农村公共产品供给与公共财政的建立
曲延春
(山东大学政治学与公共管理学院 山东 济南 250100)
摘 要:增加农村公共产品供给是建设社会主义新农村的关键。当前,我国农村公共产品供给中存在着供给总量不足等诸多问题,严重制约了农村经济社会的发展,这些问题的实质在于农民没有真正进入公共财政的覆盖范围。要解决这些问题,根本措施就是统筹城乡发展,建立公共财政体制,加大国家财政资金对农业和农村的投入力度,建立政府间农村公共产品供给责任分担机制,完善转移支付制度,建立“自下而上”的供给决策机制,最终真正给农民以平等的国民待遇。
关键词:农村公共产品;问题;对策;公共财政
中图分类号:F32 文献标识码:A
当前,“三农”问题已经成为了制约我国经济社会发展的难题。为解决“三农”问题,党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的历史任务,为做好当前和今后一个时期的“三农”工作指明了方向。2006年的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,成为建设社会主义新农村的行动纲领。为了实现建设社会主义新农村的目标,《意见》提出了多项具体措施,其中包括加强农业技术研究与推广、大力加强农田水利建设、加快乡村基础设施建设、加快发展农村义务教育、积极发展农村卫生事业、繁荣农村文化事业等等多方面的内容。从一定意义上讲,这些措施就是要增加国家财政资金对于农业和农村的投入,也就是要增加国家对农村公共产品的供给。因此,可以说,增加农村公共产品供给是建设社会主义新农村的关键。
一、当前农村公共产品供给中存在的问题
农村公共产品是“农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。”[1]按照公共产品非排他性和非竞争性程度的大小,农村公共产品可以分为农村纯公共产品和农村准公共产品;根据受益范围的大小,农村公共产品可以分为全国性的公共产品和地区性的公共产品。
建国以来,我国农村的基本经营制度虽几经变革,但以制度外筹资方式为特征的农村公共产品供给体制却无实质性的改变。城乡二元的公共产品供给格局和以制度外供给为主的农村公共产品供给体制不仅导致了农民负担的沉重,而且造成了农村公共产品供给效率低下,抑制了农村经济社会的发展。农村税费改革的进行,特别是农业税的取消,在使农民负担大大减轻的同时,也使农村公共产品供给中的问题更为突出,主要体现在:
(一)农村公共产品供给严重不足。建国后,我国采取了重工业优先发展的经济发展战略,伴随着城乡二元经济社会结构的形成,我国的公共产品供给体制也形成了城乡政策有别的二元供给格局。即城市公共产品主要由国家财政负担供给成本,而农村公共产品主要由农民负担供给成本。长期以来,政府的财政政策向城市倾斜,而对农村提供的财政资金却极为有限,造成了农村公共产品供给总量的严重不足,主要体现在:首先,农村的基础设施建设和教育、卫生等社会事业发展明显滞后。农田水利基本建设难以满足生产需要,农田水利设施老化失修严重。至2005年底,我国耕地有效灌溉面积为8.25亿亩,占耕地总面积的45.06%,一半以上的耕地仍是靠天吃饭。在已建成的8.5万座水库中,病险水库占36%;即便是在13个粮食主产省的大中型灌区,其支渠、斗渠和农渠中的土渠还分别占80%、85%和94.6%,致使农业灌溉用水损失严重,农业生产成本居高不下。虽然,近年来,在中央一系列强有力的政策措施的促进下,农村的基础设施和社会事业有了很大发展。但由于以往的欠账太多,农村水、电、路、气等基础实施建设滞后,农村中小学教育质量低、农民缺医少药等问题仍比较突出。目前,农村还有近万个乡镇、30万个行政村未通水泥或沥青路,其中70个乡镇、近4万个行政村不通公路;约2.8亿农民的饮水不安全,2000万左右的农村人口用不上电。2005年,农民平均受教育年限为7.7年,5.04亿农村劳动力中,高中以上文化程度的只占13.68%,小学及以下文化程度的占34.10%,不识字及识字很少的还占6.87%。2005年,我国平均每千人有病床2.34张,但主要集中在城市。城市每千人有病床3.67张,农村只有0.76张;城市每张病床平均拥有8.8万元的医疗设备,农村仅有1.1万元。[2]其次,城乡文化事业方面的差距也非常明显。目前,农村有2.3万个乡镇没有文化站或者设施简陋、面积狭小。2004年全国文化事业费113.63亿元,其中农村文化事业费30.11亿元,仅占26.5%。[3]农村公共产品供给的严重不足,严重阻碍了农村经济社会的发展,导致城乡差距不断扩大。
