•                             乡镇改革:历史困境与道路选择

                                                  刘涛

        (华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北武汉 430074

    世纪八十年代中期以来,乡镇改革方案推进了一轮又一轮,乡镇改革作为乡村建设的重点,其改革的目标却一直困惑于精简机构人员,转变政府职能,提高工作效率之中。在不断研究之中,学界大多认为乡镇改革进入了一块沼泽地,徘徊不前,越挣扎越陷入其中。回眸于乡镇机构改革二十几年,不免忧喜交加,虽自身不断转变,适于乡村之发展,农民之生存,但是却问题丛生,内部混乱不堪。如安于现状,则只能被历史遗弃,而求之于改革则简单以“减员增效、精简机构”,也会陷入后续机构膨胀的“帕金斯”怪圈之中。研究者在彷徨中苦苦寻觅解救之道,就目前的迹象却难以盖棺定论,找到一条合理的改革之路,也是由于社会的变动不拘所致。所以探求乡镇改革的出路不得不以史为鉴,并由此为乡镇改革作一个前瞻性探讨。

              一、“社改乡”后的“乡政村治”的二元体制

    198212 月,五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》,其中规定:“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域,设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织。[1] 1060由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新模式,形成了“乡镇政权与村民自治”的“乡政村治”模式,国家权力开始退出,希望借此形成“乡政村治”的民主性乡村图景:即国家基层政权设立在乡镇,在乡镇主导下的村实行村民自治。其实质期于乡镇可以实践好村民自治的政策,而实际运行中的村治与乡政主要表现为合流与冲突的关系,并且村治与乡政的合流最终占据主导地位,使村民自治正在逐步丧失其原有的意义,在很大程度上衰变为“乡政”的统治。

    村民自治是国家政权在乡村社会重建的一种方式,国家通过它实现了对乡村社会的有效治理和整合。实际上,虽然全能型的国家退出了,但党的村庄组织并未改变,在村民自治以后党的基层组织得到进一步的加强,它在相当程度上发挥着国家政权的职能作用。国家把主动权放到乡村,用村民自治的模式实现改革开放后的民主理念,也就是说,在文本制度上,村民自治是以确认和保护“村民个人权利”为前提的乡村治理制度。但是,由于乡镇政府的权力处于一种边缘化状态,有力的掌握了权力的切入口,在整个体制结构中呈现扩张、泛化和异化的趋势且得不到中央政府的有效控制。正如有学者所观察到的:乡镇政府权力自我扩张和利益自我膨胀,使乡镇政府步入 “既非纯国家的,又非纯社会的”状态 [2],导致新一轮“国家政权内卷化”和“经纪体制”的复活[3]。从乡村社会权力制衡角度看,“乡政村治”模式是无能为力的。乡镇政府由于控制了“乡政”的主导性权力,对村庄的自主性也起到了强大的牵制力,村庄由于在体制上受制于乡镇,因此,当国家权力止步于县时,乡镇有效的取代了“士绅”的地位而主导了乡村。随着乡镇权力的增大利益取向抹去了“村民自治”的治理目标,增加了经纪体制的剥夺性,乡镇改革后的乡村治理再次出现了危机。

    斯科特说过:“有些农村人口的境况,就像一个人长久地站在齐脖深的河水中,只要涌来一阵细浪,就会陷入灭顶之灾”[4],实际来看,“乡政村治”的模式已经淹没了农民的脖子。进入转型期以来,国家行政权力通过乡镇一直在进行深入到乡村社会的努力,特别是在集体化时期,国家已将这种压力体制延伸到了乡村社会的最基层,建立了“集权式乡村动员”体制。随着乡村经济和政治改革,这种压力体制在乡镇与村庄之间出现了转轨。国家行政权力在文本制度上退出了村庄公共权力领域。出现了“乡政管理与村民自治二元并存”[6]。而国家的放权使“乡政村治”模式的弊端不断暴露,造成严峻的财政短缺,为了解决乡镇财政开支,乱收费、乱摊派现象严重,导致基层政权和干部从农民身上过度地汲取税费和其他财政资源,从而恶化了干群关系,滋生了政治上的强制和权力滥用[5],乡镇机构的精兵简政迫在眉睫。

