• 殊途同归:土地规模经营与一揽子国家农业产业政策的实施

    ——兼对“农民想种什么就种什么”说不

     

     

    在十七届三中全会召开前期,实行农村土地私有化的主张甚嚣尘上。提出主张的人有学界一些所谓的专家,有政府部门内部的相关课题组,有全会决议的起草者,也就是说主导当今三农问题话语权的人是主张农村土地私有化的,这对中国社会来讲,是何等的危险!但庆幸的是,执政党最终并没有采纳土地私有化的政策建议,毫无疑问,三中全会经过了激烈的讨论和争论。与此同时,也产生了一个奇特的现象:主导三农问题话语权的人的主张不能被决策者所接受,这就需要考问一个问题:这些人究竟是对农村社会现实的无知,还是别有用心。

    当然,农村土地私有化论者有一个至关重要的假设:实行农村土地私有化,有利土地流转,可以推进土地适度规模经营,从而提高土地产出率和劳动生产率,发展农业专业化生产,最终向实现农业现代化方向发展。问题是,这样的假设能否成立?

    一、         农村改革发展的目标和任务

    十七届三中全会提出,到2020年,农村改革发展基本目标任务是:农村经济体制更加健全,城乡经济社会一体化体制机制基本建立;现代农业建设取得显著进展,农业综合生产能力明显提高,国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障;农民人均纯收入比2008年翻一番,…,可持续发展能力不断增强。发展的终极目标就是农业现代化。

    二、         农业现代化道路选择

    要实现农村改革发展的基本目标任务,并努力向农业现代化的方向发展,有三条道路可走:一是推进土地适度规模经营;二是继续在特定农业产业领域实施农业产业化经营;三是未来制定并实施一揽子国家农业产业政策。

    (一)     土地适度规模经营

    针对土地适度规模经营的争论,支持者的观点是:可以使单位农产品的管理成本降低;可以提高劳动生产率,从而增加农民收入、增强农产品的市场竞争力;可以使农业机械在农业生产中的使用成为可能,使农业生产效率更高。因此,推进土地适度规模经营是我国农业走出困境的正确选择。而反对者的观点是:小规模家庭经营适应了我国国情,使耕者有其田,确保了农村社会的稳定;缓解了我国土地资源稀缺与人口众多的矛盾,极有限的土地资源可以吸收更多的劳动力;事实证明,在欠发达国家,土地小规模经营比大农场效率更高,土地单位面积的产出率更高;面对农村大量剩余劳动力,使就业更加灵活和自由。

    主导当今三农问题话语权的人是极力鼓吹实行农村土地私有化的,他们如果不是别有用心,其本意则是要推进土地适度规模经营。但问题是,想推进是一回事,能否推进则是另一回事。因为在实行农村税费制度改革以后,农民经营土地既不交税也不交费,加之中国农民浓厚的土地情结,要农民放弃他的土地(不管是否赖以生存),那是十分困难的。

    在十七届三中全会之前及之后,进一步强化了农民的土地承包关系。农民的土地承包经营权实际上是两个权力,一是承包权,二是经营权。如果说农民流转自己的土地经营权,那是完全可能的,而且流转现象大量存在。流转经营权,就是出租土地,农民可以与承租者灵活地约定土地出租的时间、价格等。但如果要农民流转土地承包权,那绝大多数的农民就不干了,因为承包权是农民未来生活的希望所在,是农民据以从城市退守的最后希望所在。真正能够脱离农村的农民,一是通过读书的方式脱离农门的人;二是在城市赚了钱并足以在城市维持自身生计和养育后代的人;三是在城市有稳定工作,能够在城市过上体面生活的人;四是尽管并非身居城市,但在乡村从事非农产业,也有稳定工作、收入和在乡村集镇有住房的人,而所有这些人,都是过去农村里智力及综合素质较高的人,让这些人放弃在农村的土地,除非有政策的强制,他们是不愿流转自己的土地的,因为把土地放在那里,将来还有升值或其它获利的机会,因此,他们宁愿把土地抛荒,或低价或赠给其他农民耕种,土地的最终权利还是他们的。

    为了推进土地适度规模经营,促进土地流转,我们的政策是否要使农村中更弱势的群体流转土地呢?答案毫无疑问是否定的。土地向种粮大户、专业大户集中,确实可以提高规模效益,可以增加大户们的收入,但那是以损害多数弱势群体的利益为代价的,这种改革公平何在?公理何在?

