【摘 要】乡村公共品供给困境成为税费改革后乡村社会所无法逝去的隐痛,后税费时代的乡村公共品供给困境已成为制约乡村经济社会发展的桎梏,欲走出乡村公共品供给困境,必须从乡村社会内部想办法,从乡村本位出发,行塑内生式与外源式相结合的乡村公共品供给机制,为中国现代农业的发展与成熟提供软基础。
【关键词】公共品供给 困境 出路
改革开放以来,我国农村经济总量获得了极大增长,乡村社会得到了前所未有发展与蜕变,乡村生活越来越城市化、现代化,乡村生活对现代技术与产品的依赖性越来越高,总体上来看,农村公共总产品的需求量呈直线上升趋势。然而,由于乡村公共品本身的排他性与准公共品性质,它不具备市场操作与运行的基础与机制,目前在乡村公共品供给上存在着多方主体,使得乡村公共品的供给无法达成理想的境地。随着乡村经济社会的进一步发展,乡村公共品供给严重不足的现状成为制约乡村经济发展和乡村社会进步的主导因素,化解乡村公共品供给不足与乡村社会经济发展的矛盾,寻求可能的解决之策是当前乡村公共品供给研究的现实问题,更是中国现代农业得以生根和成长的关键之所在。
公共品供给困境:税费改革的隐痛
1990年代中后期,农民负担不断加重,部分地区干群关系特别紧张,中国乡村社会几近陷入“无序”,中国乡村亦出现了治理性危机,而这一切被“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的三农话语所囊括和表述,并迅即引起中央及舆论界的广泛关注,三农问题一时成了社会公共舆论的焦点,也因之,三农问题开始成为一种政治话语和显性社会问题。正是在如此背景之下,中央从乡村社会宏观格局出发,为解决农民负担重的问题,2000年在安徽正式开始进行税费改革试点工作, 2002开始在全国大部分地区进行推广试点工作。而出乎各界想象的是:试点工作最终以2006年全面取消农业税宣告终结。
之所以税费改革在各界呼声中应然而生,之所以一切改革最终以取消税费作为终点与问题化解之策,关键在于农民负担重成为这一政策得以达成的焦点与助推力,农村问题的一切根源都归于农民负担的日益加重。因此顺理成章地实行税费改革,取消村提留、取消义务工,以此来减轻农民负担;同时辅之以一事一议来弥补乡村制度空缺,由是乡村社会内部原有的旨在为乡村提供可持续性公共品供给的机制就此被强制性地阉割。这也就使得我们经常看到如此情形:乡村道路越来越差,长久得不到整治和修整;水渠越来越浅,灌水和排水日渐成为乡村不断恶化的毒瘤;乡村环境急剧恶化,到处臭气冲天、烟雾弥漫……如此一系列“后果”的出现,原本不是税改的错,但却是这一改革所无法逝去的隐痛所在。
在河南汝南,我们调查发现,因为税费改革理念日渐“深入人心”,村民习惯于只进不出,用农民自己的话说就是“取得媳妇嫁不得女”,村民现在的惯性思维是:国家是不要我们交钱的,要不还补贴我们干嘛,要收肯定是你们基层干部亏空,要我们来买单。在汝南S村,当村干部为修整组道,并要求农民集资修路时,村民异口同声的一句话:“现在国家都给我们补贴了,还要我们交什么钱,肯定是你们村干部把上面拨来的款给吞了,现在不要交钱的”。如想想法与言语使得村干部哑巴吃黄连,有苦说不出,只能悻悻然走开,因之使得村庄内的道路一直都未能修整好。
当然,面对此种情形,基层村干部早有预知并有他们自己的应对之策。那就是:在乡村公共品供给问题上尽量推卸自己的责任,尽量不去发动和组织农民,而是由农民自发地、发自内心地组织与管理,自己顶多走在队伍的前头,起个带头作用。S村一位组干部在去年大暴雨降临,当村民提出如何疏通水渠,尽量减少洪水对庄稼的损害,想个办法将水排涝出去时,却也得来了组长貌似无奈的重复声:“那咋办呢,那咋办呢”?很明显,组长这是在推卸自己的责任。因为,他比谁都清楚:如果自己提出要对水沟进行疏通的话,那么发动群众的费用必然由组里来出,然而对税费改革后,既没有义务工的要求,又没有村提留,村集体又没有集体财产的情况下,这些钱从何而来,也难怪乎组长会连出几句“那咋办呢?”就是希望村民自己动手,到时至于工钱就别找我了,是你们自个愿意的。可想而知,一次没有组织和领导的行动,肯定难以达成理想之目的。因此我们看到的是:尽管村民拿着东西冒着大雨搞了一下午的梳理,但终因沟渠堵塞太过严重,秸秆过多而只能罢手而归。此次大暴雨使得S村的玉米的损失达到了近7成。
