• 宪政视野中的农村治理结构重构

     

    王少杰  (湛江师范学院法政学院,广东湛江,524048

     

    摘要:学术界对中国农村治理结构问题进行了深入的研究,并提出诸多改革方案,但这些理论都未能突破传统的宏观治理框架,存在先天性的缺陷,这在一定程度上延缓了中国农村治理结构的变革。为此,我们有必要从宏观上来突破目前的理论僵局,构建新的理论模式,即在农村确立党权、政权、法权三者之间相互制约的权力制衡模式,以便打破既有的农村治理理论思维的困境,重构符合现代国家治理模式的农村治理结构。

    关键词:中国农村   农村治理结构   自治   法权

     

    农村社区是人类历史上第一次社会分工的产物,是人类文明进步的标志之一,是特定历史阶段的产物,随着社会的进步,它将退出历史舞台,这同样也是人类文明进步的标志之一。但在当前的中国,探索有效的农村社区治理模式是事关农村社会稳定、发展的关键性因素。新中国成立后,我们清除了旧有的治理模式,导入一种新的党权主导下的治理模式,这种模式曾一度为我国的国家现代化战略做出巨大的贡献,但随着历史的演进,其弊端日益显露,在人民公社制度退出农村之后,中国农村治理结构一直处于失范状态,一个有效的治理模式一直没能确立起来,从而使农村社会的发展陷入困境。为此,开拓一条新的农村治理道路已经成为我们当前研究领域的一个历史性的课题。

    一、理论界关于农村治理结构研究的现状

    目前理论界对于中国农村治理结构的模式选择有多种观点,代表性的有:①乡村和谐论。该理论是在中国“两半社会”时期由梁漱溟先生在乡村建设运动首先提出,梁老先生认为,传统的中国乡村在儒家文化的浸泡下,是一个非常和谐的温情脉脉的大家庭,近代以来中国农村的衰落是由于传统文化的失落所致,所以只要我们恢复传统中国农村的礼治秩序,农村治理问题即可大功告成。后来温铁军先生继承了梁老先生的学说,把中国传统农村治理模式概括为“国权不下县”,认为传统的中国农村,朝廷的权力到县为止,县以下实行自治,即国家权利不及县以下的村庄社会。而秦晖先生把这种观点具体概括为:“国权不下县,县下唯宗族,宗族皆自治,自治靠伦理,伦理出乡绅”。②两委合一论和两票论,这种理论认为,在农村实施村民自治的过程中,由于党委的存在,以及党委独立于村民选举之外,从而使其处于高高在上的境况中,对广大农民而言,该组织如同位于“城堡”中的“贵族”,是农民仰视的对象,这样一种拥有“贵族血脉”的组织天然地与拥有“平民血统”村民委员会发生冲突,从而使村民自治大打折扣。为此,他们提出两委合一制,即党委的领导把党务、村政一肩挑,避免俩委分治造成的冲突。俩票论认为,村民除了投票选举村政领导外,还投票表决党委选出的领导人,如表决未过,那党委应重新选出领导,直到村民表决通过为止[1]。③政府权力改革论。这种理论认为,由于政府的公共权力过大,导致政府权力渗透到私人事务的方方面面,并肆意干涉村民的应有政治权利,使村民的自治权利受到严峻的挑战,最终使农村自治陷入利益纠纷的陷阱,使自治变为他治,民意不断受到乡政政府的扭曲。所以应该通过对政府公共权力的改革,科学合理界定乡镇政府的权力范围,从而给村民自治划出一片“自由”的空间,使村民自治权利得到真正的落实,最终促使乡村民主政治的实现[1]。④改革党委权力生成论。该理论认为要打破党支部权力的封闭性,在农村实行党员登记制度,允许所有有选民资格的人登记为党员,这一改革将扩大支部书记的“选民”范围,并将一举消灭两委的矛盾。在条件成熟后,创造一种形式使两委选举统一起来,最终在农村治理结构中实现和谐治理[2]。⑤村籍制度论。该理论认为应通过制度固化事实上存在的村籍问题,使村籍制度化,把村籍变为村政意义上的村社“户口”,以便实现以村籍来规范村内的治理,实现农村自治[3]。⑥选举制度创新论。该理论认为当前农村治理中的关键问题在于通过选举制度的创新,一举实现乡村民主治理,把民主理念深深印在中国乡民头脑中,从而在中国农村实现现代选举制度意义上的自治,最终促成乡村自治模式的形成[1]。⑦农民自治与行政权力的冲突论。该理论认为,由于行政权在乡村的空档化、村委会职权的错位与异化、以及党组织权力在农村的扩张,使中国农村的整体治理结构中,事实上存在着自治与国家行政权的激烈冲突,为此,该理论认为,要使村民的自治权利得以实现,关键在于实现农村权利资源的再配置,合理划分国家行政权与村民自治权的界线,最终实现农村的大治[4]。⑧村庄权力结构分层论。该理论认为,目前中国农村的权力结构可分为三个层次,即体制精英、非体制精英、普通村民,这三层权力之间的互动、博弈从而推演出四种理想的村庄。这种理论从微观上对中国村庄社会结构的运作做了一个详尽的分析,提供了一种认识村庄结构运作的新视角,但这种理论同样也没有突破村庄既有权力体系而去构建一种新的村庄权力互动机制,仅仅是对既有事实的描述,对于确立符合现代宪政制度的中国村庄权力运作模式来说,其效果是极其有限的。如果我们在这样的视角内去重构村庄权力架构,那么我们仍然无法摆脱目前村庄权力运作的尴尬,很可能导致非体制精英权力的泛滥,或者是体制精英权力导致的“乡村暴政”,而这些因素的存在必然使我们无法构建起和谐的村庄治理结构[5]

