村委会换届选举中遭遇的法律尴尬
——建议省人大修改《安徽省村民委员会选举办法》有关条款
皖临泉县滑集镇人民政府 李绍华
在安徽省委、省政府的统一部署下,我省第七届村民委员会换届选举工作现在已全面铺开。作为一名农村基层工作者,笔者有幸参与了我镇部分行政村的村委会换届选举工作。然而在个人具体参与操作以及与同事们进行交流中,却发现了我省在村委会换届选举办法的个别条款存在着与当前农村现实情况不接轨的现象,让我们这些基层工作者具体实施起来左右为难,甚至一时有着无所适从的感觉。
一、候选人的产生提名要求参与选民过半数、提名不允许委托与当前农村现实情况的冲突。
《安徽省村民委员会选举办法》第四章第十三条规定:村民委员会主任、副主任、委员候选人分别由本村选民按下列方式之一直接提名:
(一)由村民选举委员会召集过半数的选民在规定的候选人人数内填写提名表,当场唱票、计票,公布提名结果;
(二)由村民选举委员会委派村民代表参与监督,以村民小组为单位召集过半数的选民在规定的候选人人数内填写提名表,然后集中在村民代表会议上唱票、计票,公布提名结果。
第一种方式是集中进行提名,第二种方式是以村民小组为单位,也就是人们常说采取流动票箱的方式进行提名,但两种方式却都明确规定了参与选民必须超过半数的特殊要求。
另外还规定了提名村民委员会候选人,不得委托他人投票的严格要求。
两条红线:一个要求必须过半数选民参加,一个不允许委托。然而农村的现实情况又是怎样的呢?
十一届三中全会以来,改革开放的春风吹遍了祖国的角角落落,广大的农村也发生了天翻地覆的变化,同时也为农民创业发展提供了更为广阔的空间。每年春节前后如潮水般流动的民工潮已成为我们国家独有的一道“风景线”。春节过后,回乡过节的农民又纷纷踏上了行程,广大的农村只留下人们戏称的“38(妇女)61(儿童)99(老人)”部队。夫妻外出、父子母女上阵、全家倾巢而出等现象不计其数。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十二条规定:年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。而当前农村作为最主要参与者年满十八周岁的青壮年选民在家的却往往寥寥无几。据笔者调查除非紧靠集镇经济稍好的个别村庄选民相对多一点,其它的能够过半的可以说非常少,有的村在家青壮年劳力甚至达不到1/3。如此现状村委会换届选举中提名既要达到过半数选民参与又不允许委托,又怎么能够有法而依,顺利地开展好此次第七届村委会换届选举工作。
虽然基层在选民名单公布后,及时通知外出的选民按时回村参加选举,最大限度地提高参选率。但考虑到外出的来回消费成本以及部分村民对选举的漠视,真正能够在提名日或选举日回来的选民又能有几个?借鉴外省有关村委会选举办法以及征求上级主管部门意见,我们全镇采取了在提名日未归且外出一年以上选民不作为提名日选民的办法,积极开展了各村的候选人提名工作。这样一些村的选民只此一项统计选民就减少了近1/3,在村民代表会议上再行举手表决通过,选举法要求层面上的过半数也就容易把握了。然而在村民代表会议上,看到群众那参差不齐的举手,我却感到自己有强奸民意之嫌。
二、候选人提名日选民与正式选举日选民数的冲突。
按照我上面所说的进行操作,我们得以顺利进行了各村提名候选人的推荐,然而在正式选举日却又遭遇到麻烦。《安徽省村民委员会选举办法》第二十三条同样规定了过半数选民参与的要求:选举村民委员会,由本村有选举的村民过半数参加投票,选举有效。另外在第二十一条又规定:不能到现场直接投票的选民,应当在选举日前经村民选举委员会确认后办理委托投票证。每一选民接受的委托不超过两人。鉴于个别村村委会换届选举的竞争激烈程度和残酷性,如果再以当初提名日除去外出一年以上的群众不作为选举日选民,势必会造成选票不够或严格意义上说剥夺了部分外出可以进行委托选民行使选民资格的权利,无可奈何之下我们在选举日又只好恢复了原来所有的年满十八周岁以上的选民资格。如此,也就造成了提名日与选举日选民人数相差较大的冲突弊病。我们一些基层干部在左右为难的操作中,也就难免不存在打政策“擦边球”或不严格按照有关选举办法进行操作的“违法违纪”行为。
《安徽省村民委员会选举办法》是1999年1 月27日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第八次会议通过,根据2001年12月27日安徽第九届人民代表大会常务委员会第二十七次会议《关于修改〈安徽村民委员会选举办法〉的决定》修正。从2001年至今在历史长河中可能是弹指一挥间,但在现实之中特别是当前我国农村改革发展进程中却是一个比较漫长的时间。现在一些省份已根据各省的农村现实情况分别针对本省的村民委员会选举办法进行了修改,如:《福建省村民委员会选举办法(修正) 》中规定:外出二年以上的村民,在选举日前二日,未能回村参加选举又未委托其他村民代其行使选举权的,不计算在本届选民数内。《海南省村民委员会选举办法》规定:外出1年以上,在选举日不能回村参加选举又未委托其他选民代其行使选举权的村民,经村民选举委员会确认,不计入本次选举的选民人数,还有个别地方选举办法规定:只要达到实际参加选民的过半数提名或选举有效的办法,更显人性化和尊重农村客观事实。我省的《安徽省村民委员会选举办法》中的个别条款与当前我省的农村现实情况已严重相冲,给基层工作和基层工作者在具体操作中带来一定的困难和难度,成为基层民主推进和发展的法律瓶颈。笔者建议:一是候选人的产生和选举时,要求的召集过半数选民参加可更改为达到实际参与提名或投票选民的过半数即为有效;二是严格控制委托票或取消委托投票。委托投票不等于代为行使选举权,委托投票应当是被委托人严格遵照委托人的意思进行投票和选举。不过在当前农村实际生活中,人口的大量流出以及部分外出务工选民对基层选举的漠视,委托投票已渐渐演变成了代为行使选举权现象。考虑到这一点,委托投票也就失去了它本来的意义和作用,所以应该严格立法控制委托票或取消委托投票。