镇域经济发展的障碍及出路浅探
潜江市委政研会镇域经济发展研究课题组
(2007年12月26日)
9月中旬至12月中旬,我们按照市委政研室的安排,围绕镇域经济发展现状与对策,采取表格统计与实地抽查、集中座谈与走村访企、典型解剖与专项研究“三结合”方式,用3个月时间对14个镇办进行了调研,侧重解剖了张金、浩口、熊口、积玉口4个镇及部分村和企业。现将调研情况报告如下:
一、基本特征
近几年,各地围绕结构调优、效益调高、市场调活、农民调富的目标,采取相应措施,做了不少富有成效的工作,全市镇域经济呈现出“五个明显特征”。
(一)发展速度呈实增势头。2006年与2000年相比,镇域工农业总产值增 118、4 %,达到591674万元。增幅平均水平以上的有7个镇,增幅最大的熊口镇为290、3%,最少的竹根滩镇为10、3%;其中镇域工业增145%、产值达到215361万元,农业增154、8 %、产值达到 376313万元。虽然近几年的增长是在消化泡沫、蒸发水份基础上的增长,各地增长幅度在某种程度上并不能反映实际状况,但增长趋势是不容置疑的。其支撑增长的因素:一是乡企改制后民营经济异军突起。2006年,镇域民营经济产值达到486983万元、销售收入达到890848万元。民营企业发展到173930家,其中规模以上企业112家。年销售收入过300万元的206家、500万元的93家、1000万元 的75家,出现了一些大企业、大老板;二是招商引资引智成效突出。全市镇域内共引进项目75个、引进资金81161万元、引进人才222个。三是园区经济聚集效应。以张金、园林、杨市、广华、周矶园区为龙头,共完成招商引资项目25个,吸引投资18580万元。
(二)产业结构呈升级态势。2000年,一二三产业在国内生产总值中的比重为20、3:44、6:35、1,2006年的比重为21、4:45、1:33、5,影响一产业比重增长的因素是惠农政策的作用,三产业比重虽有下降亦是在成倍增长;多种经营在农业产值中的比重达到53、3%,其中畜禽业、水产业在多经产值中占86、2%;劳动力结构变化较大,据10个镇办统计,2006年总劳力为197478个,进入一产业劳力98055个、占49、6 %,二产业劳力50481个、 占25、6 %,三产业劳力48942个、占24、8%。据13个镇办统计,外出打工166436万人,占农村总劳力的75、2%,其中打工一年以上的82037人、占总劳力的37、1%。打工族中有稳定收入、且落户城镇3014人。牵引产业结构调整的因素主要有:一是因为中央惠农政策的激励,农民务农和发展私营企业热情高涨;二是农业产业化经营有新发展。2006年,共建农产品基地87个、种植面积701、24万亩、水产养殖水面5、74万亩、饲养家禽876、5万只、生猪53、02万头。兴办规模以上农产品加工龙头企业93家,资产达44552万元,销售收入75699万元。年销售过100万元的20家、500万元的73家;三是高产高效模式的示范作用。2006年,高产高效模式面积12、41万亩,亩平收入3000元左右。另外鱼猪鸭连养5、8万亩,虾稻连作5、52万亩,塑料大棚面积1、25万亩。
