——访国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊
毋庸置疑,如今中国农业和农村发展出现重大转机。但应当清醒地看到,中国地区差距大,正处于并将长期处于社会主义初级阶段,要彻底改变农村面貌,真正消除城乡差距,不是一朝一时之事。
目前,“三农”领域中都有哪些新的变化?突出问题在哪里?如何解决?对此,近日记者独家采访了国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊。
新变化中的“乡土中国”
记者:伴随着中国市场化、工业化、城市化的快速推进,如今农村社会结构有哪些新变化?
韩俊:我感觉当前有五个新变化:
人口流动性越来越强。我国农民工总数为2亿人,已经超过农村人口的1/5。近年来,农民打工出现了两个新的迹象:一是完全脱离农业生产、常年在外打工的农民工已占到较大比例;二是举家外出、完全脱离农业生产和农村生活环境的农村劳动力已占到一定比例。
老龄化比城市更严重。目前,农村人口增长开始出现“三低”,即低生育率、低死亡率和低人口增长率。同时,农村的老龄化程度加快提高。2000年农村人口老龄化水平是7.5%,而城市只有6.4%。农村人口的实际老龄化程度比统计数据显示的要高得多,随着常年外出农村劳动力的增多,在一些经济发达的地区已经出现务农劳动力老龄化。
社会分化在加剧。随着市场经济的发展,农村不同社会群体和阶层的利益意识会不断被唤醒和强化,对利益的追求成为广大农民社会行为的一种强大动力。此外,也存在一些被现代工业化、城市化和市场化社会“甩出去”的人,成为被孤立和边缘化的社会弱势群体。
“精英”登上政治舞台。以村民自治为核心的治理已基本成型。事实证明,近几年的村民委员会换届选举常常是农村社区“致富能手”、“经营干才”、“能人”脱颖而出的机会,这正在迅速改变着农村社区治理的面貌。
多元化的价值观面临真空。对美好物质生活、精神享受的需求及追逐已成为农民价值观念的核心,当代农民在价值目标上更趋向功利。随着社会的转型,形形色色的价值观在社会舞台上亮相,农民的价值观进入了一种迷惘的境地,使得农民无所适从。
“四道”必解题
记者:除上述新变化之外,目前中国“三农”领域中还有哪些突出的问题?
韩俊:客观地说,目前三农领域存在的问题还不少,突出的有四个方面:
农民土地权益得不到有效保障。根据我们对2749个村的调查,村民上访反映最集中的问题就是土地问题,65.4%的村民上访反映的是土地征用、流转问题。东部地区的土地问题矛盾更为突出,因土地征用、流转上访的占73.7%。
用不同方式侵犯农民土地合法权益,已成为新形势下侵犯农民利益的最重要的表现形式。建立保护农民土地权益有效机制,是处理好城乡关系面对的一个很具挑战性问题。
新农村建设的资金投入不足。近年来,国家对农业的政策支持力度明显加大。但总的来看,农业在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位,各项支农惠农政策还未制度化、规范化,工农业协调发展机制远未形成。
城乡金融发展长期不平衡,金融机构对农村信贷资金投放不足的问题长期存在。一是有现实的信贷需求,但却不能获得正规贷款;二是虽然获得了正规贷款,但正规贷款的规模小于实际资金需求规模。另外,农村资金大量外流也很严重。以2005年为例,为农村服务的主要金融机构共从农村转移了1.87万亿元人民币。
城乡分隔管理制度改革严重滞后。必须看到,大量农民工长期处在城市的边缘,不被城市接纳乃至受到歧视或伤害,融不进城市社会,享受不到应有的权利,定会累积很多矛盾。处理不好,很可能造成重大的不稳定因素。
农民利益表达渠道不畅。当前,时常出现农民集体上访尤其是集体越级上访现象,以及部分农村出现的群体性对抗基层政权事件,合理的行为往往通过不合法的方式表达出来。农村解决冲突缺乏制度化的手段,小小的矛盾常常引发大冲突。可见,解决社会矛盾,单靠政府行政动员已经力不从心。
可行之路
记者:从统筹城乡发展的角度分析,你对解决这些问题有何建议?
韩俊:针对上面的问题,我有四点建议:
健全保障农民土地权益的有效机制。首先,稳定和完善农村土地承包关系,加强执法监督,对随意改变土地承包关系、强迫农民进行土地流转、随意变更土地承包合同、侵害农民土地承包权益的违法行为,要坚决依法纠正。
农村土地承包经营权流转的主体是承包方,承包方有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式,不得以少数服从多数为由强迫农户流转。土地流转收益全部归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留侵占。
其次,健全对被征地农民的公平合理补偿机制。征地制度改革最应该关注的是失地农民的心声,要加快改革土地征用制度,确保被征地农民得到公平合理得补偿和安置,生活水平不下降,就业有出路,长期生计有保障。
尤其值得一提的是,要对土地征用做法作出必要的改进,特别是对“公共利益”作出明确的法律界定,以使其更符合现代市场经济的需要。要改善征地的程序,保证农民的知情权和参与权。
切实解决好新农村建设的投入保障机制。切实加大财政对新农村建设的支持力度,完善国家支农投入法律法规体系。目前,有关法律法规对农业投入的规定比较笼统,对各级政府财权和事权的划分、资金用途没有明确规定。农业预算支出被挤占的现象比较严重。要制定更加具有约束力的、可操作的法律条例和细则,保证支持农业的政策措施落到实处。
建立符合农村特点的农村金融体系。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。城市工商业贷款中使用的传统意义上的抵押品,在农村严重缺乏等。农业经营受自然和市场影响具有高风险性,使得农村金融机构的运作存在高风险性。因此,农村金融机构必须进行金融产品和服务方式的创新,在实现自身可持续经营的同时,有效满足农村金融服务。
完善社会流动机制,消除农民社会流动的制度障碍。户籍制度,是影响农民向其他阶层流动的主要制度障碍。消除城乡二元分隔体制的影响,改变农民工的“边缘化”地位,承接农民工融入城市社会,是城市经济社会发展必须面对和解决的现实任务。必须审视度势,以逐步实现人口的自由迁徙,建立城乡一体的户籍管理制度为目标,下决心改变城乡分隔的二元结构。
更新农村治理理念,转换社会治理方式。治理活动不是自上而下的强制性行为,而是一个上下互动的管理过程。治理不是政府唱独角,而是政府组织、非政府组织等多种主体,主要通过合作、协商、建立伙伴关系来管理公共事务。
在农村工作中,政府规划一切、管理一切的方法已经行不通了,一切以政府组织为中心的治理格局应该转变。应该重视建立政府与乡村社会的新型关系,革新基层政府运作,激活农民的主动性和创造性,让多种社会力量成为发展的主体,让这些主体在伙伴关系的基础上协同共治,而不是政府独领风骚,甚至唱了独角戏。
要改变政府对于乡村社会的行政性管理和控制,让乡村内部的自主性力量在公共服务供给等领域充分发挥应有的作用。在新农村建设中,有许多事情,是可以充分调动民间力量的,这样以来,既降低政府直接控制乡村导致的成本,也使得乡村社会内部充满了活力。应尽可能地通过社会组织的互动,或者通过利益团体的协商的方式来解决。
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