(二)农村公共产品供给主体权责失衡。在农村公共产品供给中,各级政府的职责没有明确界定,造成了政府职责不清,事权与财权不一致,主要体现在乡镇政府的权责失衡上。根据公共产品理论和公共财政理论,公共产品的供给应按照事权与财权相一致的原则合理划分各级政府的责任,纯公共产品或全国受益的公共产品由中央政府提供,准公共产品或部分地区受益的公共产品则由地方政府负责。作为农村公共产品主要供给主体的乡镇政府,在政府层级中,收入最少,但其承担的农村公共产品供给的职责却最多。我国《宪法》赋予了乡镇政府广泛的事权,根据1982年《宪法》规定,乡政府的职能是“执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算;管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法、计划生育等行政工作。”与之相比,其财权却极为有限。1994年的财政分税制改革,造成了财权和财政收入的上移,改革后中央政府财政收入占全部财政收入的比重一直稳定在50%左右。而处在政府级次最末端的乡镇政府,由于在政府间的博弈中处于不利地位,最终造成了税源不足,共享税比例低,财政收入大幅度减少。据国家统计局统计,2000年,全国财政收入1.34万亿元,其中,中央占51%,省级占10%,市(地)占17%,而2千多个县、4万多个乡镇的两级财政收入共计仅占22%,[4]由此可以看出乡镇财力之弱。并且,这种情况随着农村税费改革的进行而加剧,原来在大多数经济欠发达地区,农业税收入占乡镇财政收入的60%以上。[5]随着农业税的取消,很多乡镇财政收入锐减。
村组织是农村公共产品供给的另一重要主体。关于村组织的事权,我国《村民委员会组织法》规定“村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安。”法律虽然规定了村组织的事权,但由于村组织不是我国的一级政府,因而没有税收的权利,在农村税费改革前,其用于公共事务的所需资金都通过“费”的形式解决。而随着税费改革的进行,村组织没有了收费的权利,这对于没有工业企业的村组织来说,就等于几乎失去了集体收入的全部来源。而原有的大量的事权却没有改变,这就使得村组织在农村公共产品的供给上处境尴尬。
(三)“自上而下”的决策机制偏离了农民的需求。与农村公共产品的制度外筹资方式相伴而生的是农村公共产品供给“自上而下”的决策机制,在这种决策机制下,公共产品的供给决策主要是由政府而非农民作出的。政府对公共产品的供给偏好代替了农民的需求偏好,对农村公共产品的供给起决定作用的不是农民的需求,而是上级的行政命令。相对于政府对农村公共产品供给投入不足的“缺位”而言,“自上而下”的决策机制体现更多的是政府在农村公共产品供给中的“越位”。在这种决策机制下,对农村提供什么样的公共产品、提供多少公共产品基本上都是由上级政府决定的。这种“自上而下”的决策机制在人民公社时期,对农民的影响是有限的,因为,在人民公社体制下,农民没有独立经营的权利,除了医疗、教育等与农民切身相关的公共产品外,对生产性公共产品,农民基本上是不关心的。但在家庭承包制下,农民成为独立的经营主体,也成为农村公共产品的完全需求主体。但是,“自上而下”的这种决策机制并没有随着家庭承包制的实施而改变,这就造成了很多公共产品的供给是低效甚至是无效的,而农民真正需要的公共产品却得不到提供或供给不足。政府在农村公共产品决策机制上的“越位”还导致了农村公共产品供给结构上的失衡,即在农村公共产品供给总量不足的同时,还有一部分供给过剩。主要表现为在压力型行政体制下,能在短期内见效的、体现政府官员政绩的能为上级领导看得见的“政绩工程”“面子工程”建设过多,参与农村公共管理的机构臃肿、人员超编,一些基层政府建设的中心广场、办公大楼远远超过了当地的经济发展水平等。如重庆市万州天成交通局仅有12名在职职工,却建起两栋建筑面积7000平方米的“欧式”风格办公楼,广东省河源市东源县徐洞村耗资400多万兴建6层办公楼,重庆市忠县黄金镇政府修建的办公楼,沿阶梯自下而上走到顶端,是一座形如“天安门”的大会堂。[6]