    事实上,无论是进一步土地私有化的主张也好,还是强化土地承包关系也好,在保障农民个体土地权利的同时,因个别或极少数农户导致多数农户利益受损的现象屡见不鲜。因为多数农户的公共利益诸如统一灌溉、统一植保、统一的交通等生产生活设施,因个别农户以土地承包经营权为由加以阻挠并引发连锁反应导致无法顺利建设。在中国人口众多的国情之下,在保护个人人权的同时,对集体人权更应高度重视和保护。

    提出土地私有化主张的这些人,想当然地认为,实行了农村土地私有化,农民就会加大对土地的投入,并建设相应的农业生产设施,这实际上是在要求农民,而不是农民一定会这样。如果要求这些人把自己的资金投向农业,那他们肯定会三思而后行。

    当然,土地适度规模经营仍不失为实现解放农村生产力及农业现代化的道路之一,只是需要因势利导,在农民自愿的前提下,主要由市场力量来推动。

    (二)农业产业化经营

    我国农业在党的十四大确定建立社会主义市场经济体制以后,逐步探索出农业产业化经营新路,即公司+基地+农户模式。这一经营模式在特定的历史条件下,使单个农户的组织化程度得以提高,农户通过农业龙头企业进入到市场,有效解决了农产品的销售问题。通过农业产业化经营,调整了农业产业结构,增加了农民收入。

    对于农业产业化经营,不少学界、社科界的专家撰文论证它的合理性,并对健全完善其运行机制有很多建议,较典型的设想如“平均利润说”,期待农民与龙头企业在利益分配方面能够平起平坐,分得产业化经营中的平均利润,等等。但是,无论专家怎样论证和设想,要龙头企业把自己置于与农民对等的地位,则是不可能的。龙头企业只有在实现自己利润最大化的前提下,才可能考虑农民的利益,“平均利润说”也好,经营模式的合理性也好,都是经不起推敲的。农民如果不能组织起来,如果不能建立起自己的组织,在生产经营和市场竞争中就总是处于弱势地位,其利益就会被层层、环环盘剥。

    我国最近十年来前后两次进行的粮食流通体制改革,就是农民利益被层层、环环盘剥的典型例证,因此必然以失败而告终。前一次粮食流通体制改革的理论是:敞开收购、封闭运行、顺价销售,而其核心是“顺价销售”。因为只有“顺价销售”,无论是微利也好,还是暴利也好,国有粮食企业才能赚到钱,也只有粮食企业才能赚到钱。为此,媒体报道了粮食企业因改革而搞活的大量典型事例。既然粮食企业赚到了钱,那农民的收入肯定变少了,因此,农民为了追求利润的最大化,在私商粮贩每公斤出价即使只高于国有粮食企业一分钱的情况下,则宁愿将粮食卖给私商粮贩。而后一次的粮食流通体制改革则是干脆放开粮食市场,任由私商粮贩赚农民的钱,且所赚数额远远高于国家给予种粮农民的财政直补。近年来对我国大豆价格话语权是否被外商所掌握的争论,人们可以从中看出这种失败改革的影子。

    由国家推动的改革,国有的粮食企业尚且无法不赚农民的钱,民营的龙头企业更有足够的理由在农民身上赚钱。同时,更令人难以理解的事实是:国家的农业政策宁愿将财政资金以扶持农业龙头企业的名义支持给民营企业,却不愿意推动建立农民自己的组织,并把资金扶持给处于弱势地位、人数众多的农民组织。这样的政策无法推出,只能让人疑惑是否有既得利益者和利益集团影响了决策的全程,否则,只能让人真正理解为“让少部分人先富起来”!