    二、减员增效下乡镇改革的二元悖论

    “乡政村治”的二元体制下,国家希望通过村庄民主来实现村民自治与村庄发展的目的显然不合逻辑,国家督促下的村民自治理念也走到了末端。在压力型体制下税费收取、指标完成必然成为硬任务,而村民自治只是名义上的口号,何以自治?虽然国家希望乡镇可以辅助村庄发展,但是税费收取的任务已经成为一种惯性,村民自治根本没有运作空间。在这种情况下,乡镇的强硬使得民愤顿起,乡镇也就成了怨恨的对象,干群关系不断恶化。如何实现乡村发展,改变目前的治理危机,乡镇就成了首要改革对象。在90年代初期,全国进行了一场声势浩大的县乡机构改革。这次机构改革的主要目的是“要转变政府职能,以适应社会主义商品经济发展的需要”;“改革方向是走‘小机构、大服务’的路子,减少对企业和基层的行政干预,进一步发展服务体系”[7]

    服务型乡镇成为了乡镇建设的主要口号,在这个口号下县乡两级积极组织发展农副业,希望可以通过技术革新和政策支持,促进农民增收。在笔者调查的河南农村乡镇通过不断给与村庄各种蔬菜大棚、沼气任务来改善目前的生产状况,而实际这些发展措施成为了空口号,虽然村里出资补助村民种植大棚,最终大棚搭成也只是成了空架子。因为税费收取的压力在那里,农民仍然摆脱不了这条绳索,乡镇一级只是传达命令的中介,完成税收才是主要政绩。于是乎服务型政府拿来作为了税费收取的挡箭牌。虽然国家不断强调乡镇要减员增效,走服务型政府的路子,但是这条路子实为走不通,不是因为不能走而是种种问题限制了目前的改革路径。主要是税费收取的压力,在后期由于税费收取的难度加重,而农民的生活压力也不断增大,村里钉子户在增多,及时收取税费就要增加人员,税费收取压力钳制住了乡镇改革的目标。

    此外国家推行的服务型政府也要乡镇负担,面对大棚蔬菜、计划生育、养殖等副业,就要增加支出。既要资金又要执行人员,此时不仅乡镇干部要亲自包村,还要专门设置各种职位应对国家的各种行政指标,乡镇政府因此不断科层化,乡镇政府原来的助理员设置逐渐演化为各种部门科室(如经贸、教育、农业、计生、民政等各种“委”、“办”、“科”、“所”);乡镇站所再次条块化,特别是在实行财政“分灶吃饭”和“分税制”改革以后,有利可图的乡镇站所再次被“条条”所控制,成为“条条”深入乡村社会的“吸管”,从乡村直接汲取利益或资源;无利可图的站所则被当作“包袱”甩给乡镇政府,成为乡镇的“块块”组织。在权力和利益的博弈过程中,乡镇被迫做出让步,部分有钱有权的站所被收回,最后在乡镇只剩下了一些如农机站、广播站之类的“包袱”站所属于乡镇管辖[8]。乡镇一方面要维持自身运作,又纠缠于各种软指标(计划生育、大棚蔬菜、沼气),其运作成本必然增加,对农民的汲取也不断提升,农民不但没有实现增收,而带来的是数倍的压力,治理目标和结果严重偏离,客观造成了服务型与汲取型乡镇的二元对立。