税费改革以及继之乡村社会进行的一系列配套改革均是以否定、取消乡村社会内部自生的、连续数年的有机机制为基点,而将一系列与乡村社会原本就毫无干系、与乡村社会相去甚远的外来“科学”制度强制地切割进乡村,不及破坏了乡村原本的有机性,更使得外来制度也成了摆设、走了样,于是乎改革的初衷与现实往往是越来越远、也越来越糟糕,而反映在乡村公共品供给上,其困境的出现与急剧恶化莫不是最好的例证。如何使这种原本为民谋利、为民提供便利的改革得到帕累托最优,也就成为税改后所需面对和思考的难题。
出路:J村的实践
农村公共品供给相对落后,已严重影响到农业和农村经济的发展,农村公共品供给的困境成为乡村社会进步与发展的阻碍和绊脚石,如何走出乡村公共品供给的困境,寻求解决之策,成为乡村基层干部和农民的当务之急,我们调查的J村为当前走出公共品供给的短暂困境提供了某些启发。
与全国大多数地区村庄公共品供给严重缺位的境地相比,笔者所调查的湘南J村为我们“短暂”走出村庄公共品供给困境展示了某种出路。J村村支部书记讲述了该村走出村庄公共品供给困境所采取的一些办法:
首先是利用村庄既有资源的开发吸引外来力量进行基础设施建设。前不久,经有关人员勘测发现:我们J村后山上有一种稀有矿,但这种矿纯度很低,加之开采难度较大,村里不具备开采的能力,村民也对开采没有兴趣,但我们不能看着这么好的资源闲置,于是村支两委决定召开村民代表大会讨论如何利用后山来发展我村经济。其实,村里主要是考虑到去后山的路上有四个村民小组,涉及近千人,一直又没有一条像样的路,而村里目前负债10多万,短期内根本没有能力修,我们当干部的也没别的,在其位谋其职,能为村民做点事就尽力做点。村里一直对此路的修建都是爱莫能助,村里本来有欠债,税费改革后村里没有提留了,村里更是雪上加霜。最后经村民代表大会讨论决定:谁承包后山并修好、硬化通往后山的路,就许诺承包人五年“免费”开采期,五年后,路的所有权归村里,采矿可重新续约。通过招标,最后县城的某建筑老板承包后山。目前,通往后山的路早已修好,采矿也如期进行着。就这样,J村多年来欲修建却未能修建的路总算有了个结果。
其次,利用发展集体经济来同步改善基础设施。因为发展集体经济客观上可以促进村庄基础设施供给能力的提高,我们J村就抓住了这一点,将集体经济发展与村庄公共品供给联系起来。我们2005年开始在村里推广烤烟种植,目前已发展到近500亩。烤烟种植采取的是“农户+公司”模式,公司承诺负责一切品种、技术和种子,我们农户只负责管理和收割,没有风险却能坐在家门口打工。更令村民满意的是,所有服务于烤烟种植的基础设施公司都进行了很好的修建。短短两年多时间,公司为便于运输和生产,在我们村铺设管道2里、打水井10余处、硬化村级道路4.5里,意外的收获是,种植烤烟还改良了土壤,为我们种植晚稻谷提高产量提供了保证。
此外,我们还积极与从村里走出去的人取得联系,要他们关注、关心和支援村里的发展。我们村在外面工作的人比较多,有的还赚了一些钱。他们不会忘记自己的家乡。以前通往我们村里的路一直都是坑坑洼洼,后来是村里几个在深圳的人热情集资对道路进行硬化,为村民出行和生产生活提供了极大便利,那可是我们村的第一条水泥路。另外,我们积极争取省市县的各项支持,积极为村民创造良好的生产生活环境。在去年年初,我们就获得了省里扶贫建整项目,省M厅在我村进行驻点扶贫,为改善我村基础设施建设起到了根本性作用。
J村上述加强和改善基础设施建设的措施中,尽管有些具有他们自己的特性和不可复制性,因为不是每个村都有强有力的第三种力量来支持村庄建设,也不是每个村都能得到省市各项优惠政策的优待,但是,J村走出困境的努力却是值得我们思考和深究的。