     

    二、         目前理论界关于农村治理结构研究的缺陷

        由于长期以来形成的思维惯性,导致我们在研究农村治理结构问题时往往容易落入一些“理论框框”而陷入思维困境,进而限制了我们的研究视野。这种缺陷在农村治理结构问题研究中体现为以下几个方面:

    1、没能从宪政的维度上就农村治理结构研究有所突破。中国农村治理结构的演进与形成,有其深刻的社会、历史、政治、法律、文化等背景,要使中国农村由传统走向现代化,农村治理结构的整体变迁在所难免,但这种变迁必须着眼于宪政的视角,以便对现有的治理秩序从宪政的视角有所突破,这样的变革才是中国农村治理结构变革的根本出路,但目前的研究仅仅局限于就事论事的阶段,即着力研究微观层面上的制度变革问题,而忽视宏观制度变革的滞后而使微观制度变革收效甚微或变革无法产生应有效果的现实,从而使相关的微观研究失去宏观理论的支持而无法取得理论上的突破。我们现有的相关研究是力图在不改变现有治理框架的大前提下来实现农村治理结构的革新,这显然是一种穿新鞋走旧路的变革思路,在这样的思维指导下的变革结果必然导致农村治理结构的变革只能是“外科式”的疗法,结果也只能是伤了皮肉而未动筋骨,最终无法取得实际进展。所以我们有必要从构建国家宪政秩序的角度来探讨农村治理结构的变革,最起码应该把农村治理结构的变革置于国家宪政秩序构建的背景下,进而把农村治理结构的变革作为国家宪政秩序构建的重要一环来研究,这样的思维视角才是推动农村治理结构变革理论取得实质进展的关键之所在。

    2、关于中国古代乡村治理结构的认识不准确。在中国漫长的古代社会,统治者在统治百姓的过程中,采用的手段由周礼而法,由法而儒,到寓法于礼,从而形成独特的中华治世思维。在这样一种特殊的治世思维下,中国古代形成一种特殊的治理模式,即把正式的国家机器设到县,而县以下则是通过选拔民间的精英来传达国家的治理精神和行使国家的末梢权力,由于民间精英的特殊身份使他在乡村代表国家行政有天然的优势,这样的一种权力配置考量是有其科学、合理性的,但这也给农村的稳定埋下祸根,当民间精英与劣质官僚同流合污时,农村的稳定就遭到破坏,严重的情况下引发社会的动乱。此外,中国古代政府借助民间精英之手实现对农村极其严厉、残酷的控制,当然在农村区域维护政府权威的人在大多数的情况下不是穿着官服的仕而是乡绅,通过乡绅把国家的“灵魂”——礼,融入人们的行为中,发挥乡绅代表国家教化农民的作用,农民犯礼即犯法,寓礼于法的精神治理战略的推行,从而实现对农村的极端控制,在此背景下,就很难有自治的社会存在,因为礼如同泻地的水银,无孔不入,礼成为衡量人们行为的标尺,这样就使国家对农民的控制如影随形,怎能说是自治呢?