(三)商贸经济日趋活跃。2006与2000年相比,社会消费品零售总额增65、3%、达到233619万元;出口创汇达到73183万元人民币。商贸经济活跃:一是市场作用。到2006年,仅6个镇办集贸市场成交额就达67398万元;二是专业村、专业户的示范效应。到2006年,共发展各类专业村144个、专业户21768个,总收入50093万元。饲养家禽473万只、生猪47、1万头、养鱼5、05万亩、养虾4、42万亩。百头以上猪场1033个、饲养生猪25、6万头,千只以上鸡场247个、养鸡120万只,千只以上鸭场158个、养鸭120、7万只;三是社会化服务的纽带作用。2006年,发展各类服务组织37个,其中专业合作社8个、协会16个、经济实体5个。
(四)发展环境正在改善。2006年,城乡基础设施投资243241万元,完成各类项目253个,城乡“五通”和集镇面貌有所改善。4个园区基础设施投资18580万元,完成各类项目25个,园区投资环境较好。
(五)人民生活质量显著提高。2006年与2000年相比,农民人均纯收入增 1272元、达到3813元,居民人均可支配收入增1028元、达到8735元;6镇办个人储蓄增77、2%、达到55790万元。农民纯收入陡增的特殊因素:一是免征农业税农民年增收5000多万元;二是涉农直补农民年增收2722万元;三是劳务输出打工年收入179711万元、人均近1、1万元。
二、主要问题与深层原因
调研结果表明,镇域经济发展中的问题与矛盾十分突出,概括地说是“五大问题”。
(一)缺少规模以上企业支撑。除油田、农场外,2006年镇域工业总产值1389779万元,其中规模以上企业产值占54、2%,而镇办中除园林、张金、熊口外,其他镇办规模以上企业产值占45—40的3个、占40—30%的3个、占30%以下的4个,大部分镇办缺乏骨干企业支撑。这就造成了镇域经济发展明显滞后,与江浙发达地区和邻市仙桃相比有较大差距,个体经济块头不大,经济总量偏小,工业发展偏慢,二三产业比重偏低,民营企业发展偏少。园区经济膨胀不快,聚集、幅射、牵引力不够强。
(二)区域发展不平衡。镇办之间的经济状况悬殊较大,发展较快且块头较大的张金镇工农业总产值达424773万元,其中工业产值384358万元,人均分别占8、55万元和7、74万元。经济块头较小的竹根滩镇工农业总产值为51051万元,其中工业产值29095万元,人均分别占0、84万元和0、47万元。不少镇办的工业企业不多、生产规模不大、新上项目很少、税源甚忧。
(三)镇级财政脆弱。这带有普遍性:一是财政收支矛盾大,除张金、园林财政上缴外,12个镇办均吃补贴或转移支付。2006年,9镇办完成工商各税4821、75万元,其中较多的园林3430万元、张金690万元、熊口294、34万元,较少的积玉口50、78万元、竹根滩13、2万元;二是建设资金无来源,镇内无收,上面不拨,外面难借,银行不贷,干事无钱;三是债务沉重,历年债务为32097万元,其中镇8224万元,村23873万元;镇机关更是入不敷出,2006年,14个镇办在册干部847人,其中在岗在职585人,退休退养262人。当年预算工资经费953、4万元、人均1、12万元,实际需要1292、5万元,尚缺339、1万元,占预算总额的35、6%。
(四)城镇化建设缓慢。表现在:一是规划滞后,起点、标准、品位低,且趋同化现象严重;二是公共设施年久失修,通水、通电、通讯等服务功能不大,道路、排污、水利设施不配套,镇容镇貌依旧,老街老房老路老厂,脏乱差严重;三是城管工作不规范。
