也谈户籍改革方向
山东警察学院 刘小生
一、 数量巨大的流动人口
在2005年全国1%人口抽样调查总结表彰会上,国家统计局有关负责人表示,对此次调查的初步分析表明,自2000年第五次全国人口普查之后5年间,我国人口发展的特点主要体现在6个方面。即人口总量平稳增长;流动人口继续增加;老龄化进程明显加快; 城市化快速推进;出生人口性别比居高不下。
关于流动人口,调查表明,我国正在经历最大规模的人口流动。与2000年相比,我国的迁移流动人口从1.44亿人增加到1.47亿人,增加了296万人。全国流动人口数量从1993年的7000万增加到2003年的1.4亿,10年内翻了一番,超过了全国人口总数的10%,约占农村劳动力的30%。调查同时显示,这5年间人口流动基本上保持了一种平稳增加的态势,表明近年来人口流动趋于理性化。在近1.5亿的迁移流动人口中,跨省流动的有4779万人,占迁移流动人口的1/3,比2000年增加了500多万人。人口流动仍然主要表现为以近距离的省内流动为主,占迁移流动人口总量的2/3。 人口流动的基本方向是由农村流向城市,由经济欠发达地区流向经济发达地区,由中西部地区流向东部沿海地区。在今后相当长的一段时期内,流动人口的规模将进一步扩大。据2000年全国第五次人口普查的结果显示,省内流动的占65%,跨省流动的占35%。流动人口中年轻人口占绝大多数,其中15岁到35岁人口占全部流动人口的70%以上。按照中国城市的发展规划,未来将有12亿人口住在城市。由于中国的户籍制度,这种人口向城市的迁移采取了流动人口的形式。中国的死亡率和生育率今后会基本维持在一个较稳定的水平,但是,人口却将在更大规模和更广阔的地域上进行迁移和流动。因此,未来对中国人口和经济社会发展的最大挑战,可能不是死亡率和生育率,而是来自人口流动。如何应对人口流动所带来的挑战已成当务之急。
另有统计表明,我国平均外出时间大于6个月的流动人口已经超过1.27亿,其中78%为从农村到城市的流动人口。近5年来,全国城市农民工数量以每年300万的速度递增,仅2003年上半年,全国就有9000多万农民外出务工(2005年)。现阶段的基本国情和人口发展趋势决定了在今后相当长一段时期内,以农民工为主体的人口流动现象将长期存在。
在中国代表性的城市中,深圳在五年间(2000-2005年)流动人口数量从450余万骤升至900余万,户籍人口和流动人口比例严重倒挂(1:6);上海市19个区县中,有3个区流动人口数量超过了户籍人口数,有的街镇流动人口与户籍人口之比高达5∶1;2005年底,北京市户籍人口1180.7万人,流动人口357.3万人。
尽管很多学者还在强调中国缺少迁徙自由,但数字表明,这是一个人口流动(水平流动)性很强的国家。
二、 流动人口的特征和前景
流动人口的主体是农民工,但又不限于农民工,流动人口中不乏高学历者。农民工一般是指没有城市户口,而在城市就业和工作,以农村户籍为标示的农村进城务工经商人员,通常也称作外来工或狭义上的流动人口。目前对户籍政策最为激烈同时也是最有意义的争论主要涉及这部分人口。这部分人口也是对户籍政策最敏感的群体,又是最近一波城市化的卷入者。为了行文方便,本章在绝大多数情况下,将“流动人口”与“农民工”通用。
准确把握流动人口的特征是正确制定相应政策的前提。当前对流动人口特征所做的研究较多,研究角度不尽相同。有的关注计划生育问题,有的关注治安问题,还有的关注犯罪规律、消费习惯、疾病控制问题等等。本书所关注的,是为制定科学的城市化政策而必须考虑的流动人口特征。
中国人口与发展研究中心王广州(2006)认为,流动人口的突出特征主要表现在以下5个方面:第一,流动人口以年轻劳动力为主。流动人口年龄主要集中在15-45岁之间,占流动人口80%以上。第二,流动人口文化程度以初中以上为主。在流入本地的人口中,初中以上文化程度的人口占流入本地流动人口的70.17%。第三,流动人口以非举家流动为主。夫妻共同流动的可能性更大一些,子女或其他家庭成员一同流动的可能性相对小一些。第四,流动人口以低收入者为主。月均收入在1000元以下的占90%以上,其中有接近45%的流动人口月收入在500元以下。第五,流动人口的基本生活条件较差。主要居住方式为集体宿舍、自租房和与家人租房为主,自购房的仅占2.47%。
国家统计局人口与社会科技统计司胡英根据2002年人口普查结果对我国流动人口结构特征进行了分析:
1.青壮年劳动适龄人口是主体。15-49岁青壮年劳动适龄人口占流动人口的69.9%,其中25-34岁占30.7%,25-29岁是进入城镇的峰值年龄组,占流动人口的20%。相比之下,城镇和农村常住人口中15-49岁青壮年劳动适龄人口分别占57. 9%和54 .3%,低于流动人口12个和15.6百分点。反映入口年龄状况的综合指标显示,流动人口年龄结构比城镇和农村常住人口年轻。流动人口年龄结构比城镇和农村常住人口年龄结构轻,青壮年人口占绝大多数。
2.受教育程度高于流出地但低于流入地,男女差别明显。流动人口文化水平高出农村常住人口许多。但是,流动人口受教育程度又低于城镇常住人口。受教育程度较高的人口离开农村,使得流出地农村常住人口文化程度明显下降。在流动人口中男女受教育程度差距大。男女受教育程度差别如此大,同农村重视男性教育传统观念有关。相比之下,城镇常住人口男女受教育程度差距较小。
3.未婚人口比例占 20%。流动人口中 15岁以上未婚人口占20.3%,高于城镇和农村常住人口的17.6%和19.4%的比例。
刘祖云和戴洁(2006)则强调,农民工阶层作为转型中的中国社会的特殊阶层,其最基本的特征是双重性,这种双重性主要表现为如下方面:(一)社会身份的双重性:农民工的职业身份主要是工人(或非农职业);户籍身份仍然是农民;(二)社会地位的双重性:农民工在农村中处于核心地位,是农村中的优势群体;在城市中则处于边缘地位,是城市中的弱势群体;(三)社会生活的双重性:农民工既在农村居住又在城市居住,既习惯传统乡村生活又熟悉现代都市生活,他们是传统乡村文明和现代都市文明的享用者和沟通者。
综合以上,可以更好地让我们理解,农民工的大量流动事实上反映了我国社会结构的变迁,农民工已成为当前中国产业工人阶层的主要组成部分。农民工本身是从农民中分化出的一个特殊阶层,界于传统农民和市民之间。另外,这个特殊阶层本身处于不断的分化之中。其中的强者,在城市居留时间变长,甚至定居下来,成为标准的市民;而其中的弱者,则会选择回农村定居养老。从最近几年的情况来看,分化为前者的数量相当大,比例也呈上升势头,与市郊农民、大中专毕业生一起构成了我国城市化的主流。
国家统计局2007年9月26日发布《从十六大到十七大经济社会发展回顾系列报告之七:城市社会经济全面协调发展》。报告指出,2006年,全国城镇人口已达5.77亿。根据统计,2006年全国城镇人口57706万,占全国总人口比重为43.9%,城市化水平比2002年提高4.8个百分点,年均提高1.2个百分点。据国家统计局统计,1978年,我国有城镇人口1.72亿,1989年为2.95亿,1997年为3.69亿,到2001年底,我国城镇人口已达4.8064亿,城镇化率达到37.66%,农村人口则有8亿。按照发布的这份最新数据,中国农村人口应为7.37亿,也就是说,5年间减少了6000多万。2001年,曾有专家预计2020年中国城镇人口将首次超过农村人口。而按照国家统计局发布的过去4年城镇人口年均增长1.2个百分点的速度,中国城镇人口5年内,也就是2011年就将超越农村人口。农民(相当一部分是农民工)向市民转化的速度惊人。
前几年,许多观察者认为(或担心),我国农村劳动力的就业转移所呈现出的双向的、职业与身份背离的“候鸟式”流动就业的模式,民工潮涨涨退退,涨潮时来势汹涌,退潮时“白花花真干净”,会导致农民根本无法转化为城市居民,他们只能像候鸟一样穿梭于城乡之间。当前形势的发展已经大大减轻这种担心。
三、 农民工与劳动力市场
城市化突然大大提速,让此前为城市化不足非常焦虑的研究者都颇感欣慰。但对这一成绩与户籍制度的关系,却有完全不同的两种观点。第一种观点认为,这得益于最近几年中央和部分地区放松户籍管制。如果早几年放开户口,成绩本来可以更好。第二种观点则认为,户籍管制及社会保障差异性政策背景下形成的农民工现象,为城市化提速创造了条件。
陆学艺先生在一篇影响很大的文章(《走出“城乡分治,一国两策”的困境 》2000年)中曾分析过农民工现象与户籍制度的关系。“80年代后期,特别是在1992年以后,经济大发展的潮流下,为适应城市经济发展的需要,同时农村的剩余劳力要求寻找出路,有大批农民工涌进城里来打工、拾荒、经商,他们干的是最重最累最危险的活,而工资和劳保福利是很低的,为输入地创造了大量的财富,为当地的繁荣做出了很大贡献。但因为户籍制度的限制,在城里打了10多年工的民工,工作再努力,表现再好,也还是民工。他们得不到输入地政府的认同,打工多年,也融入不了当地的社会,付出了极高的代价,有些用民工单位,对他们进行超经济的剥夺,待遇非常苛刻。就整个国家来说,只要有政治上经济上的风吹草动,首先裁减的是外地民工,这几年经济调整,全国的民工已降到5000万人以下。这样大的工人队伍,因为是这种用工方式,招之即来,挥之即去,培养不出训练有素的、有技术、有纪律的工人队伍来,产生不出相应的干部和管理人员来,而且由于民工过着候鸟式的生活,无序、无规则、无组织的流动,产生种种难免的社会问题,给交通运输、公安、民政等部门造成很大的压力,付出了极高的社会成本。从民工潮的涌动这个侧面,也说明户籍制度是到了不改不可的时候了。”陆先生的分析显然支持了第一种观点。
但是,本书则认为,积极推进农村人口以农民工这种形式为过渡,采取波浪式推进,留强汰弱,逐渐向城镇人口转变,是中国城市化的特征,也是最符合中国国情的城市化路线。“人口从乡到城,经历了一个离土不离乡,若即若离的阶段,并向离土又离乡,完全成为市民的方向转变。从有利的方面来说,经历这样一个过程,有利于社会的稳定,并为我们制定一系列社会政策赢得了时间,有利于城市和乡村有充分的时间适应人口流动这一重大要素的变动。” 农民工现象,利大于弊。