    3、关于两委关系协调处理问题方面的研究有诸多不足。目前理论界关于两委关系方面的理论“创新”事实上是人民公社治理思维的死灰复燃,是党政合一,党政不分的社会治理模式在农村治理中的变种,这种理论我们早已有之,不必再由学者去劳精费神地去研究。只要我们把现有的关于两委关系的任何一种理论实践化,那必然导致中国农村重新回到高度集权控制年代,当然这种集权在形式上有别于人民公社时代的集权,因为这种集权在形式上是通过民主选举的方式进行的,在村民与集权者之间有一层准契约色彩的关系,但这正是在民间制造超级政治寡头、实现寡头统治的最为合理的方式,当村民在寡头治理下无以为继时,我们还能搬出民主选举的“杠子”来对付农民,农民只好沦为吃黄连的哑巴——集体失语。这样,农村非但不能自治,就是连目前的他治也无法维持,因为尽管农村目前处于“残缺”的自治状态,但至少还有两委之间的“扯皮”来体现乡村权力的制衡,使村民还有希望在二者之间择其一来进行“民主赌博”,从而来寄托自己的草根政治意识,如果两委合一,那么农民连寄托自己草根政治意识的对象都无法找到,只能把自己委身于一个不伦不类的政治实体,在没有选择的情况下,何以谈民主?何以谈自治?所以我认为目前的两委理论最终必然把中国农村沦为乡间政治寡头们的天堂,从根本上损害农民的利益,摧毁农村的公平、正义基础。因为我们现在在农村面临的问题不是加强党在农村的权力问题,也不是加强村委会权力的问题,更不是如何使两委会合一消除权力冲突问题,以及如何对付宗法势力的问题,而是我们如何从现代民主政治的维度出发,结合中国几千年的历史传统,重新构建改革开放以来失衡的农村权力结构。

    4、划分政府公权与农民私权界限的思维误区。现在存在的政府利用强大的公权侵犯农民私权,破坏农村自治的现状,并不是是简单的公权、私权界线划分问题和公权缩小、私权扩大问题,而是由于制衡权力机制的缺失而致使自治寸步难行的问题,所以我们需在推进自治的过程中,承认既有权力结构的同时,积极导入新的权力,破坏既有权力结构的超稳定性,实现新的权力运作机制的形成,最终实现农村现代治理结构的形成;否则,公权越缩,私权越扩,最终必致“皇权”在乡间的彻底没落。这对于处于弱势地位的农民来说,决不是福音,而是一场灾难,我们从大邱庄的演进可见一斑

    5、过多的依赖于西方的有关理论而忽视从中国实际出发来构建自己的理论。目前我国理论界研究农村治理结构的重构时,大多数人把目光死死盯在西方的有关理论上,注重于玩弄西方的抽象政治理论、法治理论、社会学理论和西方的抽象化的理想民主模式,翻来覆去地就一些只存在于西方理论家头脑中的东西进行分析论证,从中找出几条“理论”来指导中国农村治理结构变革的研究,从而使自己的研究“洋气”十足,进而达到研究与国际接轨,最终造成有关理论研究既不数典同时也忘了祖的地步。也有学者能走到田野实地调查,但这种行为仍然是在西洋理论的指导下进行的,是在既定的思维范式的情况下进行的。很少有人能从中国的实际出发来建构指导中国农村治理结构变革的理论,最终造成我们今天的许多研究充其量是对有关西方理论的“活”注释,真正能够指导现实变革的理论是少之又少。所以有关理论的贫困已经成为制约中国农村治理结构变革研究的“瓶颈”,这种贫困导致我们今天的学者针对农村治理结构现状而制造的“灵丹妙药”没有任何自主“知识产权”成分,只是一些模仿西洋“药”的仿制品,而开出的药方则更是抄袭或篡改“洋大夫”的药方而为之。所以要解决中国农村治理结构存在的问题,惟有我们真正开展本土化的研究才是出路,惟有从中国传统文化的土壤中培植出相关的理论之树才是我们研究的出路。

