• 赵伟,男,1972年生,山东农业大学经管学院副教授,管理学博士,研究生导师,主要研究方向:农村财政与金融。在《改革》、《中国农村经济》、《农业经济问题》、《金融理论与实践》等著名刊物上发表学术论文20余篇,主持国家自然科学基金项目1项(“农村公共投资影响因素与绩效评价指标体系构建研究”,课题编号70703020),山东省社科基金项目1项(“完善农村金融体系与支农服务功能研究”),参加国家和省部级科研课题10余项。

        统筹城乡和区域发展、建设社会主义新农村是党和国家根据时代发展需要提出的重大历史任务,也是关系到社会和谐发展的重要问题。为实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设远景目标,既需要进一步深化体制改革,又要从财政和金融方面加强对农村地区的投资,促进农业现代化进程。根据初步测算,到2020年,新农村建设需要新增资金大约在15万亿元至20万亿元之间。其中农村公共投资(包括对农村公共基础设施和农村公共服务的资金投入)是新农村建设的主要资金来源,在提高农业生产率、缩小地区差距和农村扶贫等方面都起到了积极的推动作用(Fan Shenggen,2002),在改善人居环境、增强社会保障等方面也逐渐起到了明显的作用。
        近年来我国的农村公共投资项目数和投资规模明显增加,投资项目的类型和投资渠道也日益多样化。由于存在所谓的“漏出效应”,虽然有大规模的资金投向农村地区的公共服务领域,但是农村公共投资的投资效率并不是很高。农村公共投资的投资规模、投资项目数、投资项目的类型和资金来源在村与村之间以及地区之间的分布都存在着显著的差异。有些村在很长一段时间内,从来没有实施过任何公共物品投资项目(张林秀,2005)。农村税费改革以后,农村公共投资体制特别是乡村基层公共品融资机制的变化,又进一步削弱了乡镇政府和村级组织在提供农村公共产品方面的作用(林万龙,2006)。
        在农村公共投资不断增加的背景下,如何切实提高农业领域投资绩效确实是一项急迫而重要的现实问题。本文试图通过对农村公共投资影响因素和农村公共投资政策效果评价等相关方面研究文献总结,进一步理清农村社区公共投资的投资效果、地区差异、影响因素、影响方式和绩效评价等一系列问题。对这些问题的回答会有助于完善农村公共投资的绩效评价机制,提升新农村建设中农村公共投资的管理效率和投资效益,为合理制定公共政策,优化农村公共投资战略提供理论依据。
       