(五)制约发展瓶颈多。主要包括:一是缺工业用地,这是个通病,积玉口镇手无寸地,有项目无法落户,回归工程无法承接;二是缺人才,各行各业缺领军人物,有的企业老板缺乏社会责任感;三是缺稳定且充满活力的干部队伍,走马灯式更换镇“一把手”,镇班子成员变动面大,急功近利、短期行为盛行。镇机关干部结构老化,平均年龄偏大,年轻的调走了,50多岁的内退了,有事无人干;四是缺完善的社会化服务体系。主要是产前、产中、产后服务,不适应市场经济发展的需要。五是缺项目落户环境。土地紧缺、基础设施建设不配套、农民的思想观念陈旧等等都成为许多优势项目落户的障碍。
产生上述问题的深层次原因:一是思想解放不够,进取意识不强。主要表现在:观念陈旧,思想保守,惯于按部就班,四平八稳,不敢想不敢闯,缺乏攻艰克难的信心和勇气;思路不活,办法不多,等靠要思想严重,指望上级拨款,东讨西要度日,创业精神不强,守业心态严重;责任心不强,一心只求混日子、守摊子、等位子;市直部门支持不力,与镇与企与民争利。二是诸多体制、机制僵化落伍,缺乏激励性。现行的财政体制,使地方增收或超收的分成有限,上级财政扶持乏力,以工补农政策空转;现行的用人机制,使经济目标考核与奖惩、职位升降、赏罚挂钩太虚,干部任期变动频繁,随意性大;现行的产业承接转移政策,缺乏配套的放权措施,招商引资落户园区,缺乏利益调节机制。三是相互配套服务体系不健全。农民进城的户口、社保、医保和社会救助及子女上学、就业等诸多问题得不到有效解决;农村土地流转机制不够健全,“洗脚进城”的农民的土地问题尚无明确解决政策。四是机构改革中出现了管理“梗阻”。新的条块分割,使镇政府职能弱化,政府成了责任政府、事权政府。“七站八所”人财物改革上收后,镇政府是政治上的空架子,经济上的空壳了,无权无钱无威;加之镇政府职能定位不明,使得调控、协调能力更弱,难以担负起组织镇域经济发展的重任。
三、基本对策与建议
调研中,我们就镇域经济发展新思路、新模式、新举措、新政策,同各地党政主要负责人进行了深入探讨,初步形成了一些共识,一致认为,加速发展镇域经济,当前和今后迫切需要解决八个问题。
(一) 思想观念方面。
要彻底摒弃“四种思想观念”:一是按部就班、因循守旧、不敢想不敢闯的无所作为思想;二是思路不活、办法不多、等靠要的悲观畏难思想;三是等位子、混日子、守摊子的守业思想;四是部门与镇与企与民争利的本位主义思想。要在思想上,充分认识发展镇域经济,是市域经济发展的坚实基础、是摆脱镇财政困境的根本出路、是解决“三农”问题特别是促使农民增收的唯一出路、是巩固执政基础的迫切需要。
在发展条件上,要看到如下有利因素:1、十七大确定了一系列科学发展的大政方针;2、承接东部沿海产业转移,带来了巨大商机;3、湖北推进1+8城市圈,实施城乡“五个一体化”工程带来了千载难逢的发展机遇;4、本地和外地一批发展开路先锋,积累了一定的成功经验。这些,都为我们大力推动镇域经济发展奠定了良好的基础。
(二)主体模式问方面。围绕富镇富民,发展“五种主体经济”。
1、民营经济。这是镇域经济发展的主力军,是富民强镇的最快途径。一是放宽政策,降低门槛,引导其放胆放心发展,鼓励支持富起来的农民、各类能手、打工中的成功人士,回乡兴办企业,夯实民营经济塔基。引进有实力的民营企业家,带资带项目创办实业,引领民营经济快速发展,形成小民企大群体、小商品大市场、小产品大产业发展格局;二是疏通融资渠道,筛选一批重点,大力进行扶持,促其扩规上档;三是引导加强制度建设,促其做大做强;四是理顺管理体制。
2、园区经济。园区是产业集约化成长的载体,是推动镇域经济快速发展的平台。一是抓招商,上项目。二是抓特色,促整合。培育支撑能力强、产业关联度高、幅射带动力大的支柱产业和先导产业。三是抓调整,促提升。