    对农业产业化经营模式先天不足之处的讨论,并不是要全盘加以否定,农业的产业领域如此众多,这种经营模式一定会有它生存和发展的空间。

    (三)未来:制定并实施一揽子国家农业产业政策。

    在讨论相关农业产业政策之前,有必要对“农民想种什么就种什么”说不!无论是市场经济也好,还是计划经济也好,“农民想种什么就种什么”都是错误的。既然农民想种什么就种什么,那就不需要制定什么农业产业政策了。当然,这些年来,如果还有农业产业政策的话,也是一句空话。在工业领域,产业政策鼓励什么、限制什么、淘汰什么一清二楚,并随着时代的发展而进行调整。农业产业发展同样要有明确的政策,在这种政策之下,并不是强制农民种什么或不种什么,而是通过政策的强力诱导,通过一定的体制机制确保农民获得足够多的、年复一年持续稳定的收入,使农民更愿意种什么而不种什么。

    在计划经济时期,农村生产队(村民小组)实际就是一个农业生产车间,生产大队(村)就是一间农业工厂,生产按计划进行,种植的作物相对单一,农产品交售有任务。由于通过正式组织渠道能够获取较准确的农业生产信息,所以国家的宏观调控容易得到落实。在农村土地实行家庭承包经营以后,农业生产自此成为乱象,各自为政、小而全、商品率不高、邻近农田作物种植发生冲突等等,最终导致农民难以持久获得较高收入。

    党的十七届三中全会要求,推进农业结构战略性调整。以市场为导向、科技创新为手段、质量效益为目标,构建现代农业产业体系。搞好产业布局规划,科学确定区域农业发展重点,形成优势突出和特色鲜明的产业带,引导加工、流通、储运设施建设向优势产区聚集。为此,提出如下一揽子国家农业产业政策建议。

    1、由国家推动创建自下而上的全国性农业产业生产经营组织。将村级组织转变为一个具有集体经济组织和合作经济组织双重身份的经济实体,在村内由农业主导产业的土地经营者产生村级农业专业合作社;在乡镇和乡镇以上,将涉农事业单位纳入到农业专业合作社体制中来,使其从政府各农业职能部门肌体上彻底脱离出来(并为行政机构改革创造条件)。在全国性农业产业生产经营组织(即专业合作社)建立并完善体制机制以后,国家的相关农业产业政策应通过该组织来加以实施,政府部门的职责只能是实行监管及行政执法。在2020年之前,应先行创建粮食、油料、棉花、糖料、马铃薯等大宗农产品的全国性专业合作社。

    2、农民利益至上原则。农民交售的农产品,在销售、加工等环节所产生的利润应在系统内原路返回,返还给农民,财政支持性资金亦是如此。这样,农民生产的农产品除了自己消费的部分外,他们可获得最大的利润和财政支持资金所得。

    3、农业产业发展的财政资金支持。以专业合作社系统为运行的主线,财政资金全力支持组织发展、对加工企业的扶持、仓储运输设施建设、流通网点建设、生产经营人才培训、信息化网络建设、对科教院所的投入、产业基础设施建设、农田水利建设、对农民产品销售的直接补贴等等。

    4、农业产业发展的信贷支持。对财政资金予以支持的事项,国家农业政策性银行应全方位予以支持。同时,出台对农民合作金融机构支持政策。

    5、农业产业发展的税收支持。国家对农业产业的发展应实行免税或优惠税收政策。

    6、对主产区其它产业的政策。在积极扶持主产区发展的同时,应采取政策措施适度限制其它产业的发展,对种植作物品种存在生产冲突的,应予以禁止(如在水稻主产区种桑养蚕)。

    7、对农业产业科技发展的支持。科研院所的研究课题应来源于产业系统内的需求,经费投入渠道应由专业合作社根据其业绩予以拨付,从而使生产与科研更加紧密。在专业合作社投入科研经费的情况下,科研成果应归属合作社,而不可能使科研单位拿来面向农民赚钱。