    一、农村公共投资的规模和数量
        世界银行发展报告(2004)指出,发展中国家的公共服务,如道路、教育、健康服务、卫生饮用水、通讯等服务很难真正让贫困人口享受到实惠,而这些关键公共服务的提供对于贫困人口的脱贫、城乡和区域的统筹发展具有至关重要的意义。改革开放以来,我国农村的经济发展取得了明显进步,但是农村地区的公共基础设施和农村公共服务,无论在数量上还是质量上都严重不足。
        已有的研究采取不同的方法来获取农村公共投资的资金规模数据,并进行了深入的分析。沈荣坤和张璟(2007)利用有关的统计年鉴数据分析表明,国家财政对农村的公共支出(包括支援农村生产支出和农林气象等部门的事业费、农林基本建设支出、农业科技3项费用以及农业救济费等4个主要部分)从1978年的150.66亿元,增长到2004年的2357.89亿元。但是,在数量大幅度增长的同时,农业公共支出的结构却并不合理。一方面,国家农业支出占财政总支出比例一直呈现出下降的趋势,到2003年,农业支出占财政总支出的比例已经由1978年的13.43%下降到了7.12%。另一方面,农业公共支出的内部结构也不合理,国家支出以支援农村生产支出和农林气象等部门的事业费、农林基本建设支出为主,而对于农业发展中急需,但仅依据市场力量供给难以满足需求的公共品和准公共品(如基础设施建设、农业科研和环境保护等)的支出比例偏小。其中支援农村生产支出和农林气象等部门的事业费所占比例最大,平均占总支出的66.85%;其次是包括路桥建设、通信、水利设施等农业基本建设的支出,该项支出占总支出的比例虽然在波动中有所下降,但2004年仍然占到总支出的20.96%;而农业科技3项费用和农业救济费用所占比例均较小。20世纪90年代以后农业科技3项费用的支出占比不到1%,农业救济费用占比也只在5%左右。
        利用统计资料获取的数据有些不足。首先是有关的统计数字可能存在着“水分”,国际上已经有专家对我国的GDP等统计数字提出了质疑;其次,我国财政预决算中有关农村的财政支出分散在许多项目中,有关的报道指出,在新农村建设过程中,有20多个部门的支出与落实各种强农惠农政策有关,这些部门都掌握一块财政扶持资金,并且分散在财政支出的不同项目中,因此很难对农业公共支出的资金结构做出合理的评估;最后,农村公共投资的主体较多,既有各级政府,也有农村集体合作经济组织和村民,而统计数字中的农村公共投资数据只包括国家和地方财政的支出,数据不够全面。
        除采用相关年鉴数据之外,也有的研究采用实地调查的方式来获取农村公共投资的资金数据。张林秀等人(2005)的调查显示,近几年来中国农村公共物品投资活动十分活跃,相对于其他发展中国家而言,中国农村的投资活动还是很多的。在1998~2003年,2459个被调查村共开展了9138个投资项目。平均每个村有3.75个项目,有超过85%的样本村至少有1个项目。其中,大多数农村投资项目(87%)是有关公共物品提供方面的,从投资数额来看,77%的农村投资使用在公共物品方面。研究发现,流向中国村一级的公共物品投资在不同样本村存在巨大的差异,其中,几乎20%的村有5个或5个以上项目,有一些村甚至实施了10个项目。同时,有12%的村只有一个项目,5%的村从来没有实施过任何公共物品投资项目。
        调查还显示,在公共物品的资金来源方面,村一级负担了公共物品提供中的很大一部分。如果把农村公共投资项目分成三种类型,即完全由上级投资的项目、完全由村自筹资金的项目和由两者共同投资的项目,大约18%的项目是完全由村自筹资金的,完全由上级投资的项目有35.6%,同时,几乎一半(46.5%)的项目需要村里提供相应的配套资金。对不同投资项目的分类研究也显示,村级财务负担了公共品融资中的很大一部分[8]。如在水利设施建设融资方面,16.67%的项目是完全由村自筹资金的,大多数(64.81%)项目都需要村里提供相应的配套资金;在道路建设方面,有17.95%的项目是完全由村自筹资金的,有64.1%的项目需要村里提供相应的配套资金。
        从投资项目的类型上来看,多数公共项目集中分布在修路修桥、修建学校、修建诊所、灌溉和排水、退耕还林这类项目中。投资项目类型有所集中和侧重,大多数公共物品投资项目主要集中于少数几类公共物品。超过20%的项目集中在修路和修桥项目上,修建学校及灌溉和排水项目数也占到总项目数的14%以上。这几类公共项目对于统筹城乡及区域发展,建设社会主义新农村有重要意义(罗仁福等,2006)。