农民工的出现,实际上导致城市劳动力市场出现了分化,即在低端劳动力要素市场上,出现了近乎同质、但有较大价格差异的两种劳动力:城市市民身份的劳动者和农民工。农民工显然是廉价的劳动力。
农民工现象最为人所诟病的一点也正在这里:农民工在劳动力市场上受到了歧视。“农民工制度是建立在计划经济体制下形成的城乡分治的户籍制度基础上的,把人分为城里人和乡下人两种,在一个工厂、企业里实行两种不同待遇的用工制度。”“在经济上,农民工和正式工人同工不能同酬,同工不能同时,同工不能同权。”“ 农民工在城市经济建设中,付出了辛勤的劳动和巨大的代价,但是他们的所得甚少。这几年工业生产的生产率提高了,城里的干部和职工工资普遍地提高了,城市居民的生活水平普遍地提高了。但是农民工的工资、福利却没有相应的提高,有的地区和城市反而还逐年下降。”“农民工平等的经济权利得不到保障。农民工付出了比城市工人艰苦得多的劳动,却只能得到比城市工人低得多的工资报酬,两者的差额成为大量不法企业原始积累和超额利润的来源,这实际上也是对农民的剥夺和对农民剩余的转移。” 这些现象都是有目共睹的,但对其影响,却不能简单化、甚至情绪化地看待,一味否定。南京农业大学张玉林博士说,要消除政策制定中的城市中心主义或城市保护主义的倾向,就要允许城乡劳动力在同等条件下的合理有序的竞争。他认为,现在有些城市政府只对投资移民、技术移民的居住、迁徙,实行宽松、优惠的政策,而对一般农民则严得很,是一种用工歧视。这类观点很流行,但论证并不严密。城市政府对一般农民入籍严格限制,确实影响到了农民在城市务工经商的回报水平,但没有限制城乡劳动力在同等条件下的合理有序的竞争。
大多数分析者强调了农民工低工资、低福利以及在享受权利方面的种种不如意,其实这些都可归入雇主和政府眼中的(劳动力)低成本。这种低成本是农民工能够进入城市参与就业竞争的优势所在。这种低成本当然是与质量相近的市民劳动力比较而言。那么农民工是不是将劳动力“贱卖”了呢?站在市民的立场上可能会有这种感觉,但站在农民的立场上则不然。因为农民在务农和打工之间进行的是自由选择。农民在不同的时期,可以根据劳动力的投入产出比选择是在城市里面打工,还是在农村务农,或者是半工半农。选择打工,是因为觉得打工回报高,更合算。
如果雇主不愿以雇用市民同样的工资(包括其他权利)来雇用农民工,而是非要以更低的工资来雇用农民工,这种同工不同酬的情况属不属于歧视呢?从短期来看,或许如此,但从长期来看,农民工却是这种同工不同酬 “歧视” 做法的受益者。因为这种劳动力市场“价格双轨制”会损害市民劳动力的竞争力,其岗位将逐渐被农民工取代。换句话,在雇主追求利润最大化、控制人力成本的动机驱动下,市场完全有能力“矫正”就业歧视。农民工现象的早期,城市很多领域存在这种劳动力市场“价格双轨制”,但随着用人单位演变为完全的市场主体,农民工因素对劳动力市场的均衡价格影响越来越大。据陆先生对工业、建筑业、商业、餐饮服务业单位的调查,现在这些企业有三部分人,一部分是企业领导层、中层干部等组成的管理者,第二部分是有城市户籍的正式工人,第三部分是农民工。现在多数企业的第二部分人正在逐渐缩小,少进多出,只出不进,而农民工已占多数或占绝大部分。市民甚至从某些就业领域完全退出,如城市中最苦、最累、最脏、最险及城市人最不愿意干的“五最”行业。归根结底,农民工是以其劳动力价格优势“挤进”了城市就业市场。当然,这会在另一个领域,即社会领域引发偏见、歧视。
在市民看来,农民工的这种竞争策略类似劳动力“倾销”。这种看法部分是有道理的,但错误的成分更多。
首先,农民工打工的机会成本不同于市民就业的机会成本。农民工打工的机会成本是务农收益。务农收益本身不高,在农闲季节更低。所以,农民工打工的机会成本就非常低。而市民就业的机会成本比较复杂。在某种极端的情况——如失业的情况下,市民就业的机会成本相当于失业保险金或最低生活保障金,可能都要超过农民的打工收益。
其次,农民工打工获得的现金收益与市民的收入相比,其边际效用更大。即一笔同样的收入,带给农民工的满足感要远大于带给市民劳动者的满足感。或者说,农民工挣钱的愿望更强烈。
农民工的这种成本——效益优势,将一部分市民劳动者挤出某些就业领域,甚至使一部分市民劳动者失业,但更多地表现为创造出大量的劳动岗位。如果没有农民工,城市中的某些产业规模会很小,甚至干脆没有。蔡昉(2005)认为,改革开放20多年中,劳动力流动对GDP贡献率达到21%,而管理水平等因素对GDP的贡献率仅为3%。在过去20多年中,劳动力供给充分、人口抚养比低的“人口红利”对GDP增长的贡献率约为27%。没有城市户口的农民工已经占据第二产业岗位的57.6%,商业和餐饮业的52.6%,加工制造业的68.2%,建筑业的79.8%。也就是说,农民工现象,无论从物质还是人口方面,扩大了城市规模,促进了城市化。
农民工本身的分化十分严重。相当一部分只在城市短期打工,或季节性到城市打工。大部分不能在城市特别是大城市定居下来。这是人们习惯性地将流动人口与农民工划等号的原因。因为这个缘故,多数时候都不把他们统计为城市人口。这种做法使统计数字不能真实全面地反映城市人口规模,并不科学。同时,正如陆学艺先生指出的那样,数千万农民工,把最好的青春年华,都贡献给城市了,为城市创造了巨额的财富,哪个城市使用的农民工多,哪个城市就是最繁荣、发展最快的。最典型的城市是深圳。深圳能够由1979年的31万人口和只有一名工程师、国内GDP不足2亿元的宝安县,变成今天的百万人才、千万人口和数千亿GDP的超大城市,大量廉价的劳动力是关键性因素(灵活的用人和分配机制吸引了大量高素质人才是更关键的因素)。农民工是所有城市的发展中不可忽视的重要因素,是经济活力的主要源泉。
陆学艺先生说,“农民工干了最重、最苦、最累、最脏、最险的劳动,付出了血和汗的代价,但他们没有得应有报酬,他们至今仍受到社会歧视,他们是城市的边缘群体,弱势群体,这当然是不合理的,也是不公正的。”这只是问题的一个方面,并不主要的一个方面。参照系不同,结论和感受也不同。如前文所分析的那样,农民通过农民工这一身份,增加了收入,开阔了眼界,即便考虑了背井离乡所付出的种种成本,仍有相当收益,否则不会有千千万万农民年复一年踏上打工之路。“在四川、河南、安徽、江西、湖南这些省,农民工汇回去的钱,超过了当地的财政收入。同时农民工,出来三年、五年以后,见了世面,学到了技术,学到了经营之道,建立了关系,回去之后办乡镇企业,变成小老板的也有。”某些专家呼吁,完全给予农民工以市民的平等身份,将他们全部转变为新市民。且不说有无能力这样做,即便做到了,新的农民工就不会出现了吗?为了防止出现新的“不公正”,是将市民的待遇普及到农村呢,还是从此严格禁止农民“打工”?尽管满怀同情,我们还是要承认在劳动力市场上农民工均衡工资的事实。非要打破这种均衡,要么是让农民工失业,要么是让雇主破产。有人慨叹:从上个世纪80年代起,一个又一个躁动的身影,告别“日出而作,日落而息”的生活模式,义无反顾地闯进陌生的城镇,汇聚成让人叹为观止的亿万农民工大军。他们以打工者的身份吃苦受累,高强度地劳动,支撑起经济的快速发展;他们建设城市,创造财富,提供税收,已成为我们实现城市化、工业化,全面建设小康社会的中坚。如今,他们中许多人已青春不再,靠打工那点收入又不足以在城里置业安家,“打道回农村”差不多成为他们必然的归宿。“1.4亿农民工进城,与1.8亿农村留守人口一起失去了基本的家庭生活,城市却希望他们不要在城市安家,40岁之后奉献完了回到农村去。”于是得出结论:“农民工40现象”(指农民工40岁后就要返乡)集中反映了工业化对农村劳动力资源的掠夺性使用。就算是“掠夺性使用”吧,毕竟增加了社会财富(农民工只分了小头),而且比起原先那种土地对农民“压榨”造成的农民“自我剥削”(查亚诺夫的著名论断)来,强度更小,收益更大。实际上,通过国家主导的第二次分配(而不是城市主导的第二次分配),可以缓和第一次分配中的“掠夺”。
农民工劳动力成本低(工资要求低),很大程度是由于农民的生活成本,特别是居住和养老成本低。市民无法接受农民工的那种低工资,是因为市民的这些生活成本高于那种低工资。从长期的角度来看,城市社会的各种福利待遇,如失业救济、最低生活保障、医疗保障等等,都是劳动力成本的组成部分。农民工降低了城市用工成本,必然增加了城市的物质财富积累,即所谓“哪个城市使用的农民工多,哪个城市就是最繁荣、发展最快的”。
我们都看到,在千千万万农民工的辛勤劳动下,城市日新月异,增加了条条通衢,广厦千万,而这些建设者大部分会告老还乡,没有机会享受它。这当然不能不令人伤感,但我们不能停留在伤感上,而是要看到其中蕴涵的希望。城市繁荣了,发展了,市民是当然的第一拨受益者,会增加对农民工的依赖,减少对农民工的抵触和歧视。更重要的是从长期的角度来看,这也意味着城市吸纳农村人口的能力扩大了,即为城市化提速创造了条件,农民工特别是他们的后代融入城市的难度必然降低。也可以说,城市这种惠及后来者的能力是建立在父辈牺牲和付出基础上的,所谓“前人栽树”。当然,这种牺牲,只是道德意义上的理解,不是违反经济规律的无谓牺牲。越是城市化提速阶段,我们越要强调步伐应当扎实,不能迅速耗尽城市潜力。农民工为城市所做贡献当然绝对不会小于其现金收入,但城市用工的成本还包括城市当期和远期的若干其他支出,如公共用品的分摊成本,以及可能发生的福利支出,如最低生活保障金。各项成本相加,可能要高于农民工所做贡献。这种情况下开放农民入籍,大量未富先老的农民工在城市定居,城市被迫大幅追加社会保障支出,只能让城市“蛋糕”变小,直至耗尽城市潜力。上世纪69年代后国家“扎紧城市口袋”正是察觉这种消耗已近底线的结果。国家发改委曾经做过一个调查,花多少钱可以把深圳所有的流动人口都转变为户籍人口。深圳市人口管理办公室调研员高华友算了一下,结论是:3年内投入2000亿。 所以不能鼓励穷人在城市养老。那样对穷人和城市都不是什么好事情。真想帮助穷人,报答农民工,通过中央财政转移支付把钱直接投向农村效果更好。