几点思考
取消农业税引起了全国上下极大的轰动,不论是学界抑或政界,均给予税费改革以肯定态度。然而,与因税费改革引起并同时进行的乡村基层政权改革,却似乎并没有如改革初衷所期望的那样取得成功,并未达到官方或民众所期望的效果。如果说税费改革确实减轻了农民负担,并使干群关系有所舒缓的话,而与之配套的乡村基层政权改革、乡村制度变更等却并不被看好。原因在于:尽管乡镇不再负有税收的历史使命,但因此而带来的是乡镇亦不再具有提供相应服务的能力,乡镇权力遭遇极大弱化,于是我们看到的是基层政权离乡村社会越来越远,乡镇干部和老百姓的来往互动越来越少。乡干部们忙于应对各种检查和报表,却疏于了解老百姓所需、所想,乡镇基层政权因此而开始悬浮起来。
乡镇权力弱化也好,基层干部与老百姓互动减少也罢,这些其实都是表象,其背后隐藏的深层问题和结构性弊病是乡镇服务意识的缺乏、乡镇服务能力的下降,体现最为典型的是乡镇提供公共品供给能力的缺憾,这是税改后乡村社会所面临而棘手的难题。构建一套健全的乡村公共品供给机制也就成为后税费时代所需要解决的问题。
J村摆脱困境的“出路”既是可能的,也是可行的。说它可行,是因为它着实为J村摆脱公共品供给困境提供了出路,极大程度上完善了J村的公共品供给,并充实了村庄公共品供给机制。而说它可能,是因为J村迈出公共品供给困境的举措并非对当下所有村庄都适用,也就是说J村走出困境的策略并非具有普适性,但是它能为其它村庄走出公共品供给困境提供某种启发。也正是在这样的意义上,我们来谈J村的公共品供给机制就具有了正当性和必要性。当然,这也可以为我们进行理论上的某种反思提供素材。
如果就此打住,恐怕还无法真正回答J村公共品供给到底带给了我们什么?真正的问题还在于:税费改革后农民负担尽管有所减轻,但是伴随税费改革所带来的一系列改革却使乡村社会在公共品供给上成了“只有个体没有集体”的社会。说它只有个体没有集体,是从两种意义上说的,一是村民的一切行动似乎不再受到村及其它基层组织的“干涉”,乡民们一个个都奉行着“我不理你,你奈我何”的生活哲学。义务工取消了,村集体事务实行一事一议。村里的建设我不赞成、不出力,你拿我能咋样?村民似乎一夜之间变成了蛮不讲理的“无赖”。二是村里的公共品供给因为个体的不赞成,使得集体不再存在,所以村里作为一级组织提供公共品的角色也悄然消逝。我们所能看到的要么是村干部一门心思想法子改善公共品供给,比如J村为我们展现的就是这么一种情况;要么是个别重要人物为村里做贡献,以表心意。如果这些我们单单以集体行动的困境来解释为何村庄公共品供给陷入困境,那将会是何等地空洞与无力,因为它很明显地没有发觉村庄内部的结构与场景性因素,没有本土的视域与经验支撑。
税费改革消灭村庄内切的公共品供给机制,村庄公共品只能依靠外源式、个体型的供给机制。比如,J村村支部书记借助外来的力量来进行村庄公共品供给。村支部书记在熟知村庄缺乏内生性的供给机制之后,只好向外用力,向外争取资源与想办法,行塑一种外源式的供给机制。问题是外源式、个体型公共品供给机制能持续多久?又有多大的普适性?这是我们的谜团,也是乡村干部的谜团。乡村公共品供给与城市公共品供给不同,它本身属体制外供给,具有自身运作的逻辑与理路,要想使乡村社会摆脱公共品供给的困境,就必须从乡村社会内部想办法,从乡村本位出发,行塑内生式与外源式相结合的乡村公共品供给机制,为中国现代农业的发展与成熟提供软基础。
【参考文献】
费孝通:《乡土中国生育制度》,北京大学出版社1998年版。
奥尔森:《集体行动的逻辑》,三联书店出版社1995年版。
吴毅:《小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释》,三联书店2007年版。
贺雪峰:《乡村治理的社会基础》,中国社会科学出版社2003年版。
罗兴佐:《第三种力量》,《浙江学刊》2002年第一期。