    撤并乡镇也成为精简的主要手段,从实践效果来看撤并之弊更大,一是人员精简的目标没有达到,财政负担并没有减轻。 河南的一个乡镇介绍:我们镇是由原来两乡合并为一镇的,合并之后虽然精简了几十个无编制人员,但后来又通过种种关系进了一批人员,而且精简的人员由于有关系后来也换到其他站所。这样一来,总人数非但没有减少,反而有所增加。人员多了,机构也多,互相扯皮的事情也多。由于辖地宽,农民办事不便,边远的村组去镇里来回得有十几公里,村民意见很大。一般干部由于工资拖欠,工作积极性也很低,各项任务也难完成。我以为,如果是这样搞下去,当初的撤乡并镇还不如不搞。”乡镇虽然不断分流、精简,但最终出现的是所谓的“分流人员”是流而未走,工作照样干,工资照样拿,一个都不能少[9]。虽然乡镇在不断减少正式人员,但是非编制、非正式人员在急剧增加,服务型政府不但没有建立,反而进一步增强了汲取程度。

    实际上,在整个90年代期间,我国乡镇政府的机构膨胀问题一直未能得到切实解决,总是跳不出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的帕金森定律怪圈。它与农民负担问题一道成为人们诟病乡镇政府的两大“证据”[10]。乡镇精简与服务型政府是否可以解决目前的困境,达到理想的目标,从实际效果来看恰好相反,由于税费压力不断增大,乡镇必然走向进一步膨胀的道路。吴理财认为只有取消乡镇政府“赋敛”职能,它才有可能寻找到新生之路[10]。取消他的“赋敛”职能,只有拿税费来开刀,税费改革就变得势不可挡了。

                      三、乡镇改革:权力弱化后的乡村图景

    李昌平在新世纪初,以“我向总理说实话”的方式痛陈“农民真苦,农村真穷,农业真危险”,并疾呼“要给农民以国民待遇”[11],税费改革也就伴随而来了。国家也借税费改革的东风再一次进行乡镇改革,试图通过税费取消彻底翻转体制弊端,实现乡镇职能转变。但主要做法不外乎合并乡镇,精简机构,分流人员,转变职能。这样一来,就给乡镇开展工作带来了一系列的问题。直接导致了乡镇的财源枯竭,组织运转困难,基本的开支都很难保障,更是无法为农民提供必要的公共物品,很多政策的贯彻落实也大打折扣;乡镇体制改革旨在削弱乡村两级组织的权力,而强化其服务职能,但是,由于乡村两级组织的权力尤其是制度型权力的弱化,其对村民的支配能力大大削弱,这样一来,在权力弱化的背景下,乡村组织也就根本无法行使其服务职能,乡镇机构因为财力缺乏机构竟然可以实现,但是实际工作目标却难以达到。而且由于税费取消,而且实行粮食直补,国家政策卡住了乡村干部的脖子,现在的乡村干部弄不好就会触及某些高压线,所以,为了减少风险,一个最好的办法就是“消极”行政,注意工作手段,并且严格按照程序办事。取消农业税后,在乡村关系上,乡镇干部不再指望村干部协助收取税费,乡镇不再关心村庄选举。乡镇不干涉恰好符合村庄民主机制的发展需要,由此导致的乡镇控制能力的弱化,乡村两级的解体、乡村干部的不作为。

    于是在广大的乡村,道路破旧、水利失修、赌博之风盛行、村庄秩序混乱。乡镇机构在既没有钱又没有权的情况下,乡镇是很难完成从汲取型组织向服务型组织转型的,最为主要的是乡村两级组织制度型权力的弱化已严重影响了农村公共物品的供给和农村社会的稳定。农民不得不自己应对公共品供给的困境,出现了千家万户搞小水利的高潮,农户更加分散无力应对天灾和人为“自然灾害”由此导致乡村生活更加无助,甚至有些地方出现土地再次抛荒现象。当乡村组织变得消极,农民各自为战不可能有效解决农村公共品供给的问题,国家不得不花费更大代价来提供农村的公共品。离开了有着内在积极性的乡村组织,国家有足够财力应对农村社会发展需要么?[12]税费改革造成的是乡镇倒逼式改革,乡镇政府由于资金缺乏,为了维持日常运转不得不大量裁员,精简机构的目的达到了,但是服务性的功能不得不减弱,由此导致了一系列治理问题。