农民工现象,是近三十年来中国经济优异表现的一个关键因素。它改变了此前中国城市劳动力供给模式。计划经济时代,缺乏市场揭示劳动力均衡价格的机制,对低端劳动力价值高估,缺乏选拔机制,特别是早期对养老、医疗等未来支出压力又考虑不周,城市劳动力实行“低工资、高保障”, 劳动力平均成本过高,城市过早过多吸引了大量低端劳动力人口,经过几十年的沉淀,导致经济甫一转轨,一个庞大的城市贫困阶层立刻浮出水面,给城市化的前景蒙上了一层阴影。但在市场经济条件下,除了居于垄断优势地位的国企如烟草、电力以及行政事业单位在用工用人方式上继续保持强大的惯性以外,城市和用人单位对劳动力成本都日益敏感,都在竭力避免计划经济时代那种不计成本、把劳动者的一切“包”下来的“制度陷阱”。在这种情况下,农民工现象应运而生。发展到今天,可以说是无处不在,农民工已经成为工人阶级的主体,是城市人口重要的组成部分。
农民工现象中隐藏着一套精密的人才选拔机制。
首先,在谁能成为农民工的问题上,我国农村高度平均的土地分配制度发挥了筛选作用。人才需要大舞台,越是优质的劳动力,越不能满足于微薄的生产资料。在高度平均、规模极小的土地上,劳动力投入边际效益极低,优质劳动力的优势不明显。但城市会放大这种优势。“由于我国城乡差别巨大,加上全球化过程中资本向中国转移所带来的历史性机遇,给我国农村中大量优秀的劳动力转移带来了前所未有的契机”,“在当下的中国农村,成为农民工仍是一种向上的社会流动,仍是一个农民能改变自己命运和身份的最好机会。这与西方国家特别是欧洲国家有所不同。在欧洲早期工业化和城市化过程中,不少工人是从手工业者转变过来的,这种转变不是一种向上的流动,而是一种向下的流动,因为当时欧洲工人的社会地位不如手工业者,只有破产的手工业者才去当工人。而中国的农民工则不同,他们来自农业劳动者阶层,而且只有其中的优秀者才有可能成为农民工,尽管农民工今天的社会地位与其对社会的贡献不相称,但比之农民,社会地位有所改善,身份有所提升。” (王威孚 陈波 )与其说我国“农村剩余劳动力转移”,不如说是“农村优秀劳动力转移”才更符合事实。也就是说,中国农村人口的流出,是一种选拔的结果,而非淘汰的结果。并不是所有农民,而是农业劳动者阶层中的优秀者挣脱了土地的束缚。有人说,现存城乡分割的二元户籍制度极大地限制了农村剩余劳动力的转移,严重地阻碍了社会的城市化和工业化进程,从根本上阻塞了农民通过社会转型增加收入的途径,应当成为“涉农”制度改革的重要对象。还有人认为,中国现行的户籍政策将公民区分为城市居民和农民,城市人口享有所在城市提供的社保及子女教育等公共福利,而农民则因为分到土地承包权,所以政府不再承担提供农村公共品的责任,农民到城市工作也无法享有城市提供的福利。这给农民迁离农村到城市永久定居制造了障碍,形成了中国特有的二元经济结构。于是,大批农民被隔离在工业化过程之外,分享不到工业化的成果。有人强调,“社会保障制度依然维持了城乡居民之间的利益差别。可以说,社会保障制度的不完善已成为阻碍农村人口城市化进程的最大障碍。”如果老是这样看待问题,那真是所谓“刻舟求剑”。当前限制农村剩余劳动力转移的制度因素并不明显。城市的产业结构和农村人力资源的结构缺乏显著的互补互通性才是关键所在。
其次,农民工不同于国企职工,他们以完全自由之身,可以在城市和行业、单位、岗位进行选择,其收入、处境也迅速分化。有人进入上升通道,也有人处处碰壁,进取有限,最终折回农村。这种劳动力的高流动性很大程度弥补了中国资本自主流动性不足的缺陷。
最后,在选择何种养老模式问题上,城乡两种生活方式的成本差异又发挥作用。长安米贵,居大不易。低成本的农村养老模式会对低收入者具有强烈吸引力,但不会吸引高收入者。低收入者回乡养老,既不算穷人,又不会对城市产生压力;高收入者高消费或高积蓄,也不会对城市产生压力。各有其养,各得其所。有人可能会对低成本的农村养老模式持怀疑态度甚至不屑,那是因为不理解诸如“相对幸福指数”背后的原理。
农民工现象对中国劳动力市场的另一个巨大贡献是增加了劳动力供给弹性,避免了城市发生严重的失业问题,为城市创造了宽松的政治环境。由于农民工的缘故,中国的劳动力市场(主要在城市)规模迅速膨胀。在其他任何国家制度背景下,如此大规模的劳动力市场产生微小的波动都会造成大量的失业或劳动力短缺,因为基数实在是太大了。而中国的经济一直处在剧烈的调整中,劳动力市场没有波动是不可能的。实际上,这些年城市就业岗位总量并非总处于平缓增长中。中国的失业或劳动力短缺没有造成大的社会动荡和发展停滞,实在是一件了不起的事情。能够做到这一点,是农村发挥了类似水库的调蓄作用。而能够比较容易地做到这一点,是因为农民工身兼两业、进退有据。对照一下上世纪六十年代初痛如割肉的下放城市人口和七十年代彻底失败的知青下乡,就更容易体会到这一点。城市在籍人口只能刚性增长,毕竟现在已经完全不能考虑像上世纪那样通过行政手段或政治运动方式往农村疏散城市人口了。他们一旦大量失业就会成为城市严重的社会问题。怎么解决这个问题呢,不外乎两个思路:就业保护和养起来(失业保险和最低生活保障)。养起来比较简单,但需要钱,而且配套的制度也是近年初步建立起来的。这也是当前主要的思路,但这种支出也具有增长刚性,即水平只能涨,不能降。时间长了,受益者会习以为常,依赖但不领情。因此,必须尽量控制范围、规模。这就可以理解为什么要设定户籍准入门槛,主要是防止新增城市贫困人口,加重城市财政困难。
此前的就业保护也是无奈之举,但这条路越来越不通,首先是市场抵制这种政策,其次是城市下岗、失业人员不配合。“由于下岗,他们与外来劳动人口走到了一起,对于下岗职工而言,这是一个无奈的下向流动过程。他们在主观上是不愿意接受这种事实的,反映在再就业的预期上,他们还是愿意回到原来单位就业,恢复往昔相对于农民工的优势。北京有调查显示,下岗职工的绝大多数来自国有企业(66.6%)和集体企业(27.6%)。同时,下岗职工再就业的优先选择也仍然是国有企业(73.9%)和集体企业(53.8%)。因此,政府的政策与下岗职工的主观愿望是有差距的,正是这种差距导致政策失灵。(洪大用,2006)”于是,政府工作重点逐步转向城市低保等社会保障制度。
四、农民工与社会稳定
对城市在籍人口进行就业保护的做法曾一度非常盛行。这是一种真正伤害农民工的思路,但其存在的短期性使这种伤害没有太离谱,而且,这种伤害也不是无端的。
洪大用总结北京市的措施包括:
第一,建立就业托底机制。北京市规定:凡家庭月人均收入低于300元或本人家庭成员因患病、肢体残疾未达到残疾标准,且就业愿望迫切,愿意从事本人力所能及工作的男40岁以上、女35岁以上的下岗职工,将由社区公益性就业组织安置就业。
第二,保障下岗职工的各项权利,包括(1)签定劳动合同的权利;(2)获得最低生活费的权利;(3)享受原单位医疗、失业、养老等社会保险的权利;(4)享受就业服务机构提供的职业咨询、职业指导、职业介绍及职业技能培训机构的转岗转业培训等就业服务;(5)免费参加市、区(县)劳动部门职业介绍服务中心举办的招聘洽谈会。
第三,制定优惠政策,促进下岗职工再就业。例如,下岗职工自谋职业可以享受一定的自谋职业补助费;下岗职工进入集贸市场自谋职业,工商管理部门优先为其办理营业执照,并酌情减收两年工商管理费,集贸市场主办单位还要优先安排摊位,并在两年内给予适当降低设施租赁费;下岗职工自愿到郊区农村承包土地开展种植、养殖及其他农副产品生产加工,可免征或减半征收各项费用。
第四,鼓励用人单位招收下岗职工。例如,凡被劳动行政部门认定的新办劳动就业服务企业,当年安置下岗职工超过企业从业人员总数60%的,经税务主管机关审查批准,可免征所得税3年。免税期满后,当年新安置下岗职工占企业从业人员总数30%以上的,仍可减半征收所得税2年。对于本市集贸市场开辟用于安置下岗职工的综合性的职工自立集贸市场,主办单位可按每人3000元标准获得一次性补助。对于新建劳务派遣组织招收下岗职工达30人以上,并与其签定2年以上劳动合同且试用期满的,可享受本市劳动社会保障部门及同级财政部门5~20万元的一次性补助。
第五,清退外地民工,给下岗职工“腾位置”。根据《1998年北京市劳动和社会保障事业发展公报》,北京市当年清退外地务工人员14368人,腾出岗位安置本市下岗、失业人员8206人。
第六,呼吁全社会重视职工下岗问题,促进下岗职工再就业。
对城市在籍人口进行就业保护的另一个方面必然是对农民工的排斥、限制。具体表现在:
第一,对外来人口实行总量控制,优先保证北京市失业下岗人员的就业。《北京市外地来京务工经商人员管理条例》(1995)和《北京市外地来京人员务工管理规定》(1995)等都有详细规定。
第二,限制外地人就业的行业和工种。1995年以来,北京市劳动部门将外地人从事的行业和工种分为允许使用、限制使用和调剂使用三种类型。其中,限制使用外地人的行业和工种不断扩大。在《2000年本市允许和限制使用外地人员的行业、工种范围》中,限制行业由34个增加到103个。同时强调,对于调剂使用外地人员的行业、职业,须按有关规定,按比例招用下岗职工和本市失业人员,招用本市人员的比例不得低于使用人数的30%。凡从事技术性工种岗位的外地务工人员和家庭服务员,均需经过相应的专业(工种)的职业技能培训,取得《北京市就业转业训练结业证书》后,方可上岗。实际上,允许使用外地人员的工种越来越具有初级、简单、劳动强度大、危险程度高等特征。
第三,限制用人单位使用外地工。为保障“再就业工程”的顺利实施,用人单位招用外地人员应严格坚持“先城镇、后农村,先本市、后外地”的原则。下岗待工人员较为集中的系统,要严格控制外地务工人员的使用数量。在发布《1997年本市允许和限制使用外地人员的行业、工种范围》的通告中进一步明确“凡用人单位下岗职工达到职工总数10%或曾经得到促进就业经费支持的,原则上不允许使用外地来京务工人员”。