农村公共产品供给中存在的这些问题严重制约了农业生产的发展和农民生活水平的提高。从公共财政的角度讲,这些问题的实质就是,长期以来,我国的农民并没有真正进入国家公共财政的覆盖范围,农民长期受到的都是非国民待遇。现实的财政实际上只是“城市财政”。而农民作为与城市居民一样的国民,却没有享受到平等的国民待遇。而要解决这些问题,最根本的措施就是统筹城乡发展,健全公共财政体制,从而增加农村公共产品供给。
二、健全公共财政体制,增加农村公共产品供给
公共财政是有特定含义的概念,它是指以政府为主体筹集资金,提供公共产品和服务,满足社会共同需要的经济活动。[7]公共财政最主要特征就在于其公共性,其出发点和最终目的就是满足社会的公共需要。公共财政不仅具有经济功能,而且具有政治功能,是在市场经济条件下政府实现社会公平的手段。为了解决“三农”问题,党中央提出了统筹城乡发展,“统筹城乡发展,就是要改变长期延续的城乡二元结构,使包括农村人口在内的全体国民都能享受到平等的国民待遇。其重要内容之一就是建立能够覆盖城乡、惠及全民的公共财政和由公共财政支撑的公共物品供给体系。”[8]2003年,党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,明确提出了要进一步健全公共财政体制。那么,针对农村公共产品供给中存在的问题,应该如何健全公共财政体制呢?笔者认为应该在以下几方面着手:
(一)重点在“多予”上下功夫,加大财政资金对农业的支持力度
党中央提出,对农村要坚持“多予、少取、放活”的方针。随着农业税的取消,对农民的“少取”工作已经取得了很大的成绩。当前,应重点在“多予”上下功夫,加大财政资金对农村的支持力度,即按照建立公共财政体制的要求,国家应进一步调整国民收入分配政策和财政支出结构,增加对农业基础设施,农村义务教育、公共卫生和社会保障等社会事业,以及农业科技等的投入。最近几年来,我国的财政资金对于三农的投入力度不断加大。2005年,中央用于“三农”的支出为2975亿元,2006年为3397亿元,2007年中央财政预算草案中,中央财政对三农的财政支出为3917亿元。尽管中央财政用于三农的财政资金不断增加,但国家财政支农的增长速度仍远远低于财政支出的增长速度,达不到《农业法》规定的要求。对此,我们应做好以下工作:
第一,要进一步加大对农村义务教育、公共卫生和社会保障等社会事业的投入。自2007年开始,我国农村儿童可以免费享受义务教育,并且,2007年全国80%的农民能够参加新型农村合作医疗,3000万农民可以享受到与城市类似的低保制度。可以说,我国农村社会事业正在从以制度外供给为主向以制度内供给为主转变。但这种转变仅仅是个开始,与城市相比,我国农民目前享受的公共服务仍处于低水平。农村社会事业发展还存在着很多问题,如在农村义务教育中,存在着教育质量不高、师资水平低、基础设施老化、教学设施落后、部分中小学负债较重等等问题。农村教师工资虽然实现了县统管,但在部分地区,农村教师工资还偏低,有的在一个县之内各乡镇的工资也是有差距的。这主要是因为教师工资的县统管只是保证了工资的按时发放,但由于县财政困难,因而各乡镇中小学教师的工资还是由各乡镇财政负责,或与上级财政按比例分摊。
而农村新型合作医疗也还难以满足大多数农民的需求。如2007年4月12日,中央电视台新闻联播报道,2006年,广西南宁市投入1800多万元医疗救助资金,但最终只用了150多万元。资金使用率不高的原因不是因为患病农民少或者不需要报销,而是因为以大病统筹为目标的农村合作医疗存在着报销起点高、先看病,后报销、门诊费用高等制度设计问题,导致了很多患病农民不能从合作医疗中得到实惠。再谈农村低保制度建设,即使有3000万农民享受低保,这一数字也只占全国9亿农民的3%左右。因而,国家需要进一步加大对农村社会事业的投入力度,以使更多的农村人口享受更好的公共服务。
