借鉴国际经验改革和完善我国西部农村金融服务体系
苏亚拉图
(内蒙古广播电视大学,内蒙古 呼和浩特 010010)
[摘要] 近期,国际金融危机已经对各国经济造成了极大的冲击,其巨大的负面效应也在逐步显现,美国、日本和欧元区经济已全面陷入衰退。虽然危机的传递需要一个时滞,但眼下,地处我国边远内陆的西部农村地区也已受到了很大影响,由于农民“打工经济”受挫,西部农村脱贫致富和农民增收工作也面临着较大困境。如何进一步完善地处边远内陆的西部地区农村金融服务体系,提高服务水平,积极应对即将来临的冲击,是西部金融工作者所面临的紧迫任务。本文分析了有关国家农村金融服务体系的概况及其经验,并提出了改革和完善我国西部地区农村金融服务体系的对策。
[关键词] 国际经验;农村金融服务体系;西部地区;比较研究
目前,世界各国都已逐步建立了包括政策性金融、商业性金融、合作金融和农业保险在内的全方位、多层次的农村金融服务体系,极大地支持了农业和农村经济的发展,积累了丰富的经验。他山之石可以攻玉,认真分析和研究这些国家的先进经验,对构建适合我国西部地区“三农、三牧”特点的多层次、广覆盖、可持续发展的农村金融服务体系具有重要的理论和现实意义。
一、有关国家农村金融服务体系的概况及其经验
(一)美国的农村金融服务体系 美国现行的农村金融服务体系是自20世纪起随着农业和农村经济的发展而逐步建立和不断完善起来的。这一完备的农村金融体系确保了美国城乡经济的同步发展,城乡居民收入可以完全等同的城乡一体化发展模式。在20世纪初期,随着美国农业生产力水平和市场化程度的不断提高,旧的农村金融体系已无法满足农业发展对信贷资金的需要。同时,城市工商业也积累了大量的过剩资本正急于投向农村市场,在这种有利的宏观背景下,美国政府开始了改革原有农村金融体系的步伐。
首先,为了发挥国家对农业发展的扶持作用,政府的农贷机构得以建立。包括商品信贷公司、农村电气化管理局和农民家计局等三个官方机构,它们都是由美国联邦政府主导创建的,主要为三农活动提供信贷服务,以此来调节农业发展方向和农业生产规模,贯彻实施农村金融政策,确保农业的可持续发展。这些机构的资金来源于政府提供的资本金、预算拨款、贷款周转金和对外借款等,在贷款对象上它们各有侧重,但都是商业银行不愿意投放的贷款项目。其中,商品信贷公司建立于1933年,目前是美国政府的直属机构,资金由国库拨付。其主要任务是实施农业价格和收入计划,包括对农产品的差价、农业生产和灾害损失进行补贴,避免生产波动给农业生产者造成的不利影响,借以应对自然灾害损失和农业危机。其资金运用项目包括仓储干燥和处理设备贷款、灾害补贴和差价补贴等。1935年为了发展农村电力和通讯事业,改善农村公共设施,成立了美国农业部下属机构---农村电气化管理局,它以提供贷款和担保为主,资金由政府提供,并满足农村电网建设等长期资金需要。美国农民家计局建立于1946年,由农业部直属管辖。它以改进农业生产,改善农民生活为己任,不以盈利为目的,旨在帮助无法从其他正规渠道取得贷款的农户,为其提供低成本的资金。该机构的资金来源于国会拨款,业务亏损也由其拨款弥补。目前其办事处已达1700多个,有力地支持了农业发展,已经成为美国政府实施农业政策的重要工具。通过上述三大农贷机构的建立及其正常运作以及美国《农业信贷法》的贯彻实施,美国建立起了一个分工合理、相互协作的农业政策性金融体系。
