乡村解构背景下的基层计划生育法制建设
【内容提要】
本文试从转型期乡村治理面临的新情况、新问题出发,讨论当前乡村基层人口和计划生育工作存在的困难和问题,探索推动基层人口和计划生育法制建设的主要关联和改革方向,探讨构建人口和计划生育工作新机制的方法和策略。
【关键词】 乡村治理 人口和计划生育 法制建设
一、问题的提出和概念的界定
党的十七大报告提出:“坚持计划生育的基本国策,稳定低生育水平,提高出生人口素质”。进一步明确了在全面建设小康社会的过程中,人口和计划生育工作的基本方向。《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中指明,我国人口发展呈现出前所未有的复杂局面,低生育水平面临反弹的现实风险。同时也指出,人口和计划生育工作的重点、难点在农村。要“把农村作为稳定低生育水平、统筹解决人口问题的重中之重”。这些都对农村基层人口和计划生育工作提出了更高的要求。笔者作为农村基层的第一线工作者,对于当前的人口计生管理服务工作存在的困难感受尤为深刻。笔者认为,在当前乡村社会结构、社会基础和社会文化逐步走向解构且呈现多样化的今天,传统乡村治理方式已经被打破,农民群众的流动自主且分散,群众的生育观念彻底转化需要一定的时间并有可能在一定条件下逆转,乡村治理的基层基础工作较为薄弱,人口计生工作的法制化进程仍然缓慢,因此,必须进一步强化人口和计划生育法制建设,逐步提高依法治理人口问题的水平和能力,才能实现稳定低生育水平统筹解决人口问题的目标。
本文所说的乡村解构,是指随着村民自治、农业税取消、机构改革等工作的推进,乡村治理结构面临新的背景和挑战。由于乡村治理基础发生了重大变化,传统的乡村治理模式被打破,现实中的乡村治理结构,既难以满足各级政府法定社会管理的要求,也难以构建乡村农民群众的和谐秩序,从而导致包括人口计生管理在内的各项社会管理的“政府失灵”和“村庄解构”。因此,必须要求通过加强各项法制建设,提高法治水平,才能充分有效地解决乡村解构带来的问题,从而在农村实现“民主法治,公平正义,诚信友爱,安定有序,充满活力,人与自然和谐相处”的和谐社会建设目标。
笔者认为,当前乡村解构的主要表现为:
一是农村社会阶层的分化:根据有关学者研究,以职业分类为基础,根据经济资源、组织资源和社会资源等不同资源的占有标准,可以将农民分为农业劳动者阶层、农民工阶层、个体劳动者、个体工商户阶层、私营企业主、乡镇企业管理者阶层、乡村管理者阶层、农村知识分子阶层。这些农村社会阶层的形成,直接导致了农村群众思想观念、价值取向、行为方式的分化,导致了乡村治理客体的复杂化。
二是农民的流动性日益增强:进入新时期以来,农民逐步摆脱户籍、土地的束缚,开始自主流动。中西部大量的农民工涌入东部沿海的发达城市,在东部沿海地区,由于经济因素的激励,传统种植业的效益低下,随着城镇化进程的加快,欠发达山区的群众也大量离开本乡本土,进入城镇经商务工,这些流动主体又大都为年富力强、教育程度较高、家庭底子较好的人口,而且,经济活动的多样化也在很大程度上减弱了村民对村庄的依赖,直接导致了流出地乡村管理和村民自治难度的加大。
三是农民权利和义务的不对称:在笔者所在的浙南沿海的山区农村,由于早期民营化观念的深入,农村集体经济十分薄弱,随着农民税费的减免,村庄公益事业绝大多数依赖政府的财政补助。长期以来,广大农民群众的公益观念走向淡薄,从而带来法制观念的扭曲,主要表现为法定权利和义务的不对称。如学者阎云祥所提出的“无公德个人”:“建国以来,中国农民的个人主义权利一直在不断地增长中,但是,与个人权利增长不相称的是农民个人的义务和责任意识并非增加,反而大大地减少,从而出现了权利与义务不对称的个人主义”。