第二,继续加大对农业的补贴力度。近年来,国家出台的种粮补贴、良种补贴、农机补贴等对于促进农业发展和农民增收起到了较好作用。但与国外发达国家相比,我国对农业的补贴还存在一定差距。从国外的情况总体来看,多数国家对农业的投入总量可观,且结构合理。在粮食直补方面,美国每亩达到76元人民币,欧盟每亩达到150元人民币,而我国的亩均补贴仅为30元左右,大大低于欧美国家水平。[9]1996——2000年,按WTO协议计算口径,发达国家对农业的支持总量占当年农业总产值的比重达到30—50%,泰国、印度、巴西等发展中国家约为10—20%,按相同的口径,我国这五年农业支持总量占农业总产值的比重分别为4.9%、5.3%、7.4%、7%、8.8%。在WTO允许的12种“绿箱”政策措施中,我国只使用了6种(政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护、地区发展援助)。[10]同时,“黄箱”政策使用过多,而“蓝箱”政策基本没有使用。并且,我国对农业的投入结构还不太合理,各种事业费所占比例过高。因而,我们应进一步与WTO农业框架协议接轨,充分使用政策,加大对农业的支持力度,改善投入结构,进一步增加补贴总量、创新补贴方式,扩大补贴范围。
在这其中,应充分利用“绿箱”政策,加大对农村基础设施的投入力度。农业基础设施建设包括农村水利工程、乡村道路、电力建设等,农业基础实施是制约农民生活和农村经济社会发展的瓶颈。依据其他国家的通行做法,农业基础设施建设费用应该占到“绿箱补贴”的50%左右。[11]在农村,与农民生产和生活直接相关的农村道路、水利等中小型基础设施过去主要依赖农民的集资和投工投劳。在取消农业税以后,多数地区还难以将其纳入各级政府基本建设投资的范畴。因而,今后要把国家基本建设的重点转向农村,特别是大幅度增加以改善农民基本生产生活条件为重点的农村中小型公共基础设施建设投入。
(二)合理划分中央政府与地方政府事权,建立政府间农村公共产品供给责任分担机制
明确各级政府在公共产品供给中的职责、建立政府间农村公共产品供给的分担机制是公共财政建设的必然要求。合理划分中央政府和地方政府的事权,其目的是使各级政府的事权与财权达到一致。我国农村公共产品供给的政府主体分为中央、省、市、县、乡五级。那么什么样的公共产品应由中央政府负责?而什么样的公共产品应由地方政府负责呢?这就需要根据农村公共产品的性质和受益范围两个标准相结合来划分农村公共产品的供给主体。一般认为,全国性的公共产品、纯公共产品应由中央政府提供,而区域性的公共产品、准公共产品则宜根据受益范围的大小由不同层次的地方政府提供。
具体来说,农业基础科学研究、大江大河的治理、农村义务教育、农村公共卫生等外部性较强、受益范围大的公共产品宜由中央政府提供。同时,省级政府也应在农村义务教育、农村社会保障、农民合作医疗等方面与中央政府共同承担责任。地区性卫生防疫、农业技术推广、农村电网等由市级或县政府负责。而乡村规划、农村小型水利设施、乡村道路等基础设施建设等宜以乡镇为主,由上级政府给予财政支持。合理划分中央政府与地方政府事权的关键,是要明确各级政府在农村公共产品供给中的职能边界,既防止在农村公共产品供给中政府的“越位”,又防止政府的“缺位”。
对基层政府而言,事权划分的核心问题是农村义务教育问题。在现行体制下,中央和省级政府在农村义务教育方面承担的责任太少,基层政府和农民承担了太多的责任,这与农村义务教育较强的公共产品属性不相符合。义务教育的事权调整应明确庞大的义务教育开支不可能完全由哪一级财政单独支付,而是多级财政共同承担责任。这需要进一步明确中央财政与省级财政、省以下各级财政的支出责任。在农村义务教育免除学杂费,由中央和地方按比例承担中小学公用经费后,可以考虑农村中小学教师工资由中央和地方各级财政共同负担,仍由县级财政统管。[12]
需要指出的是,提供公共产品是政府的职责,在进行政府职能划分时,应注意两种推卸政府责任的倾向,一是把农村公共产品供给的责任推给村民自治组织。村民自治组织并非一级政府,没有税收的权力,即使集体经济力量较好的村集体也不应当成为农村公共产品的主要供给主体。二是把农村公共产品供给的责任推向市场。“市场化”已经成为当今的流行话语,理论研究也证明公共产品的市场化是可能的,针对农村公共产品供给的不足,农村公共产品的市场化也是必要的。但是市场化是与经济利益紧密相连的,因而农村公共产品市场化的直接后果就是农民有可能成为公共产品供给成本的分摊主体。因而,市场化只可作为农村公共产品供给制度改革的补充,而不应成为主要方向。