    三、中国农村新型治理结构的构建

    〈一〉、构建一个新的权力运作框架

         从洛克到孟德斯鸠,古典的权力制衡理论体系得以形成,经美国建国以来的伟大政治实践,古典权力制衡理论成为人类历史上的一朵制度奇葩,但二战以来的人类社会演进历程告诉我们,人类发展史上新兴的权力不断出现,特别是以党权为代表的社会权在人类历史舞台上的作用越来越显著,而且党权影响社会、影响国家政治生活的方式、途径正在多样化。今天在绝大部分国家,人们如果离开了党权,那我们的生活将缺乏诸多民主的气息,政治必将与一般公民疏远进而隔阂,社会的运作将可能瘫痪。所以党权已成为我们今天不得不重新审视、定位的一股新型力量,它不仅仅显现在国家政治生活中,而且越来越与我们的日常生活紧密相连,为此,修正古典权力制衡理论,构建新型权力运作框架已在所难免。

    新的权力制衡机制理应依党权、政权、法权三者之间的制约而生成。因为古典的三权制衡是针对王权的专制而创设的,当时,党权在国家政治生活中的地位极其有限,甚至可以忽略不计,所以人类只需立法、行政、司法三权适当的制衡,即可实现对王权的驯服,以及权力之间的制约,使“利维坦”不再祸及人民,但是随着社会的演进,到19世纪60年代前后,近代政党制度在西方发达国家普遍确立,党权作为人类社会中全新的一极权利而登上历史舞台,对国家政治生活产生重大的影响,并从根本上改变着人类社会权力运作机制。到20世纪初,政党的力量空前显现,政党政治的空前昌明使政党可以通过选举或革命等方式,获得政权,从而把政党的意志上升为国家意志,人类社会的政治中心事实上从政府转到政党。到二次世界大战后,党权一度如日中天,政党制度如同瘟疫一样蔓延到世界各地,政党可以把国家玩弄于其肱掌之间。党权的“利维坦”化趋势成为近代政治发展的基本特点之一,这样就使古典三权分立的权力制衡框架失衡,党权凌驾于古典三权分立的权力制衡框架之上已经成为不争的事实,而且党权独大已经演变成为全球性的问题,比如希特勒依托纳粹党而实现自己的政治野心,从而给人类带来灾难;小布什利用党权操弄国家权力,把美国推到恐怖主义的火山口等等。这些事例的出现,我们不能仅仅责怪某些个人,相关的政党才应该成为真正的罪恶之所在。所以此时人类古典三权分立制衡机制的意义、作用已经大打折扣。因为执政党通过选举从人民手中获得一定限期的国家权力,从而把立法、行政、司法三权玩弄于特定政党和党权代言人的股掌之间而使人民的神圣权利被恣意践踏,党权则在权力丛林中如入无障之境,横冲直撞所向披靡,只要看看民主国家元首权力的膨胀,这种状况就可了然于胸了,因为元首权力的扩张实质上是党权的扩张,是党权对古典三权的异化,至于那些专制集权国家,党权从拿到政权的那一刻起就已经“利维坦”化了。所以我们今天的权力制衡任务就是重构权力制衡机制,用新的权力制衡框架来驯服桀骜不驯的党权,即通过党权、政权、法权的相互制约来实现对人民权利的保障,也即把以党权为核心的社会权独立出来,从而使社会与国家能更好协调,不致于因国家权力在党权的异化下而肆意扩张,进而使社会的地盘急剧收缩,从而抑制市民社会的兴起或扼杀市民社会或使市民社会陷入混乱。为此,我们需要通过立法来定位党权、规范党权,即通过制订专门的政党法来对政党的权利、义务、地位、功能、活动方式、内部组织、党员资格、党的经费等,做出具体的规定和说明,同时确立对政党的处罚机制,比如政党在活动过程中,由于其纲领的错误或领导人的失误给国家、社会造成巨大损失时,罢免其一定时期内的执政资格,限制其一定的参政权等措施。通过这样的立法把党权的权力界限做出明确的划分,终结一党执政国家党权运作中存在的权力“佛手定律”,以便使新三权能有机协调而实现制衡。具体来说,党权为首的社会权应代表人民而行使监督政权与法权,校正政权、法权对社会和人民的侵害。而政权则履行国家公共权力的运作,实现社会的有序治理。法权应包括古典三权中的立法、司法权,这样作为正义化身的法权,在人类生活中就充当一种中间性的势力,仲裁党权与政权的冲突,及时规范党权的运作,使其不至于变成脱缰的野马而祸及人类,唯有如此权力制衡机制,我们人类方可摆脱目前的治理困境。当然有人会说,通过政党政治,党的代表主政政权,从而把党的意志带到政权中,这岂不是把政权党化吗?是政党合一吗?事实上这种担心是多余的,只要党权、政权、法权之间制衡框架确立,不论党的代表在政权还是在法权主政,他都是在三权制衡的框架内进行表达政党意志的,而不可能超越这个框架,否则就是违宪,所以说制约党权的专横,关键在于把党权这样一极现实中确实存在的权力独立出来,进而对之规范就可实现对党权的驯服,只要党权寄存在政权中的现状不改变,那在未来时代,人类将生存在类似皇权一样的党权阴影下。