四是农村中国家力量的削弱:经历多次的机构改革后,大部分权力执法机关逐步实现垂直管理,实现以许可和违法为指向的精简管辖原则,大量的民情反馈、社会服务、群众动员、法律普及和纠纷调解任务分解给基层乡镇政府和村级组织。而与此同时,乡镇政府的行政管理功能逐步淡化,事权和财权分解,介入和管理乡村社会的能力也日益萎缩;选举产生的村级组织徘徊在乡镇和村民之间,更没有能力实施有效的社会管理。因此,乡村治理缺乏强有力的法律授权,更大程度上加速了国家力量在农村的削弱。
二、乡村解构给基层人口和计划生育法制建设带来的挑战
《中华人民共和国人口与计划生育法》以及各项配套法规条例办法等颁布五年来,农村的人口计生工作走上了依法行政、依法管理的法制化轨道,基层政府在开展人口计生工作时进一步规范了人口和计划生育依法行政工作,为基层人口计生行政部门大量和经常性的执法管理活动提供了依据和指南,依法办事的能力和水平不断提高,广大农民群众初步具备了人口计生法律意识,加之计生利益导向机制的作用,形成了较好的法制管理氛围。
然而,当前乡村解构的背景,对基层乡村的人口计生法制建设带来了正反两个方面的影响。一方面,农民阶层的分化,使得一部分人在法制观念、守法意识上有了素质性的提高;农民流动到城市或城镇,普及了科学知识,增长了生活见识,在一定程度上改变了落后的生育观念;乡村政权机构的改革和规范化运作,促进了基层政府依法办事、民主管理水平的提高,这些都有力地促进了人口计生法律法规的普及。但同时,当前乡村治理中的人口计生工作,除了推进依法行政、维护群众权益、加强优质服务之外,也承担着稳定低生育水平、规范公民生育行为、依法征收社会抚养费等指标性的任务,乡村面临的这些分化和解构,使得基层人口和计生管理面临重大压力,乡村法制建设的社会基础和文化心理进一步削弱,乡村人口计生法制落实的难度进一步加大。主要表现为:
1、农民阶层的分化,使得计生法律普适性受到挑战——有钱人罚不怕、没钱人不怕罚
农村里不同阶层的形成,打破了农民收入的分配格局,直接导致了农村群众收入的多元化。在处理农村群众违法生育的过程中,征收社会抚养费是有效的法律制约手段,也是有效规范公民生育行为、实施利益导向机制的途径。然而,在市场化较高的今天,农村社会结构比较复杂,农民从事的职业和收入往往并不固定,其收入水平差异也很悬殊,而征收社会抚养费过程中收入调查的法定程序要求又比较高,取证难度很大。在具体操作中,基层执法者一般会以在平均水平上下一定幅度予以征收,以提高工作效率。这样,一些收入高的违法对象感觉不到法律的惩罚性质,觉得违法生育就是交钱了事,而且数额对他们来说也不痛不痒。另一方面,那些收入较低的违法对象,又以交不起为由,长期拖延缴纳,即使法院采取司法强制,也消极对待,而乡村工作任务繁重,往往经不起拖,历年未征收的违法对象积累起来,最后就有可能不了了之。以上两种法律责任追究的不到位,直接削弱了人口计生法律法规的普适性,导致法律权威受到挑战。
2、农民流动的不稳定,法制管理难以实现有效覆盖——该管的管不着,要管的管不了
在市场化程度较高的浙江山区农村,和市场资源的快速流动一样,农民的流动和就业十分灵活且不稳定。《流动人口管理办法》规定了“户籍所在地和现居住地的地方人民政府共同管理,以现居住地管理为主”的方针,但是,由于农民就业流动十分复杂,而且现居住地管理的方法和手段简单、软弱乃至放任自流,如果流动人口不出现工商登记等公共行为,就很难对其进行约束。同时,由于市场经济带来的农村外向化特点,农民对村庄的依赖程度减弱,户籍所在的基层乡村,也难以有效地管理。这样,人口计生法律规范和约束的客体,就有一大部分游离在法律的有效覆盖之外,他们不必害怕其户籍所在地对其违法的追究,现居住地也很难在法律法规中找到有效的办法来制约他们的行为,计划生育法律法规更没有明确保障法律规范落实到位的强制措施,在行政执法中,以“批评教育”、“思想工作”为主要手段的法律监督,只要群众说个“不”字或者软拖硬抗,法律法规就没下文了,各种规范、约束和惩戒措施也就没有办法了。
