•       真正职业意义上的农民就是那些从事农业活动的人,他们长年累月跟土地打交道,以土地为生,土地对他们有着非常重要的意义和价值。我国仍然是个农民占大多数的国家,因此土地问题在当前的“三农问题”中占有非常突出的地位,正如杜润生所说的,“中国的大问题是农民问题,农民的大问题是土地问题。”对农民来说,土地方面的损失就意味着基本权益的损失;失去了土地,就意味着失去了生存基础。最近几年,大家逐渐发现,农民权益的最大损失不是表现在税费负担上,而是发生在土地流失和贬值。据有人估计,改革开放以来,各级政府和开发商们通过土地的征用从农民手里无偿地拿走了2万亿人民币,比改革开放前国家通过工农业产品剪刀差方式从农民那里无偿拿走的6000万还多很多。目前,农村土地流失和贬值的另一种方式就是农民自己放弃对土地的使用,最突出的是摞荒问题,在不少地方,农民宁可让土地荒芜,不去耕种,因为种地不但不赚钱,反而越种越赔钱,以至于不少农民毅然决然地放弃耕种,走上外出务工经商之路,宁可用打工赚来的钱来交纳摞荒所受的处罚。为什么在土地农转非的过程中农民得不到应得的收益呢?为什么长期与土地打交道的中国农民现在却如此不珍惜土地呢?对农民来说,土地是不是没有以前那么有价值了?农民真的不看重土地的价值吗?这里的关键问题是农民无能为力去保护土地对他们的价值和作用。背后的原因是现有的土地制度安排很不利于农民权益的保护,不利于农民生产积极性的提高。
       
       去年全国人大通过的《农村土地承包法》无疑对以上问题给予了一定的回应和解答。这个法律的通过,被有的学者视为农村土地制度的第三次创新和改革。该法首次以法律的形式规定了农村土地承包关系,使农民除拥有使用权外,还拥有土地转让权、继承权、收益权、产品处置权。显然这一规定比以前有了很大的进步,明确地承认了农民对土地使用拥有处置权利,有利于推动土地的流转,在一定程度上有助于保护农民对土地的利益。但是,这个法律还没有解决好以下几个问题:第一,农民没有权力拿土地进行抵押贷款。第二,这个法律的不少规定与国家土地管理法中的一些内容有很多的排斥性,甚至矛盾,从而反过来限制了这个法律的真正实施,比如,《农村土地承包法》虽然规定了农民对土地流转的处置权和收益权,但是国家土地管理法却规定农村集体土地没有资格进入土地市场,从而限制农民直接通过土地市场,从土地使用权中获取收益。第三,农村土地集体所有,在很大程度上限制了农民在农村社区之间的流动,外村的农民不能到本村租用农民的土地,从而限制了土地在区域之间的流动和交换。所以,尽管有了《农村土地承包法》,但是并没有解决本文开头提出的两个问题:土地农转非中农民受损和耕地摞荒问题。
       
      如果从市场经济角度来看,如果农民对土地拥有真正的自主处理权的话,那么土地摞荒问题不应该是一个真正的问题。根据利益取舍原则,如果种地不赚钱,那么农民应该有选择不种地的权利,不应该被强制地去种地,或者被要求种不种地都要交纳各种税费。土地摞荒一段时间也是农业生产的自然要求,许多国家都推行土地轮休制度,政府还给予补贴,我们不应该把农民不耕种土地,看成是摞荒,而应视为轮休。只要让农民看到了种地不亏本,那 么相信会有农民重新捡起土地进行耕种。但是由于农民对土地缺乏自主处置权,因此,摞荒土地往往被视为违反承包合同的行为,要受到处罚,各级政府也把这个问题看得非常严重,这实际上还是延续计划时代的自上而下思考问题的方式。按市场经济改革思路,首先要明确农民是耕地的真正主体,既然是真正的主体,那么他们就有自主处置土地(包括摞荒)的权力,政府不要扭曲农民的这一主体地位,但是这一点在《农村土地承包法》没有得到明确的确认和界定。其次,农民不仅拥有自由选择非农就业的权力,而且也应该拥有自由选择在不同地区从事农业生产活动的权力。