效地促进了粮食生产和农民增收。直接向粮食生产者发放补贴,是保护和调动粮食生产积极性的有效政策工具之一。据初步测算,2006年因中央增加向粮食生产者发放各类补贴一项就产生约20万公顷的新增播种面积,对全年新增粮食播种面积的贡献率近10%。2006年,农民人均纯收入中来源于粮食直补、良种补贴和购置大型农机具补贴等政策性收入达到29元,较上年增长61.1%,对新增农民人均转移性收入的贡献率为33.3%。
粮食补贴由流通领域向生产领域转变的成功,对解决其他农产品生产问题产生了示范效应。今年5月份以来,全国出现了猪肉供应偏紧及其价格大幅度上涨的情形。为了调动农民发展生猪生产积极性,国家在很短的时间内就决定建立能繁母猪的补贴制度,按每头50元的补贴标准,对饲养能繁母猪的养殖者给予补贴。同时,为了有效降低养殖能繁母猪的风险,政府承担80%的保费,以建立能繁母猪保险制度。根据2007年8月2日发布的《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》,国家将来还要在总结能繁母猪保险和补贴实践的基础上,逐步推广到生猪范围,从而进一步建立健全包括能繁母猪、仔猪和生猪在内的全部猪肉生产保险与补贴相结合的制度。
总结我国农业补贴的实践,发现除了专门针对农产品进行补贴外,我国从1999年开始还实施退耕还林还草工程的补贴政策。其中一项重要政策是国家按照核定的退耕还林还草的实际面积,向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。
实际上,农业部几年来还在奶牛良种补贴、全国推行测土配方施肥、劳动力转移培训和新型农民科技培训等项目的补贴,以及农业标准化实施示范、土壤有机质提升、天然橡胶良种的补贴,并正在开展免耕栽培技术推广补贴试点。
三、要坚持细化专项的农业补贴政策的基本方向
强化和完善农业补贴政策面临的一个重大选择,是实施与农业生产关联弱的综合补贴为主,还是实施对粮食生产具有较强刺激作用的专项补贴为主?一些研究认为我国针对不同的粮食品种给予的补贴,会扭曲粮食生产,不利于粮农增收,因而在政策上主张与实际粮食生产相脱钩的综合性补贴。
实际上,我国国情与西方国家不同。美国等西方国家农业政策的调整方向是在进一步发挥政府支持农业生产者收入的作用的同时尽可能减少农业生产干预性的补贴。长期以来西方国家实施的农业补贴尽管最终目标是保障生产者收入,但由于农业补贴一般都是针对特定的农产品生产和市场价格。这样,在发放补贴的同时会刺激生产,导致供给过剩,市场价格下跌,政策实施成本居高不下,资源配置缺乏效率,经常对国际农产品产生溢出效应。为此,美国从90年代中后期开始实施一些脱钩补贴,并取得了良好的效果。
研究表明,粮食生产者获得的补贴收入对于粮食播种面积具有显著的效应,表明我国实施的各类粮食补贴对粮食生产决策产生了影响,也就是说我国粮食补贴不属于脱钩性的。就1998年~2005年期间的平均意义上来说,当年每公顷补贴性收入增加10元,新增粮食播种面积可以达到4.41万公顷。直接向粮食生产者发放补贴,是保护和调动粮食生产积极性的有效政策工具之一。
我国粮食生产的比较效益严重偏低,尤其是单位面积粮食的收益远远低于其他作物。1990年~2005年期间,粮食作物的亩净收益相当于油料的0.95倍,相当于棉花和烤烟的0.40倍。如果我国粮食不安全的诱因是用地矛盾和用水矛盾,那么粮食比较效益偏低只会加剧粮食安全的压力。毫无疑问,不断增加单位面积粮食补贴性,对于缓和粮食比较效益偏低矛盾具有积极意义。
考虑到我国农户面临耕地强约束,粮食比较效益偏低,同时国家对粮农的补贴力度毕竟有限。粮食补贴尽管有助于刺激粮食生产,但不至于导致粮食市场的严重过剩。我国实施的农业补贴政策首要目标是协调好提高粮食安全保障性和增加生产者收入双重目标。因此,与粮食等农产品生产关联性弱的综合性补贴不应成为我国农业补贴政策调整的方向。
有人认为我国农村大约有2.5亿农户,居住十分分散,每户领到的补贴总金额可能不足100元,不断细化分项的补贴可能不是一次性发放的,操作起来极不便利,工作量大,工作条件艰苦,操作成本高。干部到居住远的农户家中的路费可能高于应发放的补贴。根据过去农村经验,在补贴发放过程中,确保细化分项的补贴不被截留、挪用难度很大。实施细化分项的农业补贴政策是否值得?
显然,政策操作成本及其跑冒滴漏风险对于政策制定和完善来说是不能不考虑的。从近些年的实践来看,通过使用一折通、一卡通等现代支付工具、确保农民参与,完善民主监督,建立健全公开、公示、建档等配套制度,不断细化分项的农业补贴制度能够有效地避免操作过程中可能出现的弊端。
- 责任编辑:刘涛
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