• 基层干部看政策性农业保险

     

    徐立东

     

    虽然我国开展农业保险的历史可以追溯到上个世纪80年代,但客观地讲,我国农业保险的发展水平并不快。近年来我国积极推进农业保险制度的改革,不断加大对农业保险保费的补贴力度,开展了水稻、小麦等重要农作物保险保费a补贴的试点工作,之后又将能繁母猪列为保费补贴品种。据媒体报道,作为试点省份之一的江苏省,2007年农业保险承保种植业3767万亩,水稻承保推进面达86%,保费收入近4亿元,为农民提供了95亿元的风险保障。承保能繁母猪136.46万头,基本实现了100%的承保率,为广大养猪户提供了13.6亿元的风险保障。截至2007年底,江苏省农业保险经办机构共办理水稻、能繁母猪保险理赔9000多万元,确保受灾农户及时得到经济补偿,极大地调动了农户投保的积极性,也增强了农户抵御自然灾害影响的能力,缓解了一些农户因灾致贫、返贫的情况。

    政策性农业保险问题多

    政策性农业保险试点工作虽然取得了阶段性成效,但作为一名基层干部,本人直接从事农村基层工作,在实际工作中也发现存在一些亟待解决的问题:

    1、农民筹保难、工作成本较高

    由于农业保险属于政策性保险,一开始就带有政府行为的色彩出现,上级要求较高,给基层干部筹保工作带来了一定的压力,也增加了镇村工作成本和确保投保覆盖面产生的村组垫付资金。目前在农业保险推广上,农民受传统 “靠天吃饭 ”思维束缚,保险意识淡薄,农民把农业保险等同于民政救灾,因此不但不肯掏钱,还对理赔标准有着较高的期待,上级政府对政策性农业保险的覆盖面又有要求,对保费筹缴有限期,镇村干部工作压力较大,不少村实在收不到,无奈之下只有借钱给农民垫缴了。从调查的某乡镇来看,该镇农民交纳保费27.68万元,较上级下达任务面积完成93.5%,有4个村完成率在85%左右,有两个村完成率在65%以下,从完成情况分析,仅有60%左右的村是从农民中收取的,不少村是由村组集体垫付。

     

    2、农业保险灾害损失补偿水平较低,对农民的吸引力有限

    保险公司承担农业保险风险大,管理成本高,如果没有财政的补贴,根本不屑为之。在政府的压力推动下,大多只能维持在低赔付水平上。对该乡镇的政策性农业保险灾害损失补偿工作调查发现,该乡镇恰逢200710月中旬受到13号台风影响,水稻作物受损程度相对较重,经核实实际受损面积达15435亩,占投保面积的28.9%,县核损工作组核定的初定方案仅13%,后经积极争取也仅16%,而理赔标准仅为严重倒伏36/亩,一般倒伏18/亩,无论是补偿受损面积,还是理赔标准,都与实际受损面积和保险金额相差甚远,与受损农户的期望值相差较大。

     

    3、定损理赔工作还需进一步规范

       根据调查,水稻保险农户投保时盖章不算,一个农户单理赔就要签字或盖章就要4次,能繁母猪保险理赔就更复杂了,拍照、论诊、查勘,全部都要村组干部上门,工作量和工作成本可想而知。同时,目前受灾查勘定损还停留在依赖农技人员的主观分析和镇村干部与农户进行协商上,定损缺乏详细的指标对照,难以准确量化。因此,在理赔定损上,容易造成受灾农民对定损结果不认可、不理解,影响农民继续投保的积极性。调查的该乡镇由于受损面积与县确定面积有差距,最后只能借鉴外地的工作方法,折率确定理赔标准严重倒伏25.92/亩,一般倒伏12.96/亩,分两种方案编制到户理赔表,第一种上报到县的发放表,以镇村核定的实际受损面积统一打七二折,赔付标准按县要求;第二种到户的发放表,以镇村核定的实际受损面积,理赔标准按折率后确定的标准。实际上到了最后,为了使理赔工作稳定有序进行,从上到下就是要求层层做工作保稳定,理赔金额占农户实际缴纳保费金额受损较重的村最高达186%,受损一般的村最少也达到100%,基本保证农户自筹的保费能够全额返还。

      