        二、农村公共投资的主要影响因素
        农村公共投资的项目数量和投资水平在村与村之间以及地区之间的分布存在着显著的差异,造成这种差异的影响因素有很多。有关的研究(张林秀等,2005a)中将影响因素分为目标要素、需求要素和其他要素等三类。目标要素指上级政府为了达到一定目标而加以考虑的要素;需求要素指村里的某些特征,这些特征促使村民更愿意(或更不愿意)对村里进行公共投资。对农村公共投资影响较为显著的目标要素包括收入水平、是否少数民族地区、是否山区、是否偏远地区、交通是否便利、以及人口数量等,需求要素包括村集体企业个数、自营工商业户所占的比例、外出打工人员占总劳动力的比例和有效灌溉面积的比例等。另外,其他要素,如本村出去的在县乡政府工作的人数对农村公共投资的形成也有明显的影响。研究结果表明,中国村级以上政府的公共物品投资,更多地倾向于资助贫困地区、偏远山区、农业生产条件差的地区以及少数民族地区。这种投资策略有助于统筹区域发展,降低区域差异。这一发现进一步肯定了中国的公共物品投资政策是侧重于公平和面向贫困的。同时,工商业活动水平、社会资源和社会关系、外出打工的人数比例等等对公共投资活动及投资水平也有重要的影响。
        不同的因素对农村公共投资的影响机理不同,因此影响程度也有所差异。孔祥智等人(2006)的研究采用CV法来估计农户对农村公共物品的偏好。通过或有估价法(Contingent Valuation Method,简称CV法)揭露偏好的方法在国外已得到广泛应用。CV法的核心思想是通过调查和问卷形式揭示出居民对公共物品的真实支付意愿,这种意愿代表了偏好或需求,因此可以用来估计居民对公共物品的需求函数,从而为公共物品决策或效率评估提供依据。以农田水利设施建设为例的研究表明,村庄特征对农户需求意愿的影响要大于家庭特征的影响,而家庭特征的影响又大于个人特征对农户需求意愿的影响。
        近年来我国农村实施了村民直接选举和农村税费改革等大范围的改革,这些改革措施对对农村的经济和社会发展也产生较大的影响。罗仁福(2006)等人的研究发现,农村治理模式的变革,如我国农村基层民主选举制度的建立,对农村公共投资有显著的正影响。农村税费改革在切实减轻农民负担,增加农民收入的同时,也存在一些负面影响,体现在税费改革后村民自筹的公共投资减少。虽然农村税费改革后上级政府加大了对农村公共投资的力度,但是短期内还不能完全抵消税费改革造成的负面效应。
        另外还有一些研究者开始从农户的满意度方面来研究农村公共投资的影响因素。如李燕凌(2007)通过一个顾客满意度指数(CSI)来评价农民对公共品供给效率的满意程度。研究分析显示,农民满意度评价结果受到农民受教育年限、医疗可及性、农民绝对收入、农户有效灌溉面积率、农户距乡镇政府的距离、农林技术站服务次数以及被调查者年龄等因素的显著影响。有关的研究(赵伟,2006)还表明,民主制度对农村公共投资效果也有明显的影响,村民对本村的财务管理状况是否满意、召开村民大会或村民代表大会的次数、村民代表大会涉及财务问题的次数和村民对财务公开政策的了解程度等,是村民评价农村公共品融资的效果的重要影响因素。
        地方公共物品的供给和需求问题一直以来都是公共财政经济学家们关注的焦点。国外通过运用不同计量方法对公共物品需求影响因素进行识别的分析已经比较成熟。Bergstrom等人(1982)基于微观调查数据,建立了单方程的地方公共教育支出的需求函数,研究表明,对地方公共教育支出的偏好与以下的因素有关,主要有税收价格、居民收入、年龄、种族、性别、就业状态、是否乐观者、拥有小孩的个数等。随后,在Bergstrom等人的研究基础上,Rubinfeld等人(1987)舍弃了单方程技术,利用改进的似然估计法对地方公共教育需求进行了估计,其研究也重点考察了税收价格、家庭收入对家庭需求的影响,但增加了一些政治变量。研究(Brian Knight,2004)表明政治制度,如选举制度,对于地方公共投资的绩效水平也有重要的影响,政权的不稳定和政治上的不确定性也会导致公共投资不足(Frank Bohn,2007)。
       
    三、农村公共投资的政策效果及其绩效评价
        随着我国国民经济的持续快速增长,我国公共财政支农惠农政策不断出台,对农村的公共投资不断加大,以支持社会主义新农村和现代农业的建设。在政府加大对农村公共领域投资的大背景下,认真思考如何切实提高农业领域投资绩效是一项急迫而重要的现实问题。有很多研究者从不同方面对农村公共投资的政策效果及其绩效进行了分析,这些研究大多是从宏观角度来展开的。如樊胜根(2002)通过一个联立模型估算了政府各种公共投资对经济增长、地区差距和农村扶贫的影响。研究表明,政府在农业科研、灌溉、农村教育和基础设施建设(包括道路、电力和通讯)等方面的公共支出对提高农业生产率、缩小地区差距和农村扶贫起到了积极影响。
        提高农村公共投资的政策效果还体现在很多其他的方面。如朱晶(2003)的研究通过建立一个柯布-道格拉斯函数模型,来估计农业科研在生产中的重要作用。分析表明过去我国政府在粮食生产方面主要强调提高产量,农业科研投入也多用于提高粮食单产并取得了显著的成效,为我国粮食安全目标的实现做出了重大贡献。今后加强农业科研、教育和基础设施等方面的公共投资应着重于成本替代,通过增加对科研等公共投入的力度,改善农业生产基本条件,提高科技能力和服务水平,在稳定产量的前提下减少私人生产者的物质要素投入、降低生产者成本、提高农产品在国际市场上的竞争力。
        李燕凌和曾福生(2006)的研究利用布朗-杰克逊模型考察了不同地区农村公共支出的效果,分析了农村公共支出的影响因素以及公共支出对于私人消费的影响。研究表明,政府的公共支出对于农户,特别是东部地区农户的家庭储蓄、教育消费、卫生消费、文化娱乐消费及其他享受性消费支出都具有显著的影响,但对中部、西部地区农民消费支出的影响作用明显偏弱。
        除采用模型分析以外,目前也有研究者探讨通过构建指标体系来评价农村公共投资的绩效。如曾福生和匡远配(2006)设计了一个农村公共产品供给质量三级评价指标体系,从公共产品质量、消费者、提供者和社区环境等角度来评价农村公共产品的质量。根据评价指标确定指标的标准值,通过层次分析和实践摸索确定指标权重,最后运用综合指数法对农村公共产品供给质量指数进行定量分析,并运用实证分析的方法进行验证。
      