第四,从多个方面,以加强管理的名义,增加外地人来京就业的成本。就在1995年一年,北京市集中制定了针对外来人口的11项法规和规章,推进外来人口管理的制度化。按照这些规定,外来人口的居住、生活和就业受到全方位的监控,在京就业的成本大大增加。一个外地人在北京合法就业,至少需要身份证、暂住证、就业证、营业执照、婚育证、家庭服务员证等有效证件。办理这些证件需要支付现实成本,不办理则要支付较大的机会成本。重要的是,即使办齐了各种证件,也还是面临着被以各种借口清退的威胁。
第五,经常性地采用运动式手段清退外来人口。
第六,试图用计划的方式利用外来劳动力。北京市总想使外地人按照自己设想的方式进京。在制定北京市1998年“再就业工程”实施计划时,有关部门就考虑建立外来劳动力进京准入制度,充分发挥劳务基地在流动中的主渠道作用,实现本市使用外来劳动力的80%从劳务基地输入。1999年,北京市更规定,今后用人单位新招用外地务工人员须通过外埠劳务基地招用,不得招用零散人员。自行到外埠招用务工人员须经过市劳动局批准。
北京市的做法在大城市中颇具代表性,事实上成为其他大城市效仿的榜样。
这些做法受到广泛批评,而且后来的情况也说明,这些做法缺乏长期效果。但在当时,却是解决燃眉之急的唯一办法。
按照某些批评者的观点,对市民的这些优待,无论是就业保护还是养起来,都构成了对农民工的歧视。可是不用这些方法解决问题,就会发生比歧视更紧迫、更严重的问题。这背后有更复杂的政治原因。
对农民工的排斥、限制最严重的时候恰恰是国家对城市国有企业改革最为集中、最为艰苦的一个阶段。国企改革的策略之一就是减员增效,导致下岗失业集中爆发。1993年中国失业人员的总数为300万,1997年增加到1760至1820万,其中约1218万是国有企业的下岗职工。要想让国有企业成为独立的市场主体,真正具有市场竞争力,这一步早晚都要迈出,所谓长痛不如短痛。但这一步对那些国有企业下岗失业人员来说,仍然来得太过突然,太过残酷。形势的发展表明,如果这次改革的代价完全安排由他们独立来承受将激起强烈的反弹。只能考虑分摊成本,缓和矛盾。当时在财力、制度和组织上都未能为实行有效的社会保障准备好条件。政府出台针对下岗职工的“保护——激励性”就业政策和针对外来劳动人口的“限制——歧视性”就业政策,本质上是向外来劳动人口转移、分摊部分成本,也是对下岗职工所属阶层的安抚。在向市场经济转轨的过程中,这属于典型的“进两步,退一步”。不退这一步,就不能巩固最重要的成果。这种看起来完全违背经济规律的就业政策实际上完全符合政治规律。这与发达国家的移民政策随着国内就业形势波动道理类似。
外来劳动人口转移、分摊的部分成本是相当可观的。陆学艺先生指出:“在城里国家机构改革、国有企业改革的同时,城市里大量辞退外地民工,有些城市还制定了不少限制外地民工就业的规定。农民在城里打工越来越困难,许多已在城里工作多年的农民也不得不又返回农村。据有关部门测算,民工最多的年份为1995年,达8000多万人,近几年逐年减少。以平均每个农民工一年在城里净赚2000元计,农村就要减少600多亿元的现金收入。从这几个方面看,农民,特别是以农业收入为主的中西部地区的农民,这三年实际收入不是增加,而是逐年减少。改革以来这样的状况还是第一次。”但要明确这种付出绝不是政策失误的结果,它只是一种应急的权宜之计,帮助国有企业改革闯过了险关。随着城市最低生活保障制度的逐步完善,这种做法也没有僵硬地坚持下去,城市劳动力越来越开放。从长远看,改革之后国有企业在用工上获得了自主权,也就向所有劳动力公平地敞开了大门,因而外来劳动人口包括农民工也是受益者。有的研究认为:“本地职工失业日益严重化以及由此导致的突发事件,对于城市政府来说,是极其昂贵的政治成本。顺应本地居民的意愿,地方政府有了一个可以归咎失业责任的对象,并可以通过保护性政策对本地居民的意愿作出正面反应。其结果是,城市政府采取一系列政策手段,排斥外地民工在城市就业,阻碍劳动力流动,导致劳动力市场的继续分割。” 这里似乎无意中忽略了一点:有人下岗失业是国有企业获得独立用人权的结果。城市出现下岗失业现象正是城市劳动力市场即将彻底向农村开放的前奏。
从政治上理解类似北京市当年的做法,就可以判断出“保护——激励性”就业政策和“限制——歧视性”就业政策仅仅是特殊背景下的权宜之策。当然也可以说,是经济转轨时期的一种政治安全保障。政府搞改革的根本出发点其实恰恰是实现企业用人自主,由市场决定工资。随着改革的推进,农民工在就业竞争上的优势就能发挥出来。很快我们就看到,同是想“再就业”,原国营企业下岗职工根本竞争不过卷土重来的农民工。这里面并不存在所谓“限制外来人口就业,保护本地人的利益,特别是就业利益,在很大程度上仍然是沿袭计划经济下的老思路:把农民限制在农村,使农民被排斥在城市化和现代化进程之外。” 要是真的那样想,搞什么国企改革、下岗失业岂不是多此一举?
五、农民工流动就业的现象将长期存在
真正值得庆幸的是,向外来劳动人口转移、分摊的部分成本的策略能顺利实现,国有企业改革稳步推进。城市国有企业下岗失业人员当时反弹强烈,是因为他们已无路可退,但农民工则不然,他们始终有一条退路,那就是农村。由于土地平均分配,在农村形成了比较平等的社会生产格局。即使最不济的农民,只要勤劳一些,也能基本保障生存。农民工在农村拥有一份属于自己的责任田,在城市则可以在非农行业就业。这使得农民工在农村与城市之间可退可进。因此,尽管收入受损,农民工在向农村退却的过程中并没有过激的反应。如果没有这种条件,就不可能指望农民分担改革成本。说到底,这要归功于当年在农村完成的彻底的土地改革。均分的土地提供了一种“低成本、低水平、广覆盖”的社会保障。我国农村的土地制度是与户籍制度捆绑在一起、后者为前者配套的,这种做法在中国有数千年的传统渊源。从根本上讲,现阶段大量农民对土地的社会保障功能存在依赖性所反映的,仍然是土地对人的束缚。总是先有土地对人的束缚,其次才是这种束缚在法律和政策上的反映。如此大量的农民仍未摆脱这种束缚,使得作为公民权利(而非农民权利)的迁徙自由的普遍意义大打折扣。有太多的人关注生存超过了关注自由。印度的城市贫民不可能向农村退却,是因为土地改革不彻底,没有土地,农民就失去与农村联系的纽带,只能栖身于城市贫民窟,成为城市贫民。但印度的贫民能在城市安于贫困,是因为特殊的宗教和文化因素起了重要作用。谁也不要指望中国的城市贫民窟会表现得同样温和。不知反抗、安于贫困的信仰不可能、也不值得向中国的市民灌输、推广。南美则提供了另一种镜鉴。上世纪六七十年代,一些南美国家的人均GDP刚跨过1000美元关口,他们为推动经济快速起飞,普遍实施了减少农民战略,把大量农民转移到城市,把耕地留给少数农户。这样做确实促进了农业产业化经营,南美也一举成为世界上农业竞争力最强的地区之一。但是,当大量“无土地、无保障、无固定岗位、无一技之长”的农民成为新市民后,新的问题就凸显出来了:政府为承担他们的养老、卫生、社会保障等费用精疲力竭,城市两极分化更为严重,社会矛盾激化,治安混乱,国家陷入动荡,经济发展停滞不前。城市出现规模巨大的贫民窟,城市贫民窟的人大多收入在最低工资标准以下,他们很难在城市获得建房用地和住房,又不能退回农村,就非法强占城市公有土地,如山头、城乡结合部的公地和私人土地,搭建简陋住房,搞违章建筑。适应其住房需要,贫民窟的房地产商及非法交易的黑市也发展起来。这就是常被专家学者提及的“拉美陷阱”。不要忘了,拉美国家的人口压力远小于中国,尚且如此。中国如果陷入这种陷阱,只会比他们的境况更糟。温铁军先生警告:所有人口超过一个亿的大型发展中国家,没有一个国家的城市化是成功的,都制造了大型的贫民窟,而贫民窟是社会动乱的根源,是黄、赌、毒泛滥的地方,是黑社会控制的地方,是正规的警治、正规的法治社会不能建立的地方,因此中国必须警觉,我们不能走其它发展中国家靠大型贫民窟来加快城市化的道路。贺雪峰认为,中国不能选择贫民窟式城市化的原因,可以从两个方面来说:一是贫民窟式城市化不人道。我们可以说每个人都有自由选择从而也要自我承受失败的权利,我们却不能让一个社会中的大多数人在自由选择以后都得到失败的结果。如果中国城市人口快速扩展,进城的农民却都不得不住到城市贫民窟中,则这样的城市化是不人道的城市化。尤其当生活庄城市贫民窟的农民不能返农村生活的时候。贫民窟的不人道,不仅表现在生活于其中的人们没有希望,生活难获尊严,低收入与高支出形成差距,而且在贫民窟中很难建立起稳定而正常的人际关系,难以获得人与人之间的交流和承认,而且,甚至更重要的是,贫民窟在城市文化中是十分边缘的,生活在其中的人缺乏主体感受。他们没有自己的居所和贵重物品,没有稳定的就业和收入,没有有力的人际互助联合,没有历史感和对未来的明确预期,没有“我们”的社群意识,最终没有基本的尊严和体面感。而这些东西在当前的中国绝大部分农村,恰恰都有,虽然可能只是低水平的,只是“温饱有余、小康不足”基础上的。中国不能选择贫民窟式城市化的第二个原因是其不安全,是对中国经济、社会乃至政治发展的不安全。中国是一个缺乏抽象信仰的国家,讲求现世享乐,不关心来世利益。在缺乏抽象信仰讲求现世享乐的情况下,城市贫民窟中数量巨大的甚至温饱问题难以解决的人们,尤其是第二代第三代贫民窟的人们,就会成为既无根,又失去对未来期待的人们,这个庞大的群体,在既无信仰约束,又无道德约束的情况下,不可能靠法律来约束得住。而如果一个城市中,占半数以上的贫民窟人口生活在没有希望的底层社会,且没有信仰、道德等内在约束,外在约束就不可能约束得住。而且,当世界经济高速发展,中国经济从中获益时,城市可以提供更多就业机会,从而可以容纳更高质量的总体城市生活水平。但若出现世界性经济萧条,其后果就会非常的严重。经济萧条带来各种政治社会问题,就无法预料。 (贺雪峰 2006)国务院发展研究中心农村部的专家在考察巴西城市贫民窟形成的原因及其产生的社会问题后,得出的基本结论就是:城市化并不能自动解决农民问题,关键是为农民进城就业创造更多的机会。保持农民土地承包经营权的稳定,使农民在城乡之间能够“双向”流动,对城市化的健康发展至关重要。(韩俊,崔传义,赵阳 2006)中国目前农民工这套体制和做法,鼓励农民进城务工,并将工作优秀者留在城市,与保持农村对低端劳动力的吸纳,分担城市养老压力,可以并行不悖。中国的发展,迄今为止,能够避免贫民窟,是一项了不起的成就,决不是什么“政绩工程、面子工程”,而是一种政治上必要的清醒。有人说“城市化过程中没有出现贫民窟虽是中国的优点,但这是广大农民以较长期的困苦支付了没有出现贫民窟的成本,这是中国城乡二元结构的深层表现。”“极而言之,即使形成了贫民窟,解决贫民窟供水、供电、教育、卫生、就业培训等问题也比同量的分散农村人口成本低得多,效果好得多。”(牛凤瑞 2005) 贫民窟是把低端人口伴随着贫穷从农村转移到城市的结果,穷人没有变成富人,还拖累了城市。只有源源不断的农村优质劳动力进入城市,才既发展了自己,又发展了城市。“没有出现贫民窟”是因为责任田、宅基地把低端人口挽留在农村的结果,与“广大农民较长期的困苦”并没有有多少关系。集中解决“供水、供电、教育、卫生、就业培训”问题,标准变了,未必比分散解决成本更低。现在还不能把城市当慈善事业来经营,宁可先当企业来经营,做大,做强。“只有城市得到充分发展,才能为农村的发展提供必要的物质和文化条件。缩小城乡差距的正确方向是以城市较快发展带动农村较快发展,统筹城乡发展是农村向城市看齐。” (牛凤瑞 2005)合理有序的、而不是放任自流的人口流动才能保证城市的充分发展。
