我国农村发展与宅基地使用权流转的研究
吕斌
全国人大第十一次会议通过并实施的“大部制”改革,政情分析家即认为,“大村庄制”是我国新农村建设的重要组成部分。①著名“三农”研究专家高以诺指出“,大村庄制”改革势在必行。②此前,我国有关部门提出了农村集镇化。③我国已步入工业化和城市化发展的阶段,我国2006年底城市人口与农村人口比为44%∶56%,④大量农民将从农村转移到城市。⑤我国农村已广泛出现“空巢化”的现象。⑥笔者认为“,大村庄制”是我国新农村建设的发展方向,而集镇化又是“大村庄制”发展的最终结果。宅基地使用权流转的开放是必然的,将促进我国新农村建设,并将促进我国社会进步。
一、“大村庄制”是我国新农村建设的发展方向
(一)“大村庄制”能够缩小城乡“二元结构”
过去村庄的设立缺乏科学规划,多以种姓为单元,在地理和社会方面较为封闭,外形小而散,内部脏、乱、差,普遍存在行路难、就医难、环境差、抗灾能力低、文化生活贫乏的问题。城乡 “二元结构”差别加大。而“大村庄制”能使农村管理加强,村民交流便捷,生活丰富,文化提高,缩小城乡差别。
(二)“大村庄制”能够提高农村抵抗自然灾害的能力
我国现在农村由于自然环境的恶化及村庄选址不科学,抗自然灾害的能力普遍不强。有71%的农村不同程度地存在着植被破坏现象,严重的洪涝灾害每年都发生村庄被淹没和冲毁的事件。⑦四川省汶川大地震的巨大损失,一部分是与村庄交通不便而阻滞救援和抗击灾害能力低有关。“大村庄制”能够做到科学选址、科学规划,最大限度地保护农民的生命、财产安全。
(三)“大村庄制”能够较好解决农村环境卫生问题
村庄的卫生安全问题已越来越严重。现在的自然村庄,已难于治理农村自然排污问题,更难于对抗外来污染。⑧有的农村周边成为了垃圾场,⑨农田成为不良企业的排污池。⑩村民饮用的是地表水或浅层水,容易遭受污染,我国癌症村呈越来越多的态势。有的农民不得不离开世代生活过但已经污染的家园。“大村庄制”为农村综合治理污染奠定了基础,集中办沼气,可以使农村使用清洁能源;集中供水可以使农民避免水污染的伤害。
另外,“大村庄制”还便于对农村的管理,能够节约土地资源,增强农民的交流,保障现代设施的利用。
(四)集镇化是“大村庄制”发展的最终结果
集镇是联结城市和乡村的纽带,是在一定范围内组织和推动农村经济、社会发展的经济中心、文化中心、信息中心、服务中心,是促进乡村的物质文明和精神文明建设的重要基地。现代化农业要求大量的农民脱离小农经济转向工商业,但我国的大城市因基础建设的制约而容纳有限,因此,加强集镇的建设是我国工业化与新农村建设的最好选择。另外,城镇化能够不仅使农民更加便利地享受如学校、医院及其他公共设施等利益,还能使农民加快致富。
二、宅基地使用权的流转开放是必然趋势
(一)宅基地使用权限制流转的法律规定
当前我国农村实行的“一户一宅”和限制宅基地转让的法律制度。《土地管理法》第62条第1款规定“:农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。第62条第2款规定:“农村村民出卖、出租住房的,不予批准”。国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理炒卖土地的通知》第2条第2款规定:“农村的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的通知》也重申了“严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的规定。2007年6月建设部发布小产权房不受法律保护的风险提示后,叫停小产权房交易。2007年12月11日的国务院常务会议再次提出“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。
我国《物权法》第153条规定宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定,这是对前期宅基地使用权制度的承认,但也未明确规定禁止宅基地使用权的流转,这又可能是为以后的宅基地使用权开放流转埋下伏笔。
(二)宅基地使用权流转开放的必然性
1.农村“空巢化”表明宅基地政策需要调整。我国农村实行的“一户一宅”制度解决了占我国人口大多数农民的住房用地问题,对农村稳定确实发挥了巨大作用,但同时也使农村较为封闭。随着改革开放的不断深入,农民大量地流入城市,农村广泛出现的“空巢化”、“空心村”和土地撂荒现象,已表明我国的宅基地政策需要调整。
2“.一户一宅”制度将逐渐淡出我国历史。这是因为“一户一宅”制度较适合于农业化国家,它强化了农民“根”的观念,减少国家因大量农民失地而造成的就业与社会保障压力,但不利于加快农民向集约化经营和城市转移,不利于提高农民素质和优化农村结构。