    〈二〉、农村治理结构的重新定位

    1、关于农村宗法力量

    中国农村目前存在的代表性的势力主要有:党组织、村委会、宗法力量。这其中的宗法力量在全国发展极不平衡。一般来说南方强于北方,东部强于西部。在现实中宗法力量并非有些学者所言的随着市场经济的深入渗透而渐弱,反倒是市场经济发达地区宗法势力复兴的最早,发展的最快;而落后地区则弱一些,有些地方很弱,以致于人们期望有宗法势力出现,以便更好地整合村庄的涣散秩序,有许多地方试图通过重修族谱等行为来唤起人们的宗族意识,以便填补计划势力撤出村庄后留下的治理空白。中国的实践证明,市场经济非但不能破坏宗法势力反而在一定程度上促进了该势力,因为该势力的存在在某种程度上降低了交易的成本,促进了地方的发展,而计划经济则破坏了该势力赖于存在的土壤,使其无法吸收到生存的“营养”,因为计划交易是一种程式化的交易,是不需要讨价还价的交易,宗法势力的存在没有现实意义。所以我们无法通过西方式的现代化来促使宗法势力退位,反倒是我们应引导该势力参与现代化,通过现代化来整合该势力。此外,中国目前的宗法势力在形式上有很大的非独立性,它总是寄生于农村的党权或政权之中来发挥作用。即把党权、政权宗法化,借助党权、政权的躯壳来发挥其神奇功力,宗法势力以“形散而神不散”的方式存在于农村,扎根于农民心中。所以当今中国的宗法势力,如果不借助党权、政权是难成气候的。而且当今中国的宗法势力具有很强的两面性,面对国家正式制度,它在多数情况下选择融合的方式,当然有时也有对抗的一面,但这种对抗是由于农村的党权、政权被彻底宗法化,而又没有另外一极新的正式权力来扼制其所致。所以,我认为,要使宗法势力不致于犯上作乱,关键在于我们要在中国农村导入一极新的权力——“法权”,通过法权来驯服宗法势力,使宗法势力归顺于国家、社会。为何只有法权才能完成驯服宗法势力的历史使命?因为中国农村的党权、政权是一种极其地方化的权力,它与宗法势力有着天然的血缘关系,这种关系不是我们人为因素可以割断的,所以力图依靠党权、政权来收复宗法势力的努力,结果只能是与虎谋皮。所以综合起来看,当前的农村主要是党权、政权之争,抑或是异化的党权、政权之争。单纯的宗法势力与党权、政权的抗衡毕竟是少数现象,这样看来,与其说中国农村宗法势力强大,还不如说农村权力制衡的失范。