3、“无公德个人”的出现,导致法定权利义务不对称——要管的管不着,该管的管不了
权利与义务不对称的个人主义,是“无公德个人”的主要表现。当前,受到一些不负责任的舆论导向影响,基层群众曲解了“以人为本”的理念,将之简单地理解为“以个人为本”,就是说在许多群众的理解中,党和政府都是为每一个个体服务的,政府的一切工作都要让“我”称心如意,否则就不是为民服务的政府。于是,基层群众对于平等地享受救灾救济、生活保障等权利的要求很高,却时而拒绝履行法律法规规定的公民义务。而目前乡村治理中对农民履行人口计生的法定义务,恰恰更是许多农民最不愿意去履行的。因此,在实际工作中,就出现了部分群众不接受计划生育避孕技术服务、计划外怀孕了不接受节育技术服务、违法生育了又不依法缴纳社会抚养费等违法行为,而当乡村干部促其履行义务时,他们大都以“农民不懂法”推托了事。
4、乡镇事权不适应,行政主体面临尴尬地位——负责任的没权力,有权力的不负责
随着我国社会经济的巨大变化,乡镇政府的体制性障碍越来越突出,乡镇政府行为已经越来越不能适应转型时期多元社会结构的要求,在政府治理能力、化解社会危机的能力、有效整合社会各个因素的能力等诸方面已显得捉襟见肘。具体到人口和计划生育管理,当前稳定低生育水平、落实人口规划、推进计划生育法制建设、开展优质服务的主要任务,都是自上而下运行,层层落实到最后,都要依赖乡村一级来完成,乡镇处在“压力型体制”最末端。但是在农村地区,由于乡镇政府没有得到有效地授权,计生行政管理的主要权限(包括生育审批、违法追究、经费管理)等都集中在县以上行政部门,乡镇对于逃避计生义务、违法计生法律的对象,缺乏直接有效快速的制约机制,直接导致了基层乡村处于上级任务和群众不满两头受压的情形。而另一方面,担负计生行政管理主要任务的计生行政部门和其他协调管理的行政部门,因为权力格局的因素,只对其行政行为负责而不对各种目标任务负责,经常代表上层将各种任务的考核指标分解到乡镇,再对其完成情况进行评价或“一票否决”,乃至出现了“应酬政治”、“考绩腐败(滥用评价乡村工作成绩的权力)”等基层工作运行的不正常现象。
5、村级管理水平的落后,计生村民自治难以落实——是政府和乡镇干部要我来的,不是我要来的
《浙江省人口与计划生育条例》规定,“村(居)民委员会应当依法制定计划生育自治章程,实行村(居)民计划生育自我教育、自我管理、自我服务”。因此,计划生育村民自治成为各个行政村的法定义务和行动目标。然而,在实际的乡村治理中,村干部和村计生服务员等很难完成自治的工作任务。这是因为,在乡村解构的背景下,村庄中的博奕使得村干部不会去“得罪人”,否则,他们在“人手一票”的选举时就可能失去地位。而计划生育工作的许多指向大都是约束个人生育行为的,行政村干部在“熟人社会”里,绝大多数不能承担法律普及和法律责任追究的任务。相反,他们在征收社会抚养费时,更会充当“讲情者”的身份,在一定程度上隐瞒违法对象的收入取证,干扰法律的公正实施;在动员对象履行长效避孕、节育措施时,总感觉这些任务是乡镇政府和驻村干部的事情,缺乏主动性和积极性,如学者王晓毅指出:“在遇到比较棘手问题的时候,村委会往往采取不直接出面的方式逃避矛盾。原来农村计划生育就是这方面的典型……而村干部往往绕开这些矛盾最为激烈的地方,他们往往不会直接参与对超生农民的处罚。然而试图使自己处于一个超然的地位并不能使行政村从农民与国家的关系中解脱出去”。
6、农村综合管理效率低下,计生管理难以形成“一盘棋”——办事越来越方便,管理越来越难