(三)完善转移支付制度
转移支付制度是为了实现各地区公共能力均等化、使各级政府更有效地提供公共产品和服务,而采取的财政行为。美国有三级政府,每级政府都有自己稳定的税收收入。而我国存在着五级政府,把税源切成五个部分非常困难,因而依靠调整税源增加地方政府收入不大现实,这样转移支付就成为扩大地方财政收入从而增加农村公共产品供给的重要措施。分税制实施以来,中央政府逐步加大了向地方政府转移支付的力度。但是,我国转移支付制度仍存在着弊端,主要体现在两个方面:
首先,转移支付力度不够。从2006年起,中央财政每年通过转移支付补助地方财政782亿元,地方财政也将安排250亿元解决因免征农业税而产生的财政缺口。但这并不能满足农村社会发展的需要。因为,中央的转移支付主要是弥补乡镇因税费改革带来的财政缺口,实际上乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入,而这个差额部分,中央转移支付不可能覆盖到。以山东省为例,据统计,从2002税费改革到2005年的3年间,山东省安排各级税费改革转移支付110亿元,仅2004年就安排转移支付资金58.53亿元,县(市、区)均4181万元,乡(镇)均302万元。2004年全省用于村级的转移支付资金达到7.72亿元,占转移支付资金总量的23.55%,村均补助9071元。尽管转移支付力度较大,但“由于改革造成的减收超出了基层承受的能力,很多乡镇特别是以农业为主的乡镇,只能维持低水平运转,办公运转、事业发展经费捉襟见肘。”[13]王绍光对比了18个国家的情况,发现在10个转型国家,转移支付平均占地方财政收入的四分之一;而在8个所谓“成熟的市场经济国家”,这个比重高达45%。而2004年,如果扣除“税收返还”,中央政府对地方政府的转移支付大约为3200亿元,占地方财政支出的15.5%。[14]不仅大大低于成熟的市场经济国家,而且低于转型国家。
其次,部分转移支付偏离了均等化的目标。第一,我国的转移支付追求的往往是地区平等之外的其他考虑,中央政府的决策者们对于国家统一的重视似乎完全左右了政府间的财政转移支付结果。非汉族的地区往往比汉族人口多的地区得到更多的人均财政转移支付,即使前者的GDP高于后者,例如,有10个省份的人均GDP都低于新疆,但新疆接受的人均财政转移支付数额是那十个省份的好几倍。对此的唯一解释只能是新疆的非汉族人口占多数。[15]第二,我国转移支付总额的40%——50%至少起着逆向均等化效果,其原因是这些转移支付并不按照均等化法则进行分配,而是按照来源地进行分配。转移支付的主要部分由中央政府按照来源地规则分配给了东部地区,中部地区次之,而经济和财力最弱的西部地区最少。[16]如下表所示:
收入分享转移支付的地区间分配
(单位:亿元人民币/%)
年份 东部 中部 西部 合计 合计/中央转移总额
2000
2001
2002
2003
95—03年均增长 1146
1214
2113
1960
9.0% 585
605
831
821
5.7% 595
612
659
770
4.6% 2326
2431
3603
3551
7.1% 50%
41%
49%
43%
——
注释:收入分享转移支付主要包括中央对地方的税收返还和所得税基数返还。
资料来源:沙安文、乔宝云主编:《政府间财政关系》,北京:人民出版社,2006年版,第185页。
针对当前财政转移支付中存在的转移支付总量不足和部分转移支付偏离了均等化目标等问题,国家应当进一步规范转移支付方式,以均等化为目标,加大财政转移支付的力度,建立规范、公平、高效的转移支付制度。
首先,增加转移支付总量。中央财政应按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则,增加对农村的投入。在此基础上,完善省、市财政向下级政府的转移支付制度。同时,除专项转移支付外,加大一般性转移支付的力度,优化转移支付结构,以一般性转移支付弥补地方财政缺口。在转移支付的过程中,应根据各地区差异,以公共服务均等化为目标,进行合理转移,对于东部经济发达地区,中央的转移支付比重可以低一些,而对于中西部落后地区,则需要中央加大转移支付比例,以确保农村所需的基本公共产品的供给。