    2、关于农村法权

        由于中国农村几千年来一直在法权缺失状态下发展,这样使农村缺乏一种公共意义上的公平、正义的化身,而宗法势力正是在这样一种正义缺乏的状态下产生、壮大,因为它在某中程度上能够满足村民对公共意义上的公平、正义的需求。所以,今天我们重构乡村治理结构时能否导入公共正义的代表——法权,并使之在农村发展壮大,已成为新时期农村治理成败的关键之所在。在今天的农村,党权无法代表公共正义,即使党章规定党是多么的先进,多么的为人民服务,但党权一旦离开西方文明意义上的现代文明堡垒——城巿,而步入乡土气息浓厚的中国农村时,其权力的性质随即异化,因为在广阔的农村,党权几乎处于无人监管的状态,而这种状态往往导致党权在乡村的迷茫,党权被乡村其乐融融氛围所陶醉而留恋忘返于剪不断理还乱的乡土人伦关系中,而正是这种状况的存在,使党权此时在大多数情况下选择与宗法势力结盟,从而找到群众的力量,以便实现“党的宗旨”和“党的政策”,以便推进党的路线。那么关于这一点即使被誉为当代村支书的代表——江苏华西村的吴仁宝,也无法超越(他的子女全是党员,从而使党权家族化),所以党权的宗法化、小集团化,使党权在理论层面上存在的“先进基因”在农村发生变异,最明显的是党权宗法化和许多地方农村党员严重老化,但年轻人就是入不了党,因为老党员害怕年轻人抢班夺权,这样一来,严重地方化了的党权显然已丧失了党章所言的公平、正义化身的党权。

    在当今农村,政权也无法代表公共正义,尽管村民有依法选举自己的代表人,组成乡村公共政权(有时也被暴力民主而打乱村民的自由选举权,或被黑金民主异化选举权)但村民却缺乏对选举出的当家人的有效监督权,以及更换权,从而导致民主选举的当家人往往变为民主的掘墓人和埋葬人,即使有些当家人想为民办事,但如果一味守着既有法律规定不放,不讲究与乡镇政权相结合的技巧,那么这些人往往被乡镇政权粗暴地换掉,这样农村政权在“关键”的时候,经常异化于乡镇政权,导致村政权只能向乡镇政权“屈服”而使伸张村庄的正义的希望化为泡影。此外,村政权也要受到村党权的干预,受到村宗法力量的制约,这样乡村政权事实上处于“四面楚歌”的境地,让其代表公共正义难于上青天。在乡村现有“权力极”都无法真正代表公共正义的情况下,要在既有权力体系中实现村庄的治理显然不太可能,为此,我们必须导入新兴的力量——法权,法权是维护社会正义的最后一道权力保障,罪恶一旦冲破这道屏障,那么社会失控再所难免,所以要实现中国农村的长治久安,在农村治理模式中导入法权已成关键之所在。中国历史上的“国权不下县”,更准确地说应是“国家正式的法权不下县”,因为在历史上,政府通过编户齐民的户籍制度对百姓实施极其严厉的控制,政权还是通过变通的方式游离到县以下。但民间治理一旦出现了问题,代表正义的法权则往往退于幕后,政权的化身——乡绅走到了前台来紧急“灭火”,我们今天骂“封建礼教杀人”,这是由于特殊的治理结构所致,是独立的法权在乡村缺失的必然结果。

    今天,我们以史为鉴,把法权导入中国农村的治理结构中,这是现实农村公共正义的最现实的选择,也是最佳的选择,因为法权与乡村世俗社会的关联度低,几乎没有什么直接的利益联系,它受县级以上法权系统的领导,与乡政、村政的独立性较强。这就使法权最有可能摆脱外在的干扰因素而代表乡村正义,在乡村治理中充当公正无私的“仲裁人”,对乡村治理中的各种不规势力做出公正的规范结果,从而实现乡村治理的有序化。关于乡村法权的构建,我想应赋予其司法权和检察权,这样便于其应对复杂的乡村现实。目前,由于法权在农村的缺失或弱化,而城市法权又由于行使成本的高昂而使农民望而怯步,这样最终导致农民的诉讼权无法落实而被搁浅,如民村的自治权遭到乡政府或宗法势力的干扰时,村民处于无助的境地,所以农村法权的缺失是导致农村治理失范的关键之所在。关于农村法权的执行人员的管理问题,笔者认为应实行直属于县或县以上的法权机构管理,相关人员由县或县以上的法权机构选派,实行23年为期的轮流任职制,或定期的异地交流制,避免法权人员被特定乡土社会所异化而使法权也沦为一种地方性的权力而变异,事实上目前中国农村仅存在的有限法庭,由于司法人员的固化而使其丧失了法权的应有职能,事实已经被本土化,有关这方面的论述看看北大法学院苏力先生的有关著作就可一目了然。