    乡村内部不仅仅公共品供给困难,道德在滑坡,随着税费改革导致的集体主义在乡村彻底消除,村庄传统秩序在冰冷的市场面前无立足之地,农民理性化的逻辑增强,导致的村落共同体的瓦解和村民关系的淡化,形成了村民关起门来过自己日子的沉闷型村庄,以前热闹有余的村庄生活消失殆尽。错误引导下的享乐观念和异化价值理念不断涌入村庄,带来了农村高度的信仰危机和集体生活的缺失,导致了传统的礼、孝文化的丢弃。而且,由于这种传统文化的失位,异化的西方文化趁机介入,处于弱势的农民在微观的社区背景下可能意识不到被“处理”过的价值信念,从宏观治理规则来看,治理危机已经发生了转型。取消农业税以后,以农民负担为核心的治理性矛盾趋于缓解,各种社会文化性问题逐步浮出水面,如婚姻家庭、宗教信仰、精神文化生活等,农民的精神生活陷入虚无状态,中国农村又出现了伦理性危机[13]

    此时乡村发展中危机肆起,问题不断。虽然如此的乡村图景是我们不期望看到的局面,而“皇粮国税”的免去之千年未有之意义也可能有免除之危险。在此乡镇机构改革可谓起到关键性作用,其向上联结国家,向下要面对基层群众,但是伴随税费改革的乡镇改革使得乡镇资源枯竭,权力极度弱化,其应有作用难以发挥,连接作用锐减,这不是我们期于看到的改革,乡镇改革应改变乡镇的行政理念,而不是削弱其治理能力,改变以政绩为主的思想,而真正以农民增收,农业发展、农村建设为指向。

    四、乡镇改革的自身定位与可能道路

    面对后税时代的乡镇现状和乡村建设的“蓄水池”与“稳定器”的目标,如何进行乡镇机构则成为学界讨论的热点问题。目前主流观点认为只有转变政府职能,从撤消事业站所、置换职工身份和建立“以钱养事”的新的为农服务机制入手,调整县乡两级政府的行政权力,才能从根本上解决长期困扰乡镇政府机构改革的问题[14]。这种改革思路虽然可以甩掉机构膨胀的“包袱”,但这种思路导致的是市场导向,试图把风险转移给农户自身,却难以应对公共品供给的困境。如果解决公共品供给“村社本位”的改革却能够解决问题,这种村社本位可以强化村庄内部连接,有重建村落共同体的可能,但是以村社为本位的改革思路,根本上对接的不单纯是乡镇体制的问题,而是应对国家政策如何实现目标的问题,尤其在新农村建设的战略背景下,强调村社本位实际上强调的是新农村的集体主义方向。因此必须配备一系列的配套改革,从纵向上看,已经从乡镇改革进一步延伸到村一级的改革,横向上就要相关的财政方面的配套改革。纵横交错的改革,使得这种改革苦难更大[15]。如何发挥乡镇本身的功能,真正的实现乡镇的服务型改革目标,退出机构改革与膨胀的怪圈,促进乡村发展,改善危机不断的乡村困境呢?