3、田园经济。按照“拓宽增收空间、挖掘增收潜力、开辟增收渠道”的思路,一是稳定发展粮棉油。二是深度开发多种经营。三是推广高产高效模式。创造条件使农田、鱼塘向种植、养殖能手集中,实行家庭农场或家庭鱼场规模化、集约化经营。规划高产高效面积、亩“双千粮”、“三百棉”、“双千元”面积 年增长25%以上。四是推广新技术,应用良种良法。
4、庭院经济。一是因户制宜,各具特色。发展“五型庭院经济”,即种植型(果菜、大棚、食用菌)、养殖型(水塘分层养殖、特种养殖)、加工型(小型加工厂)、种养型(果菜、家禽、猪羊牛、鱼猪鸭连养)、种养加工型。二是抓点带面,形成小群体大规模高收益。规划年收入五千至万元的农户达到60%以上。
5、劳务经济。实施扶助性工程,免费培训,上岗、从业资格证从快从简只收工本费,组织警车接送外出打工者;慰问表彰先进,给予政治经济鼓励;将劳务输出纳入镇年度考核内容,年终奖惩兑现。
(三)发展思路方面
1、依托资源优势,培育主导产业。围绕资源创特色,围绕特色创品牌,发展一镇一业、一村一品。(1)在行业布局上,重点发展轻织服装、机械电子、冶金建材、医药化工、农产品加工等。(2)在区域布局上,发展“四沿型经济带”,即沿路(三一八、宜黄、襄岳) 万亩疏菜瓜果经济带;沿堤(东荆河、汉江两岸) 万亩草场饲养 万头家畜养殖带;沿湖(借粮湖、大苏湖、返湾湖) 万亩水产品养殖带;沿城郊、沿矿郊(园林、油田) 万只家禽、 万亩疏菜瓜果、 万亩水产品种养带。开发古迹章华遗址、名人曹禺李汉俊李书成旅游业。(3)因镇制宜。以农业为主的镇,围绕产前产中产后服务,发展农产品大基地、贸工农;以工业为主导的镇,发展龙头企业、拳头产品、支柱产业;有名胜古迹、历史文化遗产的镇,发展旅游业及服务业;城郊油郊镇,发展农工商服兼营型经济。
2、依托骨干企业,发展企业集团。采取“资本扩张、技术改造、嫁接联合”等方式,实现规模以上企业数量增加、体态膨胀、内涵提升。(1)以骨干企业为龙头,以存量资产或土地为纽带,采取兼并、租赁、参股等形式,做大做长产业链。支持发展张金铝电业、熊口浩口水产品加工业、园林医药材料服装业、杨市制药业。(2)抓新项目快建,抓老企业技术改造。(3)抓龙头企业,建原料基地,推进农业产业化经营。推广熊口、浩口的公司+经合组织+基地+农户“龙型经济”模式,用工业理念提升传统农业,以公司为依托,以专业村、专业组、专业户为主体,以服务为纽带,跨行政地域合理布局并建设农产品生产基地,实行定向投入、定向服务、定单收购。以中百仓储、中商集团等连锁大超市为龙头,以“千乡万村市场工程”为网络,连片建设一批绿色食品、无公害农产品基地,实行大购大销。通过推广“龙型经济”模式,实现种养加、产供销、贸工农、农科教、内外贸一体发展,促进农村分工分业,提升农产品增值空间。
3、依托名牌精品,实施扩规上档。一是扩大铝材系列、莱克华山出口创汇、巨鑫巨源粮油等产品生产规模;二是加大宣传力度,放大品牌效应,提高市场占有率;三是自主创新,打造品牌。