陆学艺先生曾批评说:“这样大的民工队伍,因为是这种用工方式,招之即来,挥之即去,培养不出训练有素的、有技术、有纪律的工人队伍来,产生不出相应的干部和管理人员来,而且由于民工过者候鸟式的生活,无序、无规则、无组织的流动,难免产生种种的社会问题,给交通运输、公安、民政、卫生等部门造成很大的压力,付出了极高的社会成本。”陆学艺先生不认可农民工这套体制和做法,认为:应该说,农民进城当工人,这是符合历史规律的;但搞成农民工这一套,这是计划经济体制后遗症的表现,也是我们改革不及时,不到位的恶果,所以给农民工带来了许多的苦难,给社会给政府造成了这么多的“麻烦”。 陆先生认为:这都是计划经济体制、户籍制度惹的祸,本来可以不是这样的。因此,要解决农民工问题,不能就事论事,就农民工问题解决农民工问题,那是永远也解决不好的,而是应该从根本上改革现在已经形成的农民工这套体制和做法。
陆学艺先生对农村很多问题的分析都切中时弊,颇多创见,但以上结论却显得仓促突兀。城市下岗失业现象的集中爆发确实与计划经济体制有莫大关系,但农民兼业、农民工现象,实在应该归功于市场经济而不是归咎于计划经济。仅仅从道义上反对由农民、农村分担经济转轨的代价,姿态高则高矣,却无助于解决问题。我们都知道,为了应对特大洪水,确保下游大城市的安全,国家在长江荆江段预先划定了分洪区。一旦形势危急,可能就会疏散农民,炸开江堤,让滚滚洪水吞没粮田和民房,以泄水势。这是“两害相权取其轻”,紧急避险,舍小保大、丢车保帅,并非政府专门站在城市立场上与农村过不去。因为保住了城市,容易补偿农村。暂时向农村转嫁就业压力,未尝不是这样一种政治、经济意义的“分洪”。
现在和今后当然不会“就农民工问题解决农民工问题”,农村和城市都面临问题,压力都不小,但仍然有必要区分轻重缓急。面向农民开放的顺序上,城市劳动力市场开放在前,社会保障体系开放在后。承认这种顺序的农民工相关制度(如户籍管制制度、差别社会保障制度、农村土地集体所有)当然还在受很多问题困扰,“给农民工带来了许多的苦难”,但不能低估这种“苦难”的社会价值,不能否认这种付出的必要性。好在最高决策层面能够清醒认识到:“给社会给政府造成了这么多的麻烦”是很次要的,“给社会给政府解决了这么多的麻烦”才是主要的。温铁军先生曾比较隐晦地谈到:“中国之所以能够在1998年以来的短短的几年时间内、不到十年的时间里,使高速公路的通车里程超过加拿大,仅次于美国,成为全球第二,还有高速铁路等等所有这些基本建设,以及中国在十五期间想要搞的几纵几横等等东西都能够实现,总之中国的基本建设速度能够上得很快,很大程度上仍然与我们现行的体制、制度、政策等方方面面的东西有一定的相关,我们暂且不说它是好是坏,我们只看它是否有利于这个国家目前发展的需要,所以我们说,可能中国应该考虑一下自己的道路。” 贺雪峰也认为,之所以当前中国未出现其他大型发展中国家均出现了的大规模不可治理的贫民窟,其原因倒恰恰与当前中国实行的特定政策和制度有关。若中国不想走发展中国家伴生大规模贫民窟的城市化道路,中国恐怕就应该珍惜目前的政策和制度,而不是简单地否定。(贺雪峰 2006)实际上“农民工这套体制和做法”具有旺盛的生命力,因为它符合中国这种独一无二的国情。“农民工是一个历史的阶段性的过程,是当前农民以特殊的方式分享工业化、城镇化和现代化成果,缓解三农问题的重要手段。” 它固然需要完善,但近期也谈不上需要从“根本上改革”(那不过是废除它的一种委婉客气的说法罢了)。遗憾的是,这种政策反复试错才得到的宝贵成果,其意义迄今为止还没有得到主流经济学家的承认。倒是某些西方的观察者所言大体不差:“中国政府试图找到一个微妙的平衡点。之前的几十年间,中国一直限制城市扩张,现在,他们希望能找到更好的途径来鼓励农民进城、保持经济持续增长。但同时,他们也想严格控制伴随城市扩张而来的社会保障及城市基础设施服务方面的问题。”
2006年发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》,代表了中央对农民工的评价:“农业劳动力向非农产业和城镇转移,是世界各国工业化、城镇化的普遍趋势,也是农业现代化的必然要求。我国农村劳动力数量众多,在工业化、城镇化加快发展的阶段,越来越多的富余劳动力将逐渐转移出来,大量农民工在城乡之间流动就业的现象在我国将长期存在。”“农民工分布在国民经济各个行业,在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上,是推动我国经济社会发展的重要力量。农民外出务工,为城市创造了财富,为农村增加了收入,为城乡发展注入了活力,成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式,同时促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成,为改变城乡二元结构、解决“三农”问题闯出了一条新路。返乡创业的农民工,带回资金、技术和市场经济观念,直接促进社会主义新农村建设。进一步做好农民工工作,对于改革发展稳定的全局和顺利推进工业化、城镇化、现代化都具有重大意义。”
六、户籍制度与劳动力梯度转移
多年来控制城市人口增长的政策让户籍制度背负骂名。究竟是什么阻挡、耽误了农民变市民?制度起了多大作用?曹锦清教授认为,要看到中国农村人多地少、资本被严重稀释的问题是积累了几个世纪趋于严峻的问题,并不仅仅是因为解放后计划生育政策出现了失误。问题的复杂性不允许任何急于求成的想法。在城市成长(这是我们将来彻底解决问题的希望)的同时,农村人口惯性增长。俞德鹏先生认为城市排斥农村人口,导致农村人口基数大,增长快,造成一亿农村人口增生。这个分析当然成立,因为城市人口生育积极性低。但是,假如为了降低出生率,超前地大规模向城市转移人口,人口构成又不合理,集中于相近年龄段的低端劳动力,未富先老,必然会影响城市发展的后劲,造成城市发育不良。实际上建国初期城市的发展就存在这个问题。城市人口饱和(这种饱和不取决于数量,而取决于质量或结构)后,对农村人口的吸纳会陷入停顿。虽然国家总人口增长确实慢了,但彻底解决问题(完成工业化、城市化和现代化)的日子却更遥远了。南亚的情况便是如此。而我们现在终于欣慰地看到,中国的城市化在近年出现了非常迅速的增长。据统计,1952年,中国城市化率为12.46%,到1985年这一比例首次突破20%,达到23.71%;1996年进入30%区间,为30.48%;到2003年,这一数字达到了40.53%,第一次跨过40%关口。 10个百分点左右的第一次跨越,用了30年左右,第二次跨越用了10余年,而第三次跨越只用了7年。这一趋势显示,中国的城市化正在加速推进,城市化建设的发展步入了快车道。从这个角度看,原先的城市人口控制发挥了“退一进二”的效果。中国人民大学人口研究所所长、中国人口学会副会长翟振武认为,未来几十年,中国将出现人类历史上规模最大的一次城市化浪潮,这一趋势日益明显。温铁军先生最近在接受采访时也谈到“中国这些年城市化的发展速度是很快的,到目前为止,如果按照新的统计口径,就是在城镇地区居住半年以上、并且从事的是非农职业的人都应该统计为城镇人口的话,中国已经有了两倍于老欧洲城市人口的城镇人口,有了比整个环太平洋地区所有发达国家城市人口都多的城镇人口,这样的现状,如果按照百分比来看,中国城市化的比值仍然低于全球城市化的平均比值,但如果按照绝对值来看,中国已经有了全世界最大规模的城市人口”。 该来的总是要来的,这与上世纪国家政策对城市的维护是有关系的。资本没有被人口稀释和消耗保证了初步工业化的实现。而初步工业化是启动城市化的动力。明白了这一点,就能理解城市为什么对迁入人口有所选择,实行劳动力梯度转移了。曾有人打比方,说就像挤公交车,先上去的人自私,阻止后面的人继续往上拥挤,户籍管制制度是城市既得利益集团的自私表现。这个比方忽略了重要一点,因而不适当:乘客的构成情况不会影响车速,但城市人口的构成情况则深深影响城市的发展,特别是发展速度。用乘船打比方更准确,假如船上增加的都是能划桨的人手,船上人多了船航速越快。假如不分老弱病残,不顾装载能力,只管往船上挤,速度慢了不说,还可能翻船。越是在船小人多的情况下,越要讲次序,越要强调对划船的贡献能力,才能更有效地发挥船的作用。正如闵捷在《百姓蓝皮书》中所提到,中国人口数量庞大,农业人口占绝大多数,城市化水平每提高一个百分点,即意味着要有1000多万农村人口转移到城市,搭上城市化的列车。如果城市化水平提高到50%,需要将约两亿人口从农村转移到城市,如果新建城市去容纳这些人口,需要新建100万人口的城市200座!面对农村人口与城市人口双膨胀的现实,完成大量农业劳动力向城市非农产业的转化,将成为我国城市化面临的最大挑战。城市化这辆载重列车的加速,需要经济发展提供强大的动力,只有经济快速发展,城市化的列车才能在快车道上奔驰。(李景国,闵捷,2002) 潘维说,快速城市化是中国农村唯一的希望。如果这个说法成立的话,就需要重点研究怎样才能最快,而不是简单放开,放任自流。目前的情况下,中国特色的城市化道路是什么样的?全国政协委员、中科院可持续发展战略首席专家牛文元认为:我们必须要创新。一是转移农民的时候是有序地转移,比较稳妥,即进城的农民有过渡的性质,家里还有土地;第二是中国城市化的要素,通过农民由体能向技能的转变来提高他的水平和素质,提升原来的生产力水平,有计划地培训农民工的技术;三是是努力构建城乡一体化,城市要带动周边地区的经济发展,弥补城乡间过渡的差异,构建和谐社会;四是城乡间的互补和配套,物流、能源流、人才流、信息流和货币流五流交汇。