公民权益保障,是依法治国的重要战略,各级政府和组织必须牢牢把握这个主题方向。然而,公民权益保障和全民守法规范绝不是割裂开来的,公民的守法违法行为,必须纳入整个行政管理的框架当中,否则,违反法律的无所惩戒,模范守法的无所依靠,法制建设势必会造成无所适从的境地当中。当前,由于乡村管理部门“政出多头”,管理规范和目的严重分割,法律许可部门如户口申报、工商登记、企业管理等都以便民为目的,尽力采取措施方便群众办事,无视他的违法背景、法定义务履行等情况;同时,就业、脱贫、社会救济等相关公民的社会公共行为中大都以完成任务、设立对象为止,很难顾及该对象的违法事实、个人征信。因此,在现实中,就出现了计划生育违法对象接受“法外柔情”的事例,如超生家庭因为家庭贫困接受捐助却免交社会抚养费、违法生育家庭因为符合其他条件方便办事却不必履行法定义务等,这些都给基层乡村对于违法对象的约束带来了难度,也给人口计生法律法规的权威带来了挑战。
四、加强人口和计划生育法制建设,构建乡村人口计生工作新机制
人口和计划生育工作是一项指向全民、具备较强约束力的工作,在农村,稳定低生育水平是乡村治理十分重要的任务,也是各级政府层层考核、层层施压(“一票否决”)的任务,更是《宪法》和法律法规要求每个公民应尽的法定义务。因此其实施必须要有稳定的社会基础、结构和文化观念相支撑,也需要强有力的国家力量渗透,包括行政力量、司法力量以及财政力量对农村的渗透。而因为以上乡村解构的原因,在实际的人口计生工作过程中,新情况新问题层出不穷,管理绩效一直难以提高,导致了基层工作者把它称为‘天下第一难”。
《人口与计划生育法》和其他基本法律一样,必须拥有庄重的尊严、严肃的规范性和强制的约束力,而有效规范公民的生育行为,是由计划生育法律法规的属性和加强计划生育法制建设的本质要求及其历史使命所决定的。因此,违反计划生育法律法规,造成社会负担的加重,必须受到法律的惩处,而模范守法者,也应当得到社会的奖励,这正是实现社会公平正义的有效途径。
笔者认为,面临乡村解构的背景,主要从以下五方面着手,加强人口和计划生育法制建设,必须积极探索、大胆突破、创新思路、重建机制,探索建立适应市场经济“四个多样化”的人口计生工作格局。
1、立法:细化法律规定,综合配套政策
《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》、《中华人民共和国收养法》、《中华人民共和国母婴保健法》以及《社会抚养费征收管理办法》、《流动人口计划生育工作管理办法》、《计划生育技术服务管理条例》及各省市颁布的人口计生条例等一系列法律法规条例构成了当前人口与计划生育管理的法源基础,在此法源基础上,各部委、各省市还分别制定了体现法律法规精神的办法、政策,由此形成了开展人口计生工作的基本依据。依照计划生育基本国策和现实情形,这些法律法规的立法指向主要是两大方面,一是规范政府依法行政,二是规范公民生育行为。然而,在现实中,一些农村群众尤其是流动人口拒绝履行接受技术服务义务、非法鉴别胎儿性别,非法弃婴,非法收养,违法生育后逃避社会抚养费征收等现象层出不穷,成为生育反弹和性别比失衡的主要问题。于是,县以上党委政府和计生部门便将这些结果作为向下考核和“一票否决”的主要指标,层层落实责任,一直落实到乡村一级。但是,面临当前乡村的解构背景,与其他部门法相比,计生法律法规和配套政策对于公民婚孕、生育、收养行为的调整规范和责任追究就显得相对薄弱,如法律法规和地方性条例中,对于上述行为都有“如何应当”规定,但当公民不履行“如何应当”的义务时,均没有其他的法律制裁措施,要么以简单的“批评教育”完毕。这样,面对分散、流动的“无公德个人”,基层乡村就难以完成层层下达的任务。
因此,在贯彻《人口与计划生育法》及配套法律法规政策时,各地除了要极其注意计生依法行政的问题之后,认真研究乡村计生工作压力与完善法律政策规范之间的关系,调查基层遭遇计生管理的“政府失灵”问题,研究促进包括流动人口在内的农民计生义务履行的法律规定,综合制定各项法律配套规定,使基层乡村在完成各项计生任务时,严格依法行政,严格依照明确的法律规定促使农民履行各项计生义务,完成稳定低生育水平、提高出生人口素质的各项任务。