    4、农业保险机构对农业保险的随意性较大

    有的有合同,有的没有合同,有的有合同而遇到赔付时,却又不能完全按合同执行,按合同办事,调查的该县原定小范围内虫灾面积不得理赔,因而农户在投保时又增加了水稻病虫害附加险种理赔项目,而实际理赔时,部分因病虫害引起的受损却并没有得到相应的理赔,这客观上败坏了保险公司的信誉,同时也制约了农业保险发展。

    政策性农业保险问题探析

    农民有需求,保险公司有市场,政策性农业保险这个看来“双赢”的保险项目,为何会遇到如此多的问题?究其原因主要有以下几个方面因素制约了农业保险的发展:

    首先政府对发展农业保险的支持、宣传力度没有完全到位。依据WTO的绿箱政策,我国可以把农业保险作为一项重要的农业支持措施加以实施,加大农业保险的财政补贴力度。一位长期从事保险业的专家也指出,农业保险早被国家定位为政策性保险,但保险公司商业化运作之后,受地区经济发展水平制约,当地政府的财政收入有限,对农业的支持能力不足,对农业保险的投入缺乏,国家在农业保险中依旧“缺位”,扶持政策也没有增加,除免交营业税外和政府提供有限的财政补贴外,其它方面同商业保险一样对待,这必然促使农业保险步入困境,变成“政策性保险,完全商业化运作”的“怪胎”。况且我国农业保险的巨灾保障体系、再保险机制尚未建立起来,应对巨灾损失能力较弱。而基层政府对政策性农业保险的宣传力度又不够,有一些农民对农业保险存在误解、抵触情绪,也有一些农民觉得自家种植规模小,存有侥幸心理,导致一些地区推广农业保险难度不小。基层政府单纯依靠行政推动,偏面追求一次覆盖面,未能真正把农民的自觉行为、自愿参保的能量释放出来,变“自选动作”为自觉的“规定动作”,使好的政策得不到好落实,好事情得不到好的效应。加上目前我国农业保险法律缺位,保险双方的合法权利很难得到保护。

    其次是农业生产经营的高风险带来农业保险的高赔付率。保险是以大数定律为基础的,这意味着投保越多,则保费越低,保障越充足。而我国目前农村农业基础设施设防能力较弱,农业生产不仅在空间上呈现出分散性、在时间上呈现出季节性的特点,而且农业风险的种类多,涉及范围广,发生的概率大,有自然灾害带来的自然风险,有市场信息不对称造成的经济风险和社会风险。农业的高风险,也意味着如果不收取较高的保费,后果必定是赔付率居高不下,这就是农业保险的 三低三高 ( 低保额、低收费、低保障和高风险、高成本、高赔付 )。而目前大多数农民的收入水平不高,虽有投保愿望,但缺乏投保资金,因而投保的积极性不高。农业经济组织化程度又很低,对于保险公司来说,不能实现通过龙头企业和互助合作组织发展入保户,只能一家一户做农业保险,投入的人力和物力太大,这使农业保险的发展存在很大的局限性。

    再次是农业保险的定损理赔比一般保险复杂。定损理赔工作是农业保险成效的最终体现,是关系到农业保险能否可持续发展的重要环节,目前各地大都实行的“农民申报、村组核报、乡镇初审、县级查勘、市级核查、张榜公示、理赔兑付”的“理赔七步工作法”,但由于农业经营的分散性,客观造成了农业保险定损理赔面广量大,给对保险赔付情况具体操作带来了一定的工作难度。一般财产保险的赔款是根据灾前财产的价值计算的,而农业保险的标的是有生命的,价格在不断变化,赔款应根据灾害发生时的价值计算。但此时农作物尚未成熟,要正确估测损失程度、预测未来的产量以及未来农产品的市场价格都是极为困难的,因而农险的理赔难度和成本比其他险种高。农业保险中既懂农业,又懂保险的人才太少也是导致保险理赔复杂的一个很大的问题。

    第四是农业保险机构的社会责任意识有待提高。虽然我国农业保险在2007年取得了突破性的进展,但是,这种发展大多是在外部压力和国家政策的引导下实现的,其中或多或少有一点被动的味道,有一些公司在开展农业保险的过程中,更多的是强调是部门利益,没有完全履行社会责任。在服务大局、服务“三农”和履行社会责任方面,在加强农险管理机构和专业队伍建设,提高农险业务的拓展能力方面,在提高工作效率,方便投保人,并使道德风险控制在较低的水平方面都有待进一步提高。

  • 责任编辑:华山
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