其次,改进转移支付的计算方法。为了保证公共服务均等化的目标,在转移支付数额的确定方法上,应以因素法代替基数法。长期以来,我们一直采用的是以基数法为主。这种方法是在核定地方收支基数后,给予“差额补助”。这种方法的弊端在于承认既得利益,谁把支出规模打大谁占便宜,并且“讨价还价”者多,难以体现出真正的客观性。因素法是先确定中央对各地具体补助时所依据的诸项相关因素,如人口数量、土地面积、人均耕地、人均GNP、少数民族居住情况、自然资源和社会发展情况的若干综合指标等等,再规定这些因素所占的分值或计分权数,然后分别计算出各省、市、自治区的分数,把所有地区的分数加总,去除中央财政的财力支持总额,得出每一分对应的补助支出额,这样得出各地区的补助数额,更为客观、科学。[17]
再次,健全有关转移支付的法律法规,这是规范财政转移支付制度的保证。世界上许多国家都以法律对转移支付制度做出了规定,如在日本,关于政府间财政转移支付的相关法律包括《地方交付税法》、《义务教育法》、《土地改良法》、《宪法》、《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》等。相比之下,目前我国尚没有涉及政府间转移支付事宜的相关法律,因而,我们应努力加强相关法规建设,赋予财政转移支付相应的法律地位,明确中央政府与地方政府事权与财权的划分标准。通过法律对财政转移支付的政策目标、资金来源、核算标准等做出具体的、权威性的统一规定,确保财政转移支付有法可依。[7]
(四)建立“自下而上”的农村公共产品供给决策机制
这是完善公共财政体制、增加农村公共产品供给的重要措施。“从根本上说,公共财政一定是民主财政,民主理财。这不仅是因为公共财政本身是‘公共的财政’,必须服务和服从于社会利益和公共需求,也是因为公共财政的目标只有靠民主的手段才能得到切实的保障。”[18]而实现民主理财的重要的民主手段之一就是建立“自下而上”的农村公共产品供给决策机制。
长期以来形成的农村公共产品供给的“自上而下”的决策机制不仅导致了政府在农村公共产品供给上的“越位”,而且造成了公共产品供给结构的失衡。对此,我们应将建立在上级政府偏好基础上的决策机制转变为能够真实显示农民意愿的“自下而上”的决策机制,通过“自下而上”公共决策机制的建立,将公共产品的选择权交给需求者,让农民参与到决策中来,以更好地满足农民需求。
为此,应建立农民对公共产品的需求表达机制,通过村民代表大会或村民代表会议对所需要的公共产品进行表决,以使农民的需求偏好得到表达。“自下而上”决策机制的建立应与农村的民主政治建设相结合,通过农村民主制度的建设和发展,通过提高农民的组织化水平,推动农民参与公共产品决策,更好地整合他们的需求意愿。同时,应改进农村社区领导人的产生和考核机制,应使农民不但能够选举村集体领导人,而且能够参与乡镇领导人的产生和考核,这样才能使农村社区领导人能够真正代表农民利益,为农民负责。同时,应实现信息的对称。政府应建立信息公开机制,实现农村公共产品供给方面的信息公开透明,这是农民进行决策的前提。而且,基层政府和村组织应真实反映农民意愿,这是“自下而上”的决策机制得以实现的保证。
三、结语
从本质上讲,公共财政是一种制度安排,这种制度安排的目标是让全体国民都享有平等的国民待遇。统筹城乡发展,完善公共财政体制,建设公共财政是解决农村公共产品供给问题的根本措施。“聚天下之人,不可以无财;理天下之财,不可以无义。”(王安石语)公共财政建设不仅要“阳光”,即“让公共财政阳光照耀农村”,“让发展的成果惠及广大民众”,而且,要“健康”,即要求财政管理体制、运行过程及财政结果具有合理性、有效性和可持续性。[18] 因而,我们应当把统筹城乡发展、健全公共财政体制的措施落到实处,只有如此,才能让公共财政更加阳光、健康!
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(本文发表于《山东社会科学》2008年第5期)
曲延春 刘启营:乡镇机构改革:原则与路径
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