2、宣传:利用所有途径,营造良好氛围
法律重在宣传,法律的实施来自宣传的效果。在乡村解构的背景下,面临知识结构复杂、生育观念多样化的农村受众,加上各地法律法规的执行力不同,人口与计生的法律法规政策必须通过明确的口径和多角度、全方位的途径予以贯彻。
一是要明确法律宣传的统一口径,就是要毫不动摇地宣传计划生育国策,明确稳定低生育水平的政策,毫无疑义地告诉群众人口面临反弹、出生性别比失衡带来的社会问题,毫不犹豫地宣传法律法规对于规范公民生育行为的各种规定和法律后果,建立关于人口计生新闻宣传广告宣传的审查制度,依法规范计生宣传的口径;二是要拓展法律宣传的各项途径,发挥传统传媒手段如电视、报纸、宣传标牌、宣传窗等的阵地作用,又要利用互联网络、手机信息等新型媒介的作用,既要在农村群众中继续深入宣传计生政策,又要十分注重在党政干部、事业单位、民营企业中宣传人口计生法规,做到计生法律宣传覆盖横到边纵到底;三是要更加注重法律责任追究的宣传效果,有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,是计生法制建设的根本,一旦公民违反人口和计生法律规范,就必须承担相应的法律责任,并接受严肃统一的法律制裁。只有这样,法律法规才有严肃性,才能真正施行,否则,法不责众、逍遥法外、法无定例、法有漏洞、法外有情、执法腐败等,都直接挑战了人口计生法律法规的宣传效果。
3、导向:发挥多种杠杆,强化利益导向
进入新时期以来,人口与计生管理已经逐步从单一的人口控制向统筹解决人口问题转型,由以行政控制手段为主向综合治理人口问题转型,由以社会管理为主向管理与利益导向并重转型,保障了人民群众的合法权益,取得了明显的效果,充分落实了以人为本的科学发展观,对于构建和谐社会具有极大地促进作用。面临乡村解构、农村阶层分化、农民流动加剧的形势,要继续深化利益导向机制,运用法律、行政、经济等多种政策杠杆作用,真正让模范守法者得利,让违法乱纪者失利,促进人口计生法律法规的落实。
一是要通过财政转移支付,加大对欠发达地区计划生育家庭的奖扶力度。在市场化高度发达的今天,一些地方尤其是经济欠发达地区因财政收入的限制,对于计生家庭的奖扶资金十分有限,“蜻蜓点水”式的奖励扶持政策,加上农村社会保障暂时仍然落后,群众在计划生育和“生儿养老”之间徘徊,很难保护群众模范计划生育的积极性。因此要加大财政转移支付力度,促进欠发达地区投入资金奖励计生家庭。二是要运用多种途径制约违法生育,加大违法生育的社会成本。面对农村阶层的分化,一些地方名人富人超生,交钱了事,已经很难约束其违法行为,加上目前农村群众流动性大、行政管理水平仍较低、收入调查取证较难等原因,违法成本过低就会使违法生育现象有所抬头。因此,要改变单纯依靠社会抚养费征收来制裁违法生育的格局,进一步增加违法生育的经济成本和社会成本,把计生违法记录纳入个人征信体系和农民信用档案,对于违反计生法规的家庭,除了依法征收社会抚养费外,还要在举办企业、经商贸易、金融贷款、子女择校等方面加以约束,以达到法律的震慑作用。
4、管理:前置工作关口,有效管理服务
由于农村群众的文化素质总体不高,就业流动频繁,生活压力较大,因此,他们往往忽视婚孕检查,平时为了嫌麻烦总是被动接受乡村的动员,有时更是为了违法生育逃避检查的义务,这些都对稳定低生育水平、提高出生人口素质带来困难。而人口与计生管理有其特殊规律,从时间上必须在婚孕阶段开始有效管理优质服务,从空间上必须十分注重流动人口的管理和服务。因此,加强人口和计划生育法制建设,需要采取综合治理的措施才能实现,这也是人口计生法律法规的立法精神和执法要求。而这些综合治理的措施,必须严格依照法律的规定,把管理和服务的关口前置,才能取得明显的效果。