      四、农村公共投资的影响因素与绩效评价的进一步思考
        总体来看,关于农村公共物品的研究大多数都是从公共品供给角度展开的理论研究,对农村公共投资的定量研究相对较少。有些研究也初步涉及了农村公共投资的影响因素和相应的影响机理,并且对不同因素的影响程度进行了定量分析。但是目前对于各类影响因素的综合分析以及各类影响因素重要性程度的研究还处于起步阶段。对于农村公共投资的绩效评价,目前的研究主要侧重于政府公共支出在某方面的宏观政策执行效果,但是更深入地探讨农村公共投资的影响因素以及从一般的意义上,特别是立足于农户的意愿,从社区和项目的角度评价农村公共投资绩效的研究则较少。
        农村公共投资较低的投资效率和投资绩效评价指标体系的缺失,不利于对农村公共投资的管理和监督,在一定程度上阻碍了农村公共投资发挥更大的效益,更严重影响着新农村建设的顺利开展。那么为什么有些村的农村公共投资效果很差而且公共服务水平很低?到底是哪些因素影响了农村公共投资的形成?这些因素对农村公共投资的影响程度有多大?作为直接关系到农户切身利益的农村公共投资,农户注重从哪些方面来评价本地区的公共基础设施和农村公共服务?评价的标准是什么?回答这些问题迫切需要从投资效果的角度,深入分析不同因素对农村公共投资的影响方式和影响程度,并从这些影响因素中筛选一套适合于我国农村地区的公共投资绩效评价指标体系,监督和评价政策执行者的组织能力和执行能力,衡量公共投资政策的执行效果,从而为下一步合理配置公共资源,修正公共投资方向,制定合理的公共投资目标提供政策依据。
        为此,可以采用以下的方法研究农村公共投资的绩效问题。首先,通过对我国农村公共投资的调查分析,确定农村公共投资的绩效评价目标。根据已有的研究成果,可以以农村公共投资规模、农户满意度和农户收入增长为绩效评价目标,建立农村公共投资多目标计量经济学模型,探索影响农村公共投资规模和投资绩效的主要因素。有关的分析模型如下:
    INVij=α1+β1Xij +εij
         SATij =α2+β2Xij +ζij
         INC ij=α3+β3Xij +δij
        其中INVij 、SATij和INC ij是因变量,INVij表示农村公共投资的规模,SATij表示农户对农村公共投资的满意程度,INC ij表示农户经济收入的增长。Xij是由一系列变量构成的向量,这些变量包括:农村经济发展水平、农户收入水平、非农产业比重、农业现代化水平、人文环境、地理位置、乡村治理制度和财务管理制度等。
    εij、ζij和δij为误差项。
        其次,根据对农村公共投资多目标评价模型的有效性检验和模型解释,揭示这一模型的经济学含义。重点分析农村经济发展水平、农户收入情况、非农产业比重、农业现代化水平、人文环境、地理位置、乡村治理制度和财务管理制度等因素与农村公共投资规模和投资绩效之间的相互关系,探讨不同因素产生影响的原因、影响作用的途径、发挥作用的条件和影响的后果。
        最后,构建农村公共投资绩效评价体系。构建农村公共投资绩效评价指标体系包括筛选绩效评价指标以及确定相应的指标标准值和指标权重。可以运用对比分析的方法,从农村公共投资影响因素中选择具有显著相关性的评价指标;依据实地调查资料,以同类地区先进水平为参照标准,利用统计分析、主观判断等方法合理确定绩效指标的标准值;利用层次分析法(AHP)确定单项评价指标和分类指标的权重。
        这一研究思路主要通过深入系统地研究我国农村公共投资的规模和投资效果,建立农村公共投资的多目标计量经济学模型,探索农村公共投资的主要影响因素和影响机制,构建能够科学评价农村社区公共投资绩效的指标体系。研究的结果将有助于完善农村公共投资的绩效评价机制,提升新农村建设中农村公共投资的管理效率和投资效益。
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    [9]张林秀,李强,罗仁福,刘承芳,罗斯高.中国农村公共物品投资情况及区域分布研究.中国农村经济,2005.11
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    [18]Theodore C.Bergstrom, Daniel L.Rubinfeld,and Perry Shapiro, Micro-based Estimates Of Demand Functions For Local School Expenditures,Econometrica,Vol.50,No.5(Sept.,1982)

     

  • 责任编辑:朱兴家
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