    笔者认为首先乡镇要为自己定位,要完善机构设置,因需要甚至相应机构,不要被乡镇改革的政策所迷惑,乡镇改革不是弱化乡镇,也不应该弱化乡镇能力。改革就是要改掉以前庙多和尚多的“以钱养人”的机制,让乡镇积极起来。经过90年代乡镇改革,乡镇的自主权力不是扩大了,而是削弱了。乡镇政府变得只有责任而没有权力;在乡镇代表条块利益的部门的权力扩大了,变得只有权力没有责任。实践证明,90年代的乡村实际上处于多部门控制为主的无政府状态,80%以上找农民收费的项目不是乡镇政府所为,是部门所为。其主要是由于乡镇机构的设置问题,导致了政府治理目的和实践效果脱节,主观目的与客观效果向违背。因此部门精简、设置与监督成为关键环节,由此完善自身建设,实现机构设置和治理目标的一致性才可以实现乡镇改革的效果。

    其次乡镇改革要注重村社本位,乡镇改革的目标不仅仅是减少乡镇开支,减轻国家、农民负担。重要的是转变观念,使汲取型政府彻底转换过来,以服务乡村为主,这种服务不能是以完成政绩和任务为主,而要真正以乡村发展为己任。乡镇干部应该审时度势,自觉顺应乡村社会和乡镇体制由“官本位”向“民本位”转变的大势,多想如何为民,少想如何升官。乡镇干部要主动参与乡村社会的民间组织建设,要积极领办、创办民间组织,为农民应对市场经济服务,为农民维护权益服务,为农民行使民主政治权力服务[19]。中国政治体制的活力在于为民服务不是强硬的“逼民致富”或在此基础之上的“诱民致富”,要搞清区域差异和村落差异,那么就要因地制宜推行富农政策,不能一概而论。此外还要辅助农民合作、成立老年人协会,帮助重建村庄传统。在此基础之上乡镇才会走出一条为民服务之路,实现新农村建设的目标。

    小结:乡镇改革为的是下可以传达国家政策,保证政策的合理有效执行,如何具体的执行就不能简单按程序办事,强硬推行导致是危险后果。因此也要灵活应对,这种灵活是以富农为底线的,脱离这个基础就要走向反面。乡镇改革也不能走的过快、过急,改革过急使得问题堆积就会越多,就会陷入“帕金斯”怪圈或者走向极度虚弱的一面。公共品供给困境和乡村各种治理危机不断出现,都在侧面反映了政策调整过急的一面。虽然乡村发展,机构改革也再所难免,这种改革是以发展和稳定为本的,如果出现问题在改那就得不偿失,以问题为导向那就永远难以实现预期目标,只能陷入不断改革的困境中。乡镇机构改革是为乡村发展服务的,经济发展在目前的小农生产条件下不可能快速提升,乡镇改革也不要过急,要认清形势,尤其是面对税费改革后的良好局面,以村社为本,致力于乡村建设,那样的乡镇改革才是合理有效的。

    参考文献:

    [1] 21 世纪乡镇工作全书编委会:21 世纪乡镇工作全书 [M]. 中国农业出版社, 1999.

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    [8] 李媛媛、陈国申:从放权收权”:“简政放权的怪圈——“莱芜经验的反思[J].社会主义研究, 2005(5).

    [9] 张新光:河南省乡镇机构改革的动力机制研究[J]. 中国社会科学院研究生院学报, 2006,(5).

    [10] 吴理财:乡镇机构改革:可否跳出精简膨胀的怪圈[J]. 贵州师范大学学报 2006 (6).

    [11] 李昌平:我向总理说实话[N].光明日报出版社,2002.

    [12] 贺雪峰 :乡村的前途——新农村建设与中国道路[C] .山东:山东人民出版社,2007.

    [13] 申端锋:中国农村出现伦理性危机[J]. 中国评论, 2007( 3).

    [17] 孟白:新农村建设与乡镇机构改革[J].中州学刊,2007( 3).

    [18] 吕德文:乡镇改革的四种选择[J].调研世界,2007(7).

    [19] 李昌平:乡镇改革与乡镇干部[J].中国改革,2005(1).

     

    作者简介 刘涛华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员,主要从事政治社会学与乡村治理研究。

     

    联系方式:通讯地址:(430074)武汉华中科技大学中国乡村治理研究中心

              电邮: liutao19823@tom.com     电话: 15926362368

    修改稿发表<四川行政学院学报>08年1期.

     

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