    3、关于党权和政权

       尽管党组织从中央到农村有一个严密的管理体系,但农村党组织的运作经费却来源于农村,而非上级划拔,农村党组织的领导人的报酬也来自农民而非上级划拔,农村党组织又是一个超稳定化的固定组织,其成员不象上级党组织,经常有人员的变动,这样的乡土特性,决定农村的党权只能是一种地方化的、世俗的、甚至异化的权力,而不可能象党章里所说的那样一种高尚的权力,农村的党组织不再是工人阶级的先锋队,而是农民阶级的先锋队,有时候由于党权被宗法势力严重异化后,党组织演变为压制农民阶级的先锋队。这样一些状况的存在,就使农村党组织与乡镇以上的党组织在事实上有着本质的区别,正是这些不同,使农村的党权极容易异化就不足为怪了,因为在农村这样一个人口流动极少的封闭社区中,党权要发挥领导作用,不能象乡镇上的拿着公共财政而生存的党权那样有威严,她只能把自己化在乡村的泥土气息之中而找到力量,而这种乡土化通常情况下表现为宗法化为主的民间化,所以农村的党权是一极处于现代与传统,开明与愚昧,进步与保守,开放与封闭的二难选择中的权力,但多数情况下她选择后者,以便能在乡土中生存。所以,把乡村正义寄希望于党权是不切实际的空想,除非农村党员个个都是“圣人”,是“雷锋”。

       农村的政权则是一种彻头彻尾的地方性权力,它带有天然的泥土气息就不足为怪,它是一种典型的草根政权,是农民从《村民委员会组织法》中而催生出的一极乡村权力,这极权力从本质上说,应该是纯粹的维护乡民利益的权力,是乡村最为纯正的正义化身,但由于它没有保护神——必要的法权的护理,而被乡村党权、宗法势力等民间力量和乡镇的党政权力所异化,从而彻底丧失其本质上应具有的功能,它被外在的权力废了“武功”,最后只能沦落为其他权力的“帮凶”,在现实中为村民所不齿。所以我们只有构筑起法权的铁壁铜墙,把乡村政权保护起来,那政权才能代表民意,否则只能代表异化了的党意或宗法势力之意,或上级的旨意。

    <>、通过“三权分立”,实现农村治理结构的突变

    中国古代有法家,有法律,但中国从来没有过独立的法权,法权在古代一直是皇权的“侍女”,近代以来,在形式上有了“独立”的法权,但法权的党化,又使法权沦为党权的“差役”,这样在中国近代以来的历史演进中,党权取代皇权,而在全社会取得统治地位,而政权则在党权的羽翼下跛足前进,法权的缺失,导致全社会无法建立起有效的制衡机制,最终导致多种形式的腐败丛生。在农村,村民自治沦为形式,即经过多年来的实践,我们只给了农民一个民主自治的“制度空壳”,从而导致农民对村民自治的热情无法持续,农村治理结构的构建处于事实的停顿状态。在中国农村目前的治理概况下,我们最紧迫的任务不是如何去协调“两委”的关系,而在于导入独立于“两委”的法权组织——农村司法所,由于该所在经济上独立于农村,实行由县以上法权机构直接管理,人员由县以上的法权机构直接委派,工作人员实行异地办公,即禁止本土出生人员在本土司法所担任司法人员,同时司法人员实行严格的轮换制,从而保证司法人员严禁被“本土化”而丧失公正性。司法所的职责就是解决村庄的日常纠纷,仲裁“两委”间的矛盾,调查乡土社会矛盾产生的原因,看管宗法、宗教势力的不法行为,严防其对党权、政权的异化。最终在乡村社会中行成一个独立的权力极,使法权在中国最基层的乡土社会中生根、成长。