一是要依法强化流动人口的计划生育管理。针对区域之间、城乡之间人口流动已经成为现实社会状态的事实,要明确《流动人口计划生育管理办法》的行政法规地位,大力加强《流动人口计划生育管理办法》及各地方规章的宣传力度,尤其是加大民营企业及用人单位关于流动人口计划生育管理义务的宣传。同时,要强化法律监督,对于企事业单位违法招收育龄流动人口,要明确其承担的法律责任和违法风险,以提高地方政府和计生行政部门的管理效力,规范流动人口的计划生育行为,从源头上治理流动人口管理“一头热(政府主管部门热)、一头冷(用人单位冷)”的问题;二是要细化户籍地与居住地共同管理的法定职责。由于目前城乡二元的格局尚未打破,城市或城镇一直把农村流入人口视为负担。当前的现实是,流动人口进入现居住地之后,现居住地政府总是以“本地管理任务很重”、“流动过于快速频繁”等为由,放弃履行《办法》规定的职责。于是,某些育龄妇女钻了管理的空子,选择在居住地怀孕,到了临近产期回到户籍地,导致违法生育抬头。因此,要明确细化户籍地和居住地的法定管理服务的职责,在流动人口集聚的地方建立专职队伍,为流动人口提供有效的管理和服务;三是要突出流动人口信息化管理的法律效力。建立全国统一共享的流动人口信息数据库,并明确其法律效力,对于流动人口在流动过程中出现的拒不接受生殖健康服务、非法中止妊娠、违法生育、拖欠社会抚养费等违法行为进行信用记录,纳入其行政许可、信贷、培训、就业等一系列管理行为中,以提高计生行政法规的普适性。
5、责权:探索机制改革,实现有效行政
针对当前乡村解构带来的深层次、结构性管理难题,目前的乡村治理结构要完成各级政府的目标责任制,难度日益加大。因此,强化人口计生法制建设,必须要利用乡镇机构改革和综合配套改革的契机,改革传统的考核激励机制,配合各级政府和部门相关目标责任制的落实,逐步推行事权统一、权责一致、分工合理、管理科学的计生管理体制,提高计生行政部门的执法水平,形成各部门依法有序共同管理的工作局面,才能确保法律法规在基层实施不走样,提高基层乡村开展人口计生工作的积极性。
一要积极构建分工合理、权责一致的管理机制。要形成县级以上政府部门之间在人口计生工作上分工合理、齐抓共管的工作格局,严格落实各共同管理部门的法定义务,并对其加强考核评估。同时,要充分授权乡镇政府计生行政管理的法定权限,明确乡镇政府在计生行政管理中的基层核心地位,赋予乡镇政府领导协调计生、公安、民政、工商等垂直部门派出机构的权力,实现信息互通、资源共享、管理齐抓,让乡镇政府“看得见,管得着,做得好”;二要探索建立科学完善的目标考核评价体系。针对当前乡村管理格局和事权分割的变化,改革计划生育法制建设目标管理的考核体系,厘清计生行政部门、共管计生部门、乡镇政府、村民自治各自的职责范围和依法行政的规程,按照各自的权责和依法行政情况,实施上下联动、横向比较、相互评估、相互制约的绩效考核,严格落实权责一致的计生行政管理责任。同时,进一步加大对各级政府行政执法行为的监管,引导群众对违法行政行为的举报,保护群众的合法权益,确保依法行政;三要推进计生队伍的职业化建设。要推进计生行政管理队伍建设的制度安排和机构改革,加大乡村计生干部的培训教育力度,运用激励手段大力提高乡村计生干部的积极性,按照“政事分开”的原则,在加强乡村生殖健康服务的同时,从基层计生工作者中选拔工作经验丰富、有一定文化水平的干部通过择优考试进入计生行政管理队伍,加快计生行政管理队伍的职业化建设,使基层人口计生法制建设具备更大的人力资源支撑。
【作者:杨德听 陈旭阳 单位:浙江省苍南县赤溪镇人民政府
联系电话:0577-64631701 邮箱:ydting1976@163.com】
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http://www.gdyt.com.cn/DanQun/article.asp?articleid=314