3.宅基地流转开放能促进农村发展。北京通州宋庄的一些农房卖给了画家,现有近300人购买宋庄农民的住房,并吸引了全国各地约1500名艺术家,使宋庄成为了闻名遐迩“画家村”,现在的宋庄不但提高了农村文化的结构,还大大改变了农民的生活。有的农民融入了高雅的艺术文化生活,有的农民从事以绘画衍生的商业服务。类似的北京郊区还有“明星村”。然而,由于我国房地产的升值,反悔的农民纷纷以小产权房买卖无效为由,提起诉讼要求收回原出卖的房屋。画家李玉兰因购买北京通州宋庄村民马海涛的小产权房,被反悔的马海涛诉上法庭,2007年12月17日,北京市第二中级人民法院作出终审判决,认定马海涛与李玉兰所签之《买卖房协议书》无效。对此案笔者认为,从法律上讲,该案是正确的,但从社会学和经济学上讲,效果是不好的。如果简单地将画家全部赶出宋庄,宋庄又要回到以前封闭、文化匮乏的状态,这对宋庄和社会并不是好的结果。
将农村的房屋卖给有文化的人,是引进了一个先进知识的传播者;将房屋卖给外乡人,是打开一面了解外部世界的镜子。人只有在交流中才能进步。财富是在流动中升值的,宅基地也不例外。现代的法律制度是以有效利用资源,最大限度地增加财富为目的,由过去单纯的强调归属转向对利用价值的追求。因此,宅基地流转的开放,有利于城乡二元结构的融合,使农村从封闭走向开放。
4.宅基地流转开放符合我国发展趋势。我国的发展目标是工业化和城市化,农民入城是社会潮流。只有少数特殊的个人或企业为了特殊的个人爱好或经济目的而回流到农村,他们在社会主义制度下,不会成为农民利益的掠夺者,而可能是先进文化的传播者、企业加农户的合作者。
三、我国土地制度呈开放趋势
与土地承包经营权相比较,《物权法》规定了土地承包经营权的流动性。
当前我国已出现宅基地与“小产权房”流转的试点和实践。2006年成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》规定:集体建设用地可以进入市场公开出让,宅基地也可在一定条件下通过联营、出租等方式流转,集体土地流转方式向自由流转靠拢。王增辉教授认为,“当集体土地成为资本可以自由流转的时候,附着于其上的小产权房的流转只是时间问题。”
四、我国宅基地流转开放的构想
(一)逐步全面开放宅基地使用权的流转
我国可采取循序渐进地实施宅基地使用权的流转开放。
1.首先在农民之间间接流转宅基地。“大村庄制”涉及到村庄的合并,村民的流动与农村的整合涉及到各村民组之间宅基地的交换。
集镇化的建设,需要将农民从农村吸引到集镇上来。国家应象农民购农机一样对购买集镇房屋给予一定的补贴,对享受补贴的农民在村内的房屋的所有权与宅基地的使用权由村集体组织收回。允许离乡的农民向本村、农民亲属、甚至外村的农民转让房屋,但不允许有偿转让宅基地,在同等条件下本村农民有优先权。集镇的房屋虽属小产权,应当允许农民在购买一定期限后自由转让。通过市场经济杠杆作用,会维护集镇良性运转。
2.其次对相关人员流转。我国对回乡定居的离退休人员、华侨、侨眷和港、澳、台属需要批准,方可申请农村宅基地的使用权。对城镇居民回乡定居需要被准予户口迁往农村才可申请宅基地。应当对他们采取更加灵活的政策,可以允许他们通过购买家村民房屋的方式而间接地取得宅基地使用权。同样,对出嫁、升学、参军的人员在“一户一宅”限定下,可以通过受让方式取得房屋而间接地取得宅基地使用权。另外,非村成员通过赠与、继承也可以取得房屋并取得宅基地使用权。
3.全面开放宅基地使用权的流转。在村民三分之二多数同意的情况下,任何人要可以通过申请直接地取得宅基地使用权,也可以购买家村民房屋的方式而间接地取得宅基地使用权。通过此类方式取得宅基地的使用权,农村可以采取有偿使用的方式,还可以限定使用期限,如对砖瓦结构的房子的宅基地使用为30年,砖混结构的房子的宅基地使用为50年。期限一到,宅基地收归集体组织。这样既体现了农民自治,又有限制地开放宅基地使用权的流转,农村的土地利益可以得到保障。
(二)加强对农村规划
有人可能认为,开放宅基地使用权的流转会造成大量的市民和企业到农村以购房的方式取得农村的宅基地,造成大量的农民无家可归,影响农村和社会的稳定。但笔者认为,只要政府提高管理水平,上述担心是不必要的。
1.对农村应全面引入城市规划。新农村或“大村庄制”建设仅靠农村自已的力量显然是不可能的,必须吸收外来人员和资金。因此,应当人不分南北,只要能繁荣农村,我们都应欢迎。新农村或“大村庄制”的建设不仅需要开放的胸怀,而且必须是科学的、保护土地资源的。这要求每个村庄都做好建设、发展规划,保障农村是有序的建设,就不会出现农村不稳定,浪费土地资源的问题。
2.实施严格的土地制度。笔者认为,造成我国社会不稳定的主要因素应当是粮食安全问题,而不是宅基地问题。历史表明,我国社会的大动荡,大都是农民因无粮可吃,形成流民、荒民,最后揭竿而起。温家宝总理指出“:手中有粮心中不慌”。我国实行严格的耕地保护制度,防止可耕地变为宅基地。这样我国就不会出现建房热和浪费土地资源的现象。
(三)对农房与宅基地引入城市管理模式
农村的房屋与宅基地权属的登记很少,而且不规范,容易发生纠纷,又难以处理。物权法的公示公信原则,对广大农村的房屋与宅基地权属变动难予适用。将城市房屋及土地使用权登记管理制度纳入对农房与宅基地的管理,不仅能提高政府工作效能,加强对宅基地(包括其他土地)的监管,还能明确物权,防止纠纷,保障物权的有序流转,促进经济发展。
综上所述,开放农村宅基地的流转,可以节约我国农村有限的土地资源,使宅基地的价值得以充分利用,促进文化交流,有利于“大村庄制”和集镇化建设,促进我国工业化和城市化的发展。