解读粮食直补政策实践中的两个悖论
(华中科技大学中国乡村治理研究中心 湖北*武汉430074 赵晓峰)
一、粮食直补政策实践中的两个悖论
粮食直补政策的实施标志着国家对农业发展支持策略的战略性转变,它变国家以前在粮食流通环节的间接补贴为当前的粮食生产环节的直接补贴,使农民由间接受益变为直接受益,在粮食生产流通领域改变了国家与农民之间的连接纽带,使农民能够直接享受到国家的惠农政策,感受到国家对农民的关切。同时,它还标志着国家已经实现了由直接靠从农业中提取有限剩余来支援工业的发展到工业反哺农业阶段来临的历史性转变,国家的工农业发展战略从根本上得到调整,农业大发展的时代也会逐步来临。
然而,最近南方农村报的系列讨论(详见南方农村报2008年3月13日到4月份的系列报道)说明粮食直补政策在实践中的成效并不显著,国家的战略意图并没有得到完全体现。这主要表现为两个实践悖论:
(一)国家设计、贯彻落实粮食直补政策的战略意图是保护农民的种粮积极性,稳步提升粮食产量,保证国家的粮食安全。但实践效果证明,至少是在部分地方的农村地区,粮食直补并没有提高农民种粮的积极性,粮食增产的效果并不明显,类似“先进县五华:种粮直补于事无补”的现象并不少见。
(二)粮食直补政策志在提高农民收入,缩减城乡居民收入差距,使农民能够更多地享有改革收益。实施效果却是农民发出了“农田丢荒严重,政府须予重视”的呼吁,城乡居民收入差距在这几年里也在继续拉大。
悖论的出现证明粮食直补政策并没有达到理想的效果,也说明当前中国的粮食安全和农业发展面临着潜在的深层次的结构性矛盾需要克服。结合近些年来笔者在粮食主产区河南、湖北等地的调查经验,笔者认为,税费改革以后,农民的人均纯收入基本上保持着稳步增长的态势,粮食亩产量也出现了程度不一的增长幅度,农民对生活的满意度也呈现出增长的趋势。不过,农民收入的提高更多的依靠的是工资性非农就业收入的增长,粮食产量的增长依赖的是良种补贴带来的粮食作物新品种的大规模推广激发的短期科技效应,“撒胡椒面式”的粮食直接补贴对之并没有显著的功效。
基于此,笔者认为,粮食直补政策实施的实践悖论说明我们不能单纯从国家粮食安全与农民增收的角度来考虑政策设计的战略意义,必须寻找潜藏在政策背后的深层原因,为之寻找更合适的解释框架。
二、政策质疑及背后的深层内涵
悖论的出现引发了学者的质疑,既然粮食直补“于事无补”,那么“种粮补贴不如用于农田水利建设”。观点的提倡者认为,随着大规模农村青壮年剩余劳动力的外流,留守村庄的大多都是“386199”部队中的成员,导致农村已经没有能力依靠内生性力量来集中人力和物力维护和改善耕作条件,农田水利设施建设急需改善,与其将有限的资金直接均分“转移”到分散的农户手里,不如集中起来办大事,解决农民生产、生活中面临的公共品供给难题。这一观点在得到少部分农民以及乡村干部同意的同时,也遭到了大多数农民的反对。反对的农民认为,近些年来尤其是2007年以来生产、生活资料的价格不断攀生,农民面临的货币支出压力不断增大,国家的粮食直补款数量虽少,但有总比没有好。此外,对于将直补款集中起来用于村庄公共品建设的倡议,反对的农民也提出了针对性的质疑:谁能担保乡村基层组织不挪用、私自占用财政转移支付款,这样的事情发生的多了,要是那样的话,我们不都什么都没有了吗?