4、依托城镇幅射,推进城乡一体化发展。城镇是工业品下乡、农产品进城的集散地,它聚集人气、活跃商气、产生财气。一是完善城乡总体规划修编,搞好经济发展布局定位。要高起点规划、高标准建设、高水平管理。修编站位要高、定位要准、谋划要远,注重科学性、系统性、完整性、可行性,做到经济建设、镇村建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济社会人口资源环境协调发展,避免先污染后治理、先破坏后恢复。二是实施“工业立镇、商贸兴镇、开放活镇、科技强镇”发展战略。按照“高起点、重特色、强产业、促开放、求创新”的思路,把城镇建设与产业发展、市场完善、服务业配套结合起来,加速发展二三产业,吸纳农村剩余劳力,使镇成为农民就业创业的平台、安居乐业的家园。重点完善综合、专业、批发市场体系,与一镇一业和专业村、专业户对接。突出硬化亮化净化绿化。三是探索经营城镇新路子。运用市场化手段,盘活土地存量,培育多元化投资主体,做大做强城镇。把小城镇建设成为规模适度、功能健全、环境整洁、具有较强幅射能力的镇域经济中心,促进人流、物流、资金流、技术流、信息流大循环,缩小城乡二元结构反差。
(四)保证措施方面
1、优化经济结构,开发特色经济。一是升级一二三产业结构,提高二三产业比重。其总体发展方向是:稳农兴工活商,深度开发多种经营,开拓性发展工业,全方位发展三产业。特别注重发展工业、三产业,增加镇级财政收入。二是升级工业、农业内部结构,培植经济发展后劲。推进新型工业化,实现传统产业升级换代、支柱产业优势再造、高新技术产业充分发展。种植业向优质化、集约化发展,养殖业向规模化、精品化、工厂化发展,生态林业向观光型、效益型发展。三是合理布局区域经济,项目往园区摆,往农产品加工园放。
2、招商引资引智,加速项目建设。建立“以商招商、以企招商、以老板招商”机制,大中小一起抓、内外资一起引,“三个沿”一起招,围绕资源优势、特色产业、高新技术项目招商,并施行安商、护商等挂牌重点保护良策;项目是快速发展的牛鼻子,要建设一批、论证一批、储备一批;强化企业的主体地位,鼓励技术创新和转化科技成果,上项目、创品牌、扩规模。
3、多元化筹集资金,加强基础设施建设。坚持政府主导、多元化融资的方针,按照“谁投资、谁经营、谁受益”原则,鼓励集体个人、内资外资投资,有计划地兴修或改造基础设施。
4、健全服务体系,完善社会化服务。一是组建专业化合作社,形成股份制合作实体。二是加强信息服务,及时反馈国内外产品与市场需求动态,传递超前信息,指导生产经营。三是购销服务。试行“几统一”、“几赊销”、“几无偿”等服务方式。四是科技服务,建设各类良种繁育基地。四是发展中介、商会、协会、担保等民间组织,实行全方位服务。
(五)配套政策方面
1、下放权力。一是项目审批,要条块配合,简化程序,对新上项目实行“保姆式”全程服务。二是按照“增量适度、存量盘活、总量管住、集约高效”的原则,采取“出让、转让、租地、入股、权属置换、垦荒置换、迁村并点、移居城镇或中心村”等方式,腾出土地,保证工业用地需要。
2、调整和完善财政金融园区政策。(1)完善财政扶助机制。对镇干部保工资、保补助、保经费,使其个人收入与市直单位大体相同;建立扶农专款补贴、城建扶助制度,如补助种养大户;建立土地出让金5-10%用于城镇公共设施、农业基本建设制度;建立市政府国、省名牌奖励基金;指导企业建立工业发展基金、创新基金。(2)完善信贷支持体系。尝试动产、不动抵押,筹建村镇银行、贷款公司,缓解企业资金不足矛盾。(3)完善园区资源配置。产业向园区聚集,企业向园区集结,项目向园区扎堆,资金向园区斜倾。打破行政区域界限、行业堡垒、部门分割的封闭状态,坚持“谁招商、谁引项、谁受益”的原则,各镇办招商引资项目落户园区,可实行与属地税收四六或三七分成,且引资引项镇得大头。(4)建立“以工补农”、反哺农业的实转机制。如财政、工业企业特别是农产品加工企业,可出资投入农田、水产、水利等基本建设,可在农林牧渔产品的生产、收购、良种繁育等多个环节返利或让利于农。(5)税收优惠政策。对高新技术产品、“三高”项目、新办企业、农产品加工上市公司,可酌情减免税收。