七、流动人口需要单独制定政策
农村有与城市不同的稳定机制,城市也有与农村完全不同的政治生态。有人说,二元户籍制度衍生出二元就业制度、二元医疗制度、二元社会保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度、二元税费制度、二元金融制度、二元电力制度、二元土地制度、二元人才制度、二元组织制度(指城市有工会,农村却没有农会)。确实,制定如此多的“二元制度”其实是“城乡分治”。“城乡分治”对不对呢?如果对城乡一视同仁,由于城乡本来就存在巨大差异,“一视同仁”的对策反倒会维持、扩大这种差异。更不要说,某些制度,在城市灵,拿到农村就会不灵。城和乡的规模都这么大,事实求是地讲,需要不同的政策。归根结底,是二元就业制度、二元医疗制度、二元社会保障制度、二元教育制度、二元公共投入制度、二元税费制度、二元金融制度、二元电力制度、二元土地制度、二元人才制度、二元组织制度需要一个二元户籍制度。“以农补工”、“以城补乡”是“城乡分治”,“以工补农”、“以城带乡”也是 “城乡分治”。“统筹”城乡的前提还是区分城乡。
但是仅仅把人口区分为城市人口和农村人口来制定不同的就业、社会保障等政策、制度是不行的。不是不应该进行这种区分,而是这种区分不够细致。至少,还要单独考虑为数众多的流动人口。因此,与当前“城乡两元经济”对应的,不应是“两元户籍制度”,也不应是“一元户籍制度”,而是“三元户籍制度”(甚至多元户籍制度)。“三元户籍制度”服务于不同的就业、社会保障等政策、制度。“三元户籍制度”的基础是 “三元社会结构”。“三元社会结构”是李强先生提出的一个社会学重要概念。他认为流入城市的农民工实际上突破了传统的城乡二元结构的束缚,开创了三元社会结构的模式。三元社会结构是指在城市与农村之间出现了一个巨大的流动于城乡之间的社会群体——农民工群体。李强先生认为中国的二元社会是计划经济的产物,而三元社会则是由计划经济向市场经济过渡的产物,这种论断是否严谨暂且不说,但“三元社会”这一提法还是比较准确地反映了目前中国的实际情况。当前中国的城乡社会结构,从产业结构看,在城市工业、农村农业之间,出现了乡镇企业和进城农民为从业主体的服务业;从阶层结构看,在工人和农民之间,出现了农民工人(乡镇企业职工与进城农民);从地域(社区)结构看,在城市与农村之间,出现了小城镇、城市的外来人口聚住地等。高书生先生也强调,经过20多年的改革开放,我国已不再是从前的城乡二元结构,而变成了城乡三元结构,即出现了介于城乡之间的特殊群体,包括进城务工人员、乡镇企业职工和被征地农民。这是一个庞大的群体,不仅绝对量庞大,而且每年增量也很大。据统计,近几年乡镇企业的就业人数,基本保持1.3亿人的规模。据估算,进城务工人员现已超过1亿人,每年增量保守估计也有400万人左右;被征地农民约4000万人,每年的增量约为200万人左右。这三支队伍加在一起的人数,已经超过城镇就业人数。 已经有越来越多的人认为:农民工已构成一个相对独立的社会结构单元与社会管理单位,从而成为已有社会二元结构之外的第三元。
三元社会结构比起二元社会结构来不是更糟了,而是巨大进步。它意味着农村人口规模性地向市民转化。当然,这种转化过程比较长,以至于大量人口长期处在亦农亦工、非农非工的一种过渡地带。这个过渡地带中的人口也不是完全单向地向市民转化,而是有所分化,双向流动。各种因素综合作用的结果是形成了一种“筛选”机制,从这一地带中选出最适合的人群,完全融入城市。这是中国特有国情造就的城市化“两步走”结果。没有一个国家像中国这样,有如此众多的农村人口需要向城市转移,而且基本不能向未开发地区和国外转移。中国的城市化受到极为苛刻条件的限制,因此也产生了与众不同的路径选择。中国城市固定人口增长的同时始终存在大量的流动性人口将是一种长期的现象,它使城乡的界限模糊化(不仅地理意义上的界限),是中国城市化高潮期的表现。
有一种观点,认为“改革开放以来,我国的二元结构不但没有弱化,反而有强化的趋势,而且产生了以城市农民工为第三元的三元社会结构,从而对我国经济社会的稳定和健康发展带来不利影响。”(徐明华,盛世豪,白小虎,2003) 实际上,由二元到三元,农村的比例在降低,城市的比例在上升,三元社会结构是二元社会结构瓦解、弱化的表现,而非强化的表现。三元社会结构对我国经济社会的稳定和健康发展带来的,主要是积极而非消极的影响。正如高书生先生所言,城乡二元结构转向三元结构,这是符合工业化、城市化规律的。
现在一项紧迫的工作,就是制定出专门针对“流动人口—农民工”这一“元”的政策。这一政策有别于对农村、农民的政策,也需要有别于对在籍市民的政策。它要淡化农民工的农民身份,但也要实事求是,承认农民工与在籍市民的差异。过早地强调流动人口与原住居民的权利平等,只会削弱流动人口在劳动力市场上的竞争力,导致劳动力市场萎缩。它不能阻断农民工中的弱者回乡务农养老的退路,又要打通农民工中的强者完全融入城市成为真正市民的前进、上升通道。这是一套综合性的政策,势必影响到包括就业制度、医疗制度、社会保障制度、教育制度、公共投入制度、税费制度、金融制度、电力制度、土地制度、人才制度、组织制度等制度。
首先,要考虑到农民工在没有扎根城市、成为真正的市民之前,实际上也存在大量与市民不尽相同的权利要求。认为农民工处处追求与市民“一视同仁”的想法过于简单了。
以养老保险为例,目前,1.2亿的中国流动农民工,参加养老保险的总体参保率仅为15%左右,而这些为数不多的参保者,也正纷纷退保。政府动员农民工参加养老保险,农民工为何不领情?为什么没听说多少城镇职工要退保,只看到农民工退保?为什么农民工一边为老了之后的生活发愁,一边却拒绝政府的好意?为什么农民工羡慕城里人的退休制度,却对自己有可能获得的“养老金”不感兴趣?答案就在农民工那里:“一直打工上保险将来才有可能领‘养老金’,要是过两年回家种地去,保险就没了。”土地仍然是大多数农民工心底里根本性的依靠。能不能一直在城市里打工、打工期间会不会一直能上保险,相信农民工多半没什么把握。在这种情况下,不顾及农民工流动性强、就业稳定性差的特点,只是一味强调参保,响应者当然多不了。况且,农民工收入不高,往往眼下就急等钱用,哪里还顾得上几十年后?媒体提到一个例子:老卢的工作是做西装剪裁。工作地点不固定,“看单子,有时候在惠州,有时候又回到广州。”现在他在广州黄埔的工厂旁,住在和工友们一起租来房间里,他认为社会保险和工厂环境等远远没有多挣点现金实惠,用他的话讲,“那些都是虚的。”高书生先生认为,城乡二元结构转向三元结构,与此相适应,社会保障实际上就要“三线”作战,即在搞好城市社会保障、农村社会保障的同时,还要搞好处于城乡结合部的社会保障。目前面对农村、面对城乡结合部,我国社会保障突现制度创新与储备的严重不足。在全国范围内,只有上海等极个别的地区采取“量体裁衣”的方式,为进城务工人员等特定群体做出有别于社会保险的制度安排。社会保险原本是面向城里人而设计的,并且只适应于有单位的组织化就业人群,现在却正在成为一个筐,所有的人群都在往里装,不仅要把进城务工人员和乡镇企业职工装进去,而且要把被征地农民也装进去。刘金平也认为,农民工亦农亦工的特色,决定了研究制定农民工养老保险制度时,也必须切合农民工的这个实际。照搬城镇职工养老保险制度或是农村养老保险制度,都将出现穿错衣服戴错帽的尴尬。诸如住房公积金、工伤保险等制度设计,也面对同样问题。所以,应该加快建立适应农民工特点的社会保障制度。对于农民工而言,最要紧的并不是一般意义上的社会保险,而是要有针对性。农民工的工伤保障制度应作为我国最基本的社会保障项目尽快予以确立。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出,要根据农民工最紧迫的社会保障需求,坚持分类指导、稳步推进,优先解决工伤保险和大病医疗保障问题,逐步解决养老保障问题。农民工的社会保障,要适应流动性大的特点,保险关系和待遇能够转移接续,使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害;要兼顾农民工工资收入偏低的实际情况,实行低标准进入、渐进式过渡,调动用人单位和农民工参保的积极性。劳动和社会保障部确定的“低费率、广覆盖、可转移,并能与城乡养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法”,就具有鲜明的农民工特色,切合农民工的实际,应该能在完善我国的社会保障体系中发挥积极的作用。总之,流动人口脱离农村,成为城市劳动者,风险伴随收益同时增加。而他们抵御风险的能力逊于当地居民。城市要正视这些风险,要有化解机制。保护好劳动关系中劳动者的基本权益是这种机制的主要内容。总之,流动人口虽然经常被排除在某些二次分配项目之外,但城市一定要确保其初次分配的权益。