我国农村地大人多,各地的社会经济发展水平和自然条件很不相同,有的农村由于非农经济发达,大量的耕地却无人耕种,而有的农村人多地少,土地贫瘠,劳动生产率低下,出现严重的农业内卷化问题(即投入多产出少甚至没有产出或者亏本)。在这种情况下,不应该阻隔农业劳动力在这两类地区之间的流动,使后一类地区的农民获得在前一类地区从事农业生产经营,当然这里的运作机制不是行政手段,而应是市场机制。要做到这一点,必须从制度上消除土地集体所有权的限制作用。现在我国的土地法律制度却进一步强化了农村土地集体所有权对农民跨地区择业流动的限制:国家法律规定集体土地不能直接进入市场,所以,限制了农村土地资源在市场的优化配置,反过来强化了集体在农村社区的作用,构建了一道非常强大的排外性的集体利益边界,凡是非本集体成员都无法享受集体的各种受益,在很大程度上与市场经济对开放社会的要求不相一致。于是在农业生产上就出现了有地无人(即农业劳动力)和有人(即农业劳动力)无地两种奇怪现象。我们在实际调查中看到的两种摞荒现象与此密切相关:一种就是绝大部分农村劳动力从事非农活动,几乎没有人从事农业生产,于是土地摞荒了,这主要发生在沿海发达的农村。这种摞荒并不是土地不适宜耕种,而是缺乏劳动力从事农业生产。另一种是农村土地实在贫瘠,劳动力富余,那么多劳动力都从事农业生产活动,也解决不了温饱问题,于是干脆让其荒置不管,外出务工经商去了,如果让这部分劳动力去发达农村从事农业生产,他们会获得更好的收入。到异地从事农业生产的现象已经在我们的生活中出现,只是由于受到现行的土地制度限制而显得很不稳定,比如他们不可能像对待自己土地那样对待租来的土地,他们不能被当地农民视为他们的社区成员而受到排斥,从而也限制了农村劳动力在跨地区的农业生产活动的配置。因此,现在我国缺乏这样一项制度建设,那就是从制度上如何积极地调动农民跨地区、跨省地去配置土地资源,不仅限于本村内进行土地流转,也不仅仅限于农民跨地区、跨省进行务工经商,而且还可以进行跨地区、跨省去务农,让有人无地的农村输出更多的劳动力去有地无人的农村从事农业生产。
          所以,在这里,我们要看到,不能笼统地认为农村土地摞荒是一个严重的农业生产问题。在不少农村地区,有一些土地本身就不适合农耕生产,不论从经济效益还是生态效益上看都是很差的,这样的摞荒反而有利于生态保护,但是这里的前提是这些摞荒的农村劳动力在其他地方找到了谋生机会。当然在那些非常适宜农业生产的农村,土地摞荒确实对国家农业将会带来一定的影响,但是解决这个问题,不是靠行政手段(比如罚款)就能有效的。既然我们进行的是市场经济改革和建设,那么在农村土地制度改革中应该引进市场机制,应该发育农村土地市场,赋予农民真正的市场主体地位。也就是说,在对农村土地制度进行市场改革的过程中,应该明确的是农民应该是土地的真正拥有者,应该确立农民在农村土地处置过程中的真正主体地位,否则的话,这样的改革就不是真正的市场取向改革,也不利于对农民权益的保护。所以,我们认为,现有的《农村土地承包法》和《国家土地管理法》应该需要从以下三个方面作进一步的修改和完善:第一,取消不准集体土地和个人享受的土地进入土地市场的卷入限制,允许它们与国有土地具有同等的市场地位。第二,农民土地使用权可以直接进入市场进行交易,并享受完全的交易收益,减少集体环节甚至基层政府截流农民利益的机会。第三,农民土地使用权享有物权地位,农民可以用来作为贷款抵押,来获得资金的资助。当然,解决农民在土地上面临的问题,不仅仅取决于土地制度的市场改革和法律的建构,而且还有赖于国家整个社会管理体制和政策的调整和创新(比如户籍制度、社会保障制度等等)。
  • 责任编辑:刘涛
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