分析以上言论可以看出,双方都并没有反对国家应该加大财政转移支农力度,农业发展急需国家政策的大力扶持是共识,分歧在于补贴的方式、资金的流向及用途。而矛盾的深层次焦点在于乡村基层组织的可信度遭到了农民的质疑。农民不是没有看到直补款的作用有限,也不是没有看到自身生产成本由于农田水利建设的瘫痪而在隐性地增加,只是他们不相信乡村基层组织的公益心和办事能力,不相信粮食直补款如果经过行政系统“雁过拔毛”层层拨付之后再用到村庄生产条件的改善上是否还能发挥应有的功能。而在河南、湖北等地的调查中,我们经常听到粮食直补款一下来,农民都簇拥着到信用社排队领款,即使是烈日炎炎,也是如此。但问到粮食直补款的作用时,得到的答复大多都是非常有限,部分农民直接就用于生活消费了。鉴于此,笔者认为,农民对将粮食直补款集中起来办大事的建议丝毫不领情的根本原因是乡村基层组织在农民心目中遭遇到了合法性危机,农民的排队领款也说明农民对中央的惠农政策还存在心理上的不放心、对国家的认同还处于忧虑怀疑之间,需要进一步的加强。
三、粮食直补政策实施的市场背景与社会基础
按照流行的说法,国家实施粮食直补政策是因为国家的粮食安全受到了威胁。当时全国粮食总产量由1998年的10246亿斤经过5年递减,到2003年只有8613亿斤,减幅达到16%,粮食耕种面积也连年减少,全国粮食播种面积已由1998年的17亿亩降至2003年的15亿亩以下,导致粮食的市场供给结构发出了危险的信号。中国是一个人口大国,一直以来国家都高度重视粮食安全和粮食自给问题,迄今仍在贯彻粮食省长负责制度。因此,粮食供给市场的大幅度变化必然引起党和政府的高度警惕。
从粮食市场供给信号变化的角度来阐释国家实施粮食直补惠农政策有一定的合理性,但是解释力仍然显得不够充分。实践中的经验也说明粮食单位面积产量的上涨是伴随良种补贴而来的新旧生产要素的更替带来的,而不是伴随粮食直补而来的农民种粮积极性的高涨。这就需要我们进一步的寻找更加合理的解释路径,以便更好地理解国家政策的设计目的,恰当地看待国家政策的实施效果。
农业是一个弱质产业,市场角度展开的经济学分析往往难以与农业实践的本质相符合,这在一定程度上已经成为学界的共识。我们认为,要想真正认识国家政策,还必须关注国家政策实施的社会基础。
上个世纪九十年代末期,中国乡村社会出现了治理性危机,乡村债务累积,群体性事件增多,基层政权组织灰恶化,稳定的背后潜藏着深层次的矛盾。李昌平“农村真穷,农民真苦,农业真危险”的呼吁引发了社会各界的关注,三农问题在世纪之交迅速成为一个显性问题受到党和政府的高度重视。税费改革以及由此倒逼而来的乡村体制改革风起云涌,一举扭转了国家在农民心目中的形象和地位。紧接而来的大规模财政转移支付更是避开乡村基层组织以直补的形式“普撒人间”,进一步增强了农民对国家的好感,增强了政府在民众心目中的合法性。
无独有偶,最近统计资料显示,2007年农村居民幸福指数再次超过城市居民。仔细阅读相关统计指标,农村居民社会保障满意度(3.18→3.0分)、社会治安安全感(3.63→3.21分)都有一定幅度下降;对自己未来社会竞争力信心(3.01→3.24分)有较大提升,业余娱乐生活满意度(3.26→3.36分)略有上升,养老忧虑感(3.1→3.0分,分值越高表示忧虑感越强)有所缓解。从中我们可以发现,虽然具体性指标有升有降,但是降的指标多是政府干预较少给予实惠也少的方面,升的指标是近些年国家转移支付较多、农民得到实惠也多的方面。也就是说,政府因素是影响农民信心指数上升的主要原因,正如零点研究人员的分析:“农村居民生活质量提升感更多地是基于对于政府的高信心和对于未来生活的高预期。”“民众高期望之下,政府如有高表现,才能有民众的高满意度。反之,则会是更大的失望和不满。”
因此,将“撒胡椒面式”的粮食扶助款直补到分散小农的政策行为不能仅仅从国家粮食安全的角度来看待,应该放到增强政府合法性,维护国家政治稳定的高度来解释。如果单纯从国家粮食安全的角度来看待,无疑良种补贴要比粮食直补到农户具有更大的政策实践成效。
此外,粮食直补政策的实施也标志着国家调整了处理与农民关系的方式,改变传统的“国家—乡村基层组织—农民”三角关系为“国家—农民”的直接关系,强化了自身直接与民众打交道的能力。国民经济连年的高速增长和国家财政收入的大幅度上升已经从根本上增强了国家把握全局的能力,结束了国家要依靠从农业中提取有限剩余来支持工业发展的历史,完成了国家政权建设的提取任务。在这样的背景下,国家必然要考虑恰当地处理与农民的关系,借助国家财力,加大财政转移支付来直接打造国家与农民之间的新关系模式,一方面加强国家与民众的直接联系,提升自身的合法性;一方面逐步地重塑农民观念和农民行为逻辑,培养现代国家公民。也就是说,良种补贴和良种推广可以从国家粮食安全的视角来解释,而粮食直补千家万户的政策实践更好的阐释视角应该放到国家政权建设视野下的“国家与农民”关系的调整和现代公民规则的塑造上,只有这样才有更强的解释力。
王宏旺:《先进县五华:种粮直补于事无补》,《南方农村报》,2008年3月13日。
[1]谢旭财:《农田丢荒严重,政府须予重视》,南方农村报,2008年3月28日。
[1]赵晓峰:《税费改革后农民收入增长机制与路径选择辨析》,《广东商学院学报》,2007年第5期。
[1]张学远:《种粮补贴不如用于农田水利建设》,《南方农村报》,2008年03月15日。
[1]温桂荣:《完善粮食直补政策,努力增加农民收入》,《财会研究》,2006年第7期。
[1]郑自俭等:《近代以来中国乡村基层政权的三次转型》,《河北学刊》,2007第4期。
[1]张慧:《去年中国农村居民生活满意度上升 城市下降》,中国经济网,2008年02月28日。
初稿于2008.4.9