其次,要考虑到城市增加人口时的成本控制。正如前面所分析的那样,农民工在城市所创造出的财富流向了两个方面:用人单位的利润和政府的税收,农民工的回报也有两种形式:工资和公共服务。其中,用人单位的利润和农民工的工资容易计算,但农民工为政府税收的贡献(不仅仅是农民工直接缴税)和政府为农民工所提供公共服务的成本就很难具体计算。而且,公共服务极易产生“搭便车”现象。在任何单位,扣除工资后企业有利润是维系劳动关系的根本保证,即单位用工的边际效益为正。但农民工为政府税收的贡献和政府为农民工所提供公共服务的成本孰大孰小,通常用人单位(特别是非国有企业)并不关心。假如政府为农民工所提供公共服务的成本大于农民工为政府税收的贡献,可以理解为政府承担了单位用工的外部成本。这种情况下单位增加人手,就是不断在向城市转嫁成本。这是城市所要避免的。如果城市政府缩减为农民工所提供的公共服务,虽然不会影响单位增加人手的热情,但会影响农民工在此就业的回报和积极性,进而回避、退出这种用工。有些农民工退出了,城市政府也就达到了目的。这确实显得嫌贫爱富,但根源还是城市“蛋糕”尚不够大,城市自身还需要发展。发达国家的情况就不同,他们的城市化已经完成,“蛋糕”大小已成定局。由于企业解雇一名城市在籍市民,市民通常不会因此离开城市,通常不能减少城市政府公共服务的支出,甚至还要增加支出,所以城市对“解雇(失业)”风险高的人必然吝于给他本地户口。由于同样原因,城市不希望对外来劳动力与本地居民在(低端)就业领域激烈竞争造成本地居民永久性失业,而是希望外来劳动力能弥补本地劳动力结构上的缺陷。因此,不能一概而论说“保护本地劳动力、排斥外地劳动力的政策,实际上就是一种严重扭曲劳动力市场的做法”。对外来劳动力而言,就业城市提供的福利也构成了劳动回报的一部分。为了防止“搭便车”,城市更愿意尽可能由用人单位以工资形式回报外来劳动力,即更强调初次分配。这更能准确体现出劳动的价值。更多情况下户籍差别待遇反映出的不是劳动力价格高低差异(歧视),而是价格构成差异。只要城市相互之间存在竞争,就存在对劳动力的竞争。在这种竞争环境中形成的是劳动力均衡价格。对城市而言,搞歧视(相对于同档次城市)会削弱自己在吸引劳动力方面的竞争力。面向本地居民的某些福利,如最低生活保障金、经济适用房,是城市不得已的支出,亦可部分看作以往“留人不当”的后果。在本地工资水平对外来劳动力有足够吸引力的情况下,类似福利支出能省则省。所以,城市政府可以通过估算农民工为政府税收的贡献,分析各类农民工在公共服务需求上的可能性,区别情况决定提供公共服务的范围,以此实现人口迁入的边际效益为正,即留下来的人不但没有成为城市负担,而且还有助于城市发展。理论上讲,无论接纳多少这样的人都不会让城市饱和。党国英先生认为在廉租房供应制度和最低收入保障制度上可以做更精细的设计,以保障居民的权利与责任大体对等,其实也是承认城市为外来农民工提供福利方面,是有选择、有条件的。深圳愿意每年从800万农民工和30万工商户中,挑选出可以帮助它增长的16万个人,但入户指标每年都没有全部完成。多数中小城市可以以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源等主要生活基础为基本落户条件,但公共服务水平较高(因而成本也高)的城市不无顾虑。这不是歧视,而是更准确地反映不同劳动力的价值。例如,对税收贡献低的农民工(意味着他属于低端劳动力),如果预计城市不久就会承诺给他提供最低生活保障(这种承诺是和入籍承诺捆绑在一起的),那么他自然倾向于在该城市留下来,为此不惜接受一份收入很低的工作。用人单位趁此可以降低工资。这就扭曲了劳动力市场“留强汰弱”的筛选机制。反之,农民工如果预计城市不会承诺给他提供最低生活保障,那么工资在其劳动回报中所占比例就上升,即劳动回报率主要取决于工资,工资低了他就不干。因此,这是一个城市政府、用人单位和农民工之间的三方博弈,城市政府对公共服务的供给能够影响到劳动力市场的构成和工资水平。城市政府对公共服务(针对劳动力价值不同的流动人口)分类供给,再加上劳动力市场“高质高酬、留强汰弱”,必须两者共同起作用,才能做到“留下的,不增加负担;离开的,没损失工资。”因此很容易理解,目前提倡的城市户口准入制,最能够解除城市人口迁入边际效益为负的顾虑。也就容易理解,为什么公共服务越优质的城市,户口准入门槛越高。由于房价能够反映城市公共服务的水平(另外房产地价中也包含了对公共服务的预付费),购房能力又是一个人财力、能力的集中表现。于是,各城市纷纷将购房作为落户条件。党国英先生曾撰文《户籍制度:改革的路怎么走》,提出:高福利大城市要不要设门槛?如果设立,如何操作?这是必须正视的问题。党国英先生也认为门槛是要的,关键是门槛的设立既要考虑公平,又要保持一定的效率,要解决一系列技术性问题。党先生这种实事求是、重视操作性的思路,最受实际部门欢迎。可惜这种声音实在太少。
时下流行观点认为应该“无论身份是工人还是农民,作为国家的公民,都平等地享有法定的权利,享受政府提供的普遍均等的公共产品和公共服务,并得到国家强制力的无差别的保护。”但提供大多数公共产品和公共服务的是地方政府而非中央政府,地方政府的能力本身就不是“无差别”的,如何能“提供普遍均等的公共产品和公共服务”?正是因为地方政府提供的公共产品、公共服务有差别和用人单位提供的工资有差别,劳动力才会在不同的地区和岗位间流动。要求用人单位提供的工资没有差别,也就意味着取消了用人单位之间的竞争;要求地方政府提供的公共产品、公共服务没有差别,也就意味着取消了地方政府之间的竞争。而这种竞争一向被视为中国经济增长的一个关键性因素。彭希哲先生认为,还应该将各种福利细分为全民普惠制、居住权利和个人贡献等不同层次的福利,根据具体类别分别由中央政府、地方政府、单位和个人承担经费。例如教育作为公民的基本权利,其经费应该主要由中央财政支出;各个城市居民的低保主要由地方财政支出;而养老保险制度则逐步向企业筹集与个人账户为主的模式靠拢。 这种观点就更为可取。但是,彭先生的建议强调了中央政府的责任,而从世界各国的情况来看,对公民福利影响最大的,一般都是地方政府而非中央政府或联邦政府。提供公共服务,要由最可能低的政府层级来提供,也就是说如果地方政府可以提供这个公共服务的话,就不要由州政府、省政府,更不要中央政府、联邦政府提供这种公共服务。这个原则叫辅从原则又叫能力原则,要求尽量地以下一级的政府来提供公共服务为主,主要是根据地方政府的能力来确定服务水平。实在提供不了,上级政府再出面解决。辅从原则的目标就是由公共服务的供给尽可能的贴近公民,这样能够更民主的提供服务,同时能够使地方的事务更合理的得到解决,因为下级政府比上级政府能够更好的解决这些问题。中国幅员辽阔,地区差别大,地方政府财政状况差异很大,决定了中国各地公共服务的供给水平相差很大。虽然强调“事权与财权统一”,实行分税制,但税好分,事难分,中央政府与地方政府的责任划分殊为不易,中央财政转移支付的法制化程度很低。发达城市(又是高工资地区)根据户籍对不同劳动力区别提供公共服务,实际上是不愿摊薄自己的优势,以保持对优质人才的吸引力。城市越不发达,越没法、没有必要在提供公共服务上区别对待。这是城市间竞争策略必然的反映。很多文章总喜欢说“国家”对市民如何如何,“国家”对农民如何如何。这就忽略了问题的实质。在均质化的农业社会向均质化的工业社会转变过程中,城市间的竞争是转变的实现方式,也是非均质的根源。与各种福利挂钩的户籍,是实现城市竞争策略的重要工具,大城市怎会轻易放弃,让户籍与福利脱钩?为了节约社会保障资金,或者说为了缩小社会保障和公共支出的逆差,就需要保持城市一定的门槛。有的省会城市曾经短暂地降低了进城门槛,后又不得不再行提高门槛。
最后,要考虑公共产品提供的效率。赵燕菁用布坎南(Buchanan,1958)的俱乐部理论(club theory)进行分析:城市如果想高效率地提供公共产品(基础设施和服务),就需要区分不同的需求,否则城市就无法选择公共产品提供的标准:如果按高标准提供,低收入者就会免费搭车(Free rider),导致出现“拥挤”,造成真正的使用者的效用损失,公共产品投资难以回收,公共财政无法平衡;如果按低标准提供,就无法满足对高质量设施和服务有需求的高收入者的需要。户籍制度作为分隔城乡的大水坝,已经为大量不同的梯级水坝所取代,城市内部低级分区与乡村的落差逐渐缩小,这已经使原来极端紧绷的城乡关系有了很大的放松。但是,许多城市特别是经济发达的大城市仍然维持着相当严格的户籍管制(或变相的户籍管制)。这是因为到目前为止,还没有比户籍制度更好的办法,区分谁有资格享受城市一级提供的基础设施。因此,对于公共产品提供来说,户籍制度+城乡不平等的效率,要大于自由流动+市内不平等。由此可以得出结论,过渡人口界定在不同等级的城市和城乡之间,比在城市内部分层更有效率。而且一个城市同其它城市相比越“先进”,需要的进入限制就应当越严格。这是提供高水平公共产品的前提。这个分析实际上也回答了为什么中国城市没有像其它发展中国家那样出现大规模的贫民窟和非法棚户区。赵燕菁认为消除户籍制度对要素流动的阻碍,并不是简单地取消户籍制度这么简单。中国就像是一个小世界,在如此大的规模上,存在如此巨大的经济落差,注定了户籍制度在中国不会是短命的。在分税制后各地利益主体日益差异化的今天就更是如此。否则城市内部效率的降低,将足以抵消户籍制度带来的好处。(赵燕菁,2003)最典型的例子,在城市街道、广场摆摊设点是很多流动人口非正规就业的方式。他们付出了辛勤的劳动,收入却并不高,生活质量有的很差。尽管如此,这种劳动的总受益却往往是负数,即外部成本大于个人收益,因为它极大地影响了市政投资的效益,例如降低了道路的通过能力,增加了城市管理成本。于是城管与小贩猫抓老鼠的游戏轮番上演。这是一种流动人口和城市双输的局面。实际上这也正是引言中所说的“张老大策略”制造的“张老三苦恼”。再比如大城市里的流浪乞讨现象。乞讨有没有成本?当然有,而且很大。施舍者付出的成本暂且不论,作为乞讨行为的外部成本,城市损失的效率相当大。这种损失换算成钱的话,大概能让乞丐在农村当富翁。城市如果从中只拿出一部分,一次性彻底打发了乞丐,岂非双赢?但如果哪个城市敢于单独这么做,那就等于在大事招徕乞丐。所以,这种问题只能由国家统筹解决,国家在农村实行普遍的扶贫安民政策。
八、流动人口居住证制度