    对于乡村党权,我们应对宪法和党章作一些必要的修改,重新定位乡村党组织的权力,现在的农村党组织的运作模式是战争年代确立起来的,是适应特殊的时代和社会变革而产生。今天在全面推进和谐社会构建的过程中,我们有必要重新定位农村的党权。我认为党权的绝对领导应随着国权到乡镇一级而终止,因为乡镇以上的党权是由国家财政来支持的,而农村的党权运作成本则由农民支付,在这种情况下,党权不应该凌驾于人民之上而发号施令,而应该领导人民群众监督村政权,即体现为领导村民对村委会的监督权,同时农村党权还应承担及时向上级党组织汇报农村的基本运作状态,党组织领导村民监督村政权对中央方针、政策的落实情况,如有违者,向上级组织汇报,并领导村民向村政权施压,迫使其实施中央的政策,对于村政权的违法、违规行为,党组织领导村民进行批评,并要求村政权依法行政,如不改正者,可领导村民向法权机构——农村司法所提起检察的请求,或进行司法裁决的请求。总之,农村党组织的领导方式不再是现在的“大管家”式的领导,而是领导村民监督村政权运作的领导,从而实现党组织职能的转换,解决目前党政不分,党管的过宽、过多、过细,但现实中往往管不好的局面,总之要把农村的党权转化为一极监督性的权力,这种转化是保持基层党组织先进性、纯洁性的必然选择。当然党组织可以推荐、支持自己的优秀分子参与村政权领导的竞选而获取政权,为村民谋福利。

    对于村政权,在这种权力制衡框架下,则变为一种真正意义上的村庄公共权力,由村民选举产生自己的当家人,当领导人不能忠于村民利益,甚至损害村民利益时,一则党组织领导人民监督之,再则人民可以直接动用自己的选举权把其“请下台”,也可以把其不当行为交由司法所裁判,使那些无视村民利益的“村官”受到法律的制裁。同样,如果出现乡镇的党政权干预村政权时运作,并且这种干预有违法律、政策时,村政权可以向法权机构——司法所提起诉讼,以求法权的保护,如果出现党权与家族势力结合领导群众冲击村政权的事项,那么村政权自然也可以向法权机构提出相应的保护请求,并有权要求将不法行为公正处理。

    通过以上的简单勾画,我们可以看出,在中国农村治理结构中,法权是一种公正的、无偏私的、与地方村社无利益联系的公共正义代表者,而党权则是领导人民群众监督村政权的运作,同时推举党员参加村政权组成人员的选举,即强化农民民主意识、权利意识,类似于孙文宪政学说中的训政者的角色。村政权则真正变成公共利益捍卫者的角色,为村民的利益而服务。从而在中国乡村形成一个新的治理结构框架,使农民、农村、农业的现代化有制度的保障,为最终解决“三农”问题铺就一条符合中国农村实际的制度之路。

    四、 结束语

    以上关于中国农村新型治理结构的设想,我姑且把它称为是人类宪政史上的新尝试,它将向人类证明,古典的三权分立在现代社会,特别是在中国农村社会治理中无法发挥应有作用,因为东方社会的演进路径不同于西方社会的演进路径。在中国已经全面开展现代化建设的今天,我们完全可以从中国传统的历史文化出发,构建起适合中国国情的“三权分立”的宪政模式,缔造人类宪政史上的东方神话。在解决中国农村问题上,我们无法复制西方的治理模式,我们唯有冲破现有的教条束缚,清除既有制度的积弊,从以人的现代化为核心出发,构建中国农村和谐社会治理结构。

     

     

     

     

     

     

    参考文献:

    [1]党国英,中国乡村自治:现状、问题与出路,载《江苏社会科学》20044期,1-4

    [2]党国英,通过制度创新改善党对农村的领导,载《中国改革》200010期,12-13

    [3]靳相木,作为制度的村庄和村庄里的制度,载Procceding for international symposium on Chinas rural economy:problems and strategies(2)85

    [4]潘嘉玮,村民自治与行政权的冲突,160页,中国人民大学出版社,2004

    [5]仝志辉,村庄权力结构的三层分析,《中国社会科学》20021期,158-167

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