    8、产业教育事业发展。职业教育与高等教育应与产业发展的需要相适应,部分教育投入应来自专业合作社,使专业设置及培养方向和产业发展相协调。

    9、农产品价格。在全国性农业产业合作社建立以后,农产品价格不应由国家发改委一家决定,而应由包括专业合作社在内的相关机构进行协商,合理定价。

    当谈论农业合作经济时,也许有人会“谈合色变”,但其发展应是未来中国农业现代化的趋势和潮流,只是需要耐心地加以探索和完善。

    最终,我国的农业现代化进程会形成以农业产业合作社的发展为主导,以规模经营和农业产业化经营为补充的良好局面。

    三、最需要破解的改革难题:村级组织的变革

    在讨论村级组织的变革之前,需要认真分析一下谁为农民服务的问题。

    谁为农民服务?那肯定是村级组织和乡镇政府!但在现实生产生活中,它们是否提供了服务呢?首先看村级组织:由于村民委员会的性质所决定,在我国,除了城中村、城市郊区、县(市)城、乡镇集镇的村委会多数实行值班制度外,绝大多数村委会成员任职都是业余性质的,他们首先是农民,视村务的轻重缓急,可能性情况下,经营好自己的土地仍是第一位的,因为自己的土地种不好,一是影响到实际生活,二是自身土地的经营情况具有示范功能。对村级组织来讲,这只是时间和精力方面的原因,另外,为农民提供服务还需要手段,要么是资金,要么是土地,要么是个人威望,但他们实际可以利用的资源十分有限。再看乡镇政府:从提法本身来讲,乡镇政府为农民服务无疑没错,但从依法治国的要求看,这种服务不可能是包罗万象的,比如,果树栽培、畜禽疾病防治等服务就应由专业合作社来承担。乡镇政府只能提供与行政职能有关的服务,要求它提供一切服务,既苛刻也违法。

    改革开放三十年来,乡村两级组织的功能越来越弱化。既然不能为农民提供服务,不能为增加农民收入提供实际帮助,农民的需求你不能满足,那乡村组织的信誉和权威从何而来?且这种状况仍在持续恶化!为农民服务需要解决人的问题,需要解决可以利用的资源问题。

    对于村级组织的变革,首先需要弄清楚村级组织究竟是一个什么性质的组织。村级组织的性质问题,是不以人们的意志为转移的,它的性质应由其实际履行的职能所决定。通过职能分析,毫无疑问,村级组织应当是一个经济组织,是一个具有集体经济组织和合作经济组织双重身份的经济实体。在《论我国村级组织的性质》(见网上)一文里已对相关问题进行了详细论述。新农村建设也好,农村其它改革也好,以经济建设为中心是必然要求,但要发展经济,在村级却无经济实体进行动作是不可想象的。

    在决定了村级组织的性质以后,村级组织的变革必然涉及民主治理。经过三十年的改革发展,我国农村村民已经经历了较长期的以民主选举为中心的政治锻炼,在此时代的关键时刻,对农村民主化进程有必要采取明确的政治决断:从以民主选举为中心转移到以民主治理为中心的轨道上来。对此,在《农村民主化进程中的主要认识误区——选举中心论》及《村民民主权利的实现应是农村民主化的核心》(见网上)两篇文章里进行了相关说明。

    不管是为农民服务的要求也好,还是所有农业产业政策的执行也好,如果不能把村级组织建设成为办公、住宿及经营设施完善,有人管事、有钱办事的经济实体,那么一切只能是空中楼阁。

    四、赋予农民自主决策的空间

    将农村民主化进程从以民主选举为中心转移到以民主治理为中心的轨道上来,就是要赋予农民自主决策的空间。由于我国农村人口众多,各地情况千差万别,因此不能强求用一个模式来推进发展。在家庭承包经营为基础、统分结合双层经营的大体制和政策要求下,应允许各地探索与当地人文、经济特点相适应的发展道路。

    现行的一些政策直接剥夺农民民主权利。比如,涉及农民公共利益的水电路问题,在各级财政不能全额解决建设资金的情况下,理所当然由农民自己出资进行建设,但现行政策规定必须“一事一议”,农民每年每人出资不得超过15元,这就是国家直接干涉农村社会内政。国家只能是把握方向和大的原则。如果经过村级社会三分之二以上村民代表的同意,涉及农民公共利益的事项,国家应是无权干涉。再如,在双层经营的前提下,村级社会的土地经营选择何种具体方式,也不应是国家进行强制规定的。国家可以通过立法的方式,规定村级社会的哪些事项是要经过村民大会决定的,哪些是要经过“村民代表会议”决定的,甚至可以要求某些事项必须经过村民大会或“村民代表会议”三分之二或五分之四人数的同意,但不能直接加以干涉。

    以上对农村未来发展所进行的讨论,所涉及的改革内容,并不会引发农村社会的震荡,而且只要组织有序、措施得力,改革完全可以平稳推进。

     

    作者单位:湖北省长阳土家族自治县经济商务局

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