3、推进改革。(1)改革户籍制度。凡有固定收入、住房、经营场所的进城务工经商农民,准许并便捷地办理城镇户口。(2)进城农民工的养老保险、医保及子女上学、就业、社会救助等,享受城镇居民同等待遇。(3)建立农村土地流转机制,搭建土地承包经营权交易平台。倡导“反租倒包”,推进土地向规模化集中,农民向二三产业集中。进城农民工,凡办理了户口迁移手续的,应退出农田、鱼塘;未落户城镇的,可以退出农田、鱼塘,也可以保留其经营权,允许有偿转包或出租。
(六)镇政府职能定位方面。镇位于城市之尾、农村之首,是国家行政序列中最基础的建制,镇政府是共和国最基层的政权机构。而镇域经济又是国民经济五级构架中最基本的运行单元,是国家政策最直接的操作平台。镇域经济最富发展活力、最具成长空间、最有后发优势。党的路线方针政策靠镇去落实,农村“四个文明建设”、改革发展稳定、解决“三农”问题等任务靠镇去完成,镇政府担负着镇域经济社会事业发展重任。为此,镇政府的职能定位:一是制定规划。定位产业行业发展方向,引导“一镇一业或多业”、“一村一品”发展。统筹城乡规划,推进城镇农庄建设;二是搞好服务。重点是协调、调控,由领导型、管理型向服务型转变;三是营造环境。建设硬件,制定政策,治理“三乱”,综合整治,塑造形象。
(七)组织领导方面
1、组织“三项”活动。即开展“5强镇 、30强村”竞赛活动,建立考核评价体系,实行动态管理,一年一考评,对强镇强村在财力、金融、土地、人才方面给予扶助,对贡献突出的强镇强村领导由市财政出资重奖,对政绩突出且德才兼备的强镇干部优先提拔重用,掀起比学赶帮超热潮,争当领头羊、排头兵、顶梁柱;开展市属企业与镇、镇属企业与村结对帮扶活动,促其互动双赢;倡导同武汉地区镇结成友好镇,高层互访、企业互动、项目互介、资源互补、产业互接、人才互用。形成领导苦抓、干部苦帮、企业苦扶、客家苦助、群众苦干的发展阵势。
2、建立激励机制。(1)市与镇办签定四年目标责任状,镇级班子成员一般不调动,集体立下军令状。重点考核速度、效益、后劲、节能、环保等指标。(2)市“四家”领导、市直部门“一把手”实行包镇联村挂企业,设定可操作性经济指标及记录事项,一定四年不变,组织万民评部门、评官员,奖惩兑现,传媒披露。(3)选派“空降部队”充实镇、重点村、骨干企业领导力量,投身镇域经济主战场。首批从市直机关抽调100名优秀且自愿下乡的青年干部挂职,实行几年一轮换。(4)建立干部政绩考核评价管理细则,奖惩升降兑现,彰显用人导向。
3、加强班子建设,提高干部本领。(1)发展本领。面对经济发展难、财政动转难,为难之时,方显英雄本色,思路如何打开,工作从何下手,发展有何良策。这就要吃透“两头”,把握发展规律,创新发展理念,转变发展方式,破解发展难题,提高发展质效。市委组织部要分期选派一批镇主要负责人到江浙广东重庆等地挂职,开眼界、长见识、学本事、引项目。(2)创新本领。新形势挑战思想观念、执政理念、工作方式,镇一方面加快发展、推进城镇化,必须加大投入。另一面镇属吃饭型财政且债务沉重,无财力搞建设。根本出路靠创新,靠用市场化理念、方法、手段来解决发展中的予盾和问题,用市场机制组织资源,用市场化运作引资引智。(3)培养后备干部,扩大直选面,公开招聘。(4)转变领导方式,改进工作方法。
(课题组成员:彭振仁、康如学、李远龙、杨义祥)