经过多年探索,户籍改革确定方向,即以具有合法固定住所为基本落户条件,调整户口迁移政策,允许符合条件的流动人口在经常居住地落户,引导流动人口融入当地社会。改革暂住证、流动人口婚育证明等管理制度,探索实行统一的流动人口居住证制度。吸纳农民工在大中城市落户,并不意味着可以放任自流、“不负责任地放开”,而是要根据各个城市的实际情况,从符合农民工特点的要求出发,逐步探索农民工在大中城市落户的吸纳机制和操作程序,使城市农民工市民化有计划有步骤地进行。
2006年,《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出,逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题。中小城市和小城镇要适当放宽农民工落户条件;大城市要积极稳妥地解决符合条件的农民工户籍问题,对农民工中的劳动模范、先进工作者和高级技工、技师以及其他有突出贡献者,应优先准予落户。具体落户条件,由各地根据城市规划和实际情况自行制定。改进农民工居住登记管理办法。
这一改革方向,同时考虑到流动人口权利需求的差异性、城市增加人口时的成本控制和公共产品提供的效率,能够很好地保证政府合理有序进行劳动力梯度转移。其中,流动人口居住证制度是户籍制度改革的核心成就。深圳、上海在这方面走在了前头。北京、浙江目前也在大力推行。
作为流动人口比例最大、富有革新精神的大城市,从2005年深圳的“1+5”人口管理文件(《深圳市关于加强和完善人口管理工作的若干意见》及有关户籍、居住、就业、计生、教育管理等5个配套文件)中的“投资纳税入户”和“技术技能入户”,到2007年8月即将在深圳试行的居住证,深圳正在通过渐进的方式,对1000万流动人口进行选择:哪些人适合留在这座城市,哪些人是城市所需要的。深圳将从2007年8月起试行居住证,试图通过渐进的方式,对1000万流动人口进行选择性管理。“以证管人”成功与否尚无定论,但作为流动人口占城市人口约80%的大城市,深圳的做法对被移民大军裹挟的城市,无疑有着借鉴意义。
深圳市公安局副局长、新闻发言人申少保表示,深圳市在2007年8月试行的居住证将分为A(长期)、B(短期)两类。政府认可的稳定职业者,可获得A类居住证,这是一类有含金量的身份认证,持证人可在工作、生活、子女教育等方面享受系列便利。B类居住证则是在这个城市立足的底线——所有在这个城市的非户籍人口都必须办理,才能获得居住等基本权利。《深圳市居住证》赋予了持有者相应的权益,如办理车辆入户和机动车驾驶执照、办理长期房屋租赁手续、按深圳市相关规定申请其子女在深接受义务教育等等。此外,《深圳市居住证》还将记录持有人劳动就业、社会保障、人口计生等多方面的资料。
据深圳市委常委、政法委书记、公安局长李锋介绍,深圳居住证与社会保障卡的两证合一的做法,是全国首创。居住证实行一证多用,其使用功能包括劳动社保、计生、教育、公共交通等政府行政管理和公共服务的内容。根据《居住证试行办法》,深圳有关部门和事业单位应当为居住证的试行提供保障,逐步扩大居住证的使用功能。同时政府积极支持和鼓励其他公共服务机构和商业服务组织为居住证的使用提供便利。
获得A类居住证的人群,是转化为户籍人口的后备军。他们需要在深圳有稳定工作至少半年以上并且签定了劳动合同。和全国其他城市的外来就业者相比,能够获得A证者此前已经享受着令人羡慕的福利待遇:拥有一张社保卡,上面包含着他们在这个城市的医疗,养老和失业的保障。如果住院,他们可以从这张卡上直接划掉90%的费用。深圳社会科学院院长乐正说:“以前深圳市政府的财政体系只管182万深圳户籍人口,而现在则扩大到了包括非户籍人口在内的827万人,社会保障等多数公共服务已经开始逐步覆盖到全社会。”
有人认为:“这项制度,还是没有惠及深圳的最下层民众,他们的养老、医保等待遇依然无法解决。”抱怨“ 深圳居住证制度与此前的暂住证制度,只有一字之差,其实换汤不换药。”可是,希望“ 没有找到一份相对固定的工作,摆小摊每月的收入在2000左右,自然买不起房子也办不了A证或者长证”的人也能由深圳市政府解决“养老、医保”甚至住房问题,愿望很好,但钱从何来?如果把几百亿用于基础设施建设的资金改用于这方面,深圳还能继续是深圳吗?“居住证直接排挤出门的就是最弱势的民工”的理解大体不错,但谈不上“把民工当作了假想敌人”,只不过不希望这些弱势人群未富先老,在城市沉淀下来,依赖公共财政,消耗大量社会资源。 排斥定居并不是排斥就业,毕竟有些人在城市的养老成本要大于他在这个城市创造的价值,让政府承担这种亏空,终究不可持续。假如他们意识自己终究要回到农村(或县城)的话,他们一定更在意每月能拿多少工资(少了的话他们根本就不来深圳)。有了钱,“养老、医保”甚至住房在农村(或县城)都能解决。深圳市政府要做、也完全应该做好的,首先应该是防止企业恶意欠薪。
上海也是全国主要的人口流入目的地之一。据统计,到2003年底全市的外来常住人口达到383万,其中外来就业人口为375万。怎样规范全市人口管理,提高政府服务水平,成为一个非常迫切而重大的问题。2002年6月,上海开始实施《引进人才实行〈上海市居住证〉制度暂行规定》,从而在全国率先推出了居住证制度。2004年上海市政府宣布《上海市居住证制度暂行规定》于10月1日起推行,与原来实行的“引进人才居住证”相比,新的居住证适用对象范围更广,办证手续更简化,持证人的待遇可以得到更有效的保障。上海居住证制度的适用对象,从原来的引进人才扩大到“在本市居住的非本市户籍的境内人员”,持有居住证者在“子女入学、购房购车、创办企业、申办出国、科技资助、职称评审、参加保险”等方面,也都可以享有市民待遇。与深圳类似,上海居住证的持有者分为引进人才和普通的外来人员,前者可以享有上海户籍人口相同的各种福利,而后者享有的福利则要少得多。2007年持证人数达到300万人。
北京也将流动人口纳入实有人口属地管理。实行居住证制度后,增加居住证社会服务与社会保障两大功能,使居住证成为流动人口劳动就业、务工经商、医疗保险、子女就业、租赁房屋、购车购房等在京生活工作的必要证件,有利于流动人口的服务与保护,是户籍制度改革和城市管理的发展方向。
2006年9月,浙江省省政府办公厅发布《浙江省人民政府关于解决农民工问题的实施意见》,正式提出,“改革农民工登记管理办法,加快相关立法修改,逐步在全省范围内取消暂住证制度,转而实行居住证制度”。同年,居住证制度开始在宁波慈溪和嘉兴平湖试点。根据新近发布的《浙江省居住证申领办法(征求意见稿)》,长期居住证将与社保、就业、教育、居住等挂钩,使持证者享受与同城市民一样的服务,而且还在子女就读、计划生育、劳动保障方面享受到与浙江省内市民一样的优惠政策
推行居住证制度不仅仅是形式上简单的以旧换新,而是对户籍管理的传统理念、体制和手段、方法实行全面突破。
居住证制度弱化了“户籍”概念,强调了“居民”概念,凸显了身份的公平性,能够增加广大劳动者对城市的认同感和归宿感。居住证制度对申领资格的限制,实际上暗含了对申请者贡献能力的审查。这些资格限制的合理性,都可以用信息经济学的原理来说明。符合条件,至少说明在居住期间内持证人通常不会成为该城市的负担。此时的居住证就是厉以宁先生所说的与正式城市户口并存的半正式城市户口。与原先的暂住证模式相比,流动人口办居住证是为了享受权益,而不单纯是向管理部门尽申报义务,因而具有积极性。人口管理部门于是比较容易准确掌握这部分人口信息。至于居住证对应的公共服务内容,城市政府其实可以根据本地劳动力需求状况实行调整、分类(居民常住户口对应的公共服务内容大多不能轻易调整)。现在应该考虑扩大居住证的发放范围,通过“低门槛、低含金量”的“初级”居住证吸引流动人口中的底层人群也来申领。这样就可以用利益引导型的居住证完全取代原来义务强制型的暂住证管理模式,全面掌握人口信息。我们认为,不宜把居住证解释为“居留资格”的证明、无“证”居留就是“非法居留”。那样定性的话会带来具体执法无法操作的尴尬。毕竟已经没有相应的行政强制措施来制止、纠正这种所谓的“非法”。随着劳动力短缺时代的迫近,相信即便大城市居住证的准入门槛也会逐渐降低,而居住证的“含金量”会逐渐接近本地户口。城市也需要按照不同类别的情况和具体人群,渐次开放户口。事实上,随着人口转变新阶段的到来,中国经济迎来其发展的刘易斯转折点,即劳动力无限供给的特征逐渐消失,沿海某些地区已经出现“民工荒”,甚至江西这样的中部省份,民工输出大省,也出现“民工荒”。这就意味着除了用人单位需要调高工资以外,城市政府也必须以调整公共服务供给的方式参与吸引劳动力的竞争。
九、结论
名声不佳的户籍制度,长期以来实际在(城市化人口梯度转移)“排队”过程中扮演着秩序维护者的角色。生活中这多半是个得罪人的角色,所以不难理解户籍制度是一个“招人怨”的制度。赵燕菁认为,对于转型经济来讲,户籍制度有着深刻的经济原因。简单地取消户籍制度,并不能消除导致户籍制度的原因。在过渡阶段,有目的地利用户籍制度资源,加速城市化发展,才是最终消除人口流动限制的更好选择;户籍制度改革的方向不是简单地取消管制,而是将以前粗糙但统一化的国家管制为主,转变为更精确但差异化的地方管制为主。管制执行的主体,要同变化后的税收——补贴的主体重新保持一致。户籍控制的程度,也应由地方政府独立确定。 (赵燕菁,2003)中国流动人口的规模表明户籍因素对人口流动的阻滞作用十分有限,而是更多地影响流动人口的构成和定居选择。这种影响利大于弊。目前确定的户籍制度改革方向:由地方(城市)政府主导的户籍准入制(代替原来的总量指标控制)和多层次、利益引导型居住证(流动人口管理)模式( 代替原来的暂住证),实行放权于城市地方的渐进式改革,是符合现阶段中国国情和城市化战略的正确方向。如果说这一方向有什么遗憾的话,只能说因为它是一种在缺乏理论先导情况下完全由实际部门“摸着石头过河”反复试错得到的结果,未能及时进行理论总结说明,结果造成长时间不能被理论界理解。法学界批评它,经济学界质疑它,社会学界指责它,民众对它的期望混乱不清,以至于这种富有建设性的改革方向被大量地贴上了“保守”的标签。
刘小生:计划经济与户籍制度