其次,美国政府于1916年开始制定了一系列农贷法律,并组建了联邦土地银行,建立了比较完善的农村合作金融体系。目前该体系由联邦中期信用银行、合作银行、联邦土地银行及土地银行合作社等三大系统组成,它们都是在联邦政府的领导和出资扶持下组建起来的。其中,联邦中期信用银行是美国最重要的农业信用合作系统,1923年由美国政府在12个信用区建立的12家联邦中期信用银行组成的,主要解决农民中短期资金需要;联邦土地银行系统是由12个农业信用社的联邦土地银行及其下属的合作社组成,它们只办理长期不动产贷款,已成为美国农场主长期贷款的主要提供者;合作银行系统则是美国政府专门为了合作社添置设备、补充营运资金、购入商品的资金需要而设立的,它由13家合作银行组成。美国的三大农村合作银行系统在各自的领域内提供长短期涉农贷款,并以市场方式融资,都实现了自负盈亏。另外,美国很早就建立了农业保险体系,其农作物保险的运营包括三个层次:第一层为联邦农作物保险公司,它负责全国性险种条款的制定、风险的控制、向私营保险公司提供再保险支持等等;第二层为具有经营农业保险资格的私营保险公司,它们与联邦农作物保险公司签订协议,并执行其各项规定;第三层为农作物保险的代理人,他们负责销售保险单及具体业务的实施。
总之,目前美国已经形成了规范、有序的农村金融服务体系:它以私营机构及个人信贷等农村商业性金融为基础,以农村合作金融的农业信贷系统为主导,以政府农贷机构等政策性金融为辅助,形成了三大金融系统相互补充,携手并进的格局。其特点是:首先,提供农业信贷资金的机构是多样化的:既有专业的农村金融机构,也有其它类型的机构。其次,在农村金融体系上,政策性、商业性、合作性金融机构并存,它们各司其职、相互配合,为美国农业现代化提供了充足的资金保障,做出了巨大的贡献。
(二)德国的农村金融服务体系 德国是世界上建立农村金融制度最早的国家,已有200多年的历史。18世纪后期,德国遭受战乱,农民大量逃亡,高利贷活动的猖獗,使农村经济雪上加霜。为摆脱困境,1770年成立了德国第一个土地抵押信用社。由政府授权发行公债,以社员的土地为担保发行土地债券,以获取长期、低利的资金借给社员。
德国也是世界合作金融组织的发源地,早在19世纪50年代就创立了农村信用社;1889年德国就有了合作社立法,1895年组建了德国中央合作银行,并建立了德国合作社协会。因此,德国农村金融体系以合作金融为主体。德国农村有三级合作银行服务体系,它们都是具有法人资格的经济实体。2500家地方合作银行由农民、城市居民、个体私营企业、合作社企业和其它中小企业入股组成,由入股股东拥有;3家区域性合作银行由地方合作银行入股组成,由其拥有;中央合作银行由区域性合作银行和地方合作银行入股组成。三级合作银行不存在隶属关系,中央合作银行对地方合作银行也没有行业管理职能,但有各种金融服务职能:主要是资金调剂、融通服务、合作银行系统资金支付结算服务、开发各类银行产品,以及提供证券、保险、租赁、国际业务等服务。合作银行体系通过自下而上的持股和自上而下的服务,实现了经济上的联合,形成了强大的系统,发挥了整体优势。但由于农业生产的特点及农村金融需求的多样性,决定了农村多种金融并存的必要性。在德国农村,除了规模庞大的农村信用社外,还包括政策性金融、商业银行和私营借贷机构等等,它们全方位地满足了农村经济发展的各类金融需求。德国农村金融体系的特点是:首先,合作金融组织在德国农村金融体系中占有非常重要的地位。德国农村合作金融基础雄厚,是欧洲最大的合作银行体系。德国合作银行系统总资产达16593亿马克,占德国银行总资产的20%以上,合作银行系统的各项存款余额占市场份额的26%。其次,从国别结构来看,德国对合作金融干预最少,只有在外部监管上依托中央银行和合作银行行业审计。
(三)法国的农村金融服务体系 法国是西欧农业最发达的国家,政府很早就着手解决了农村金融发展问题。早在19世纪初期,法国政府就颁布了《土地银行法》,建立了农村金融机构,以支持农业发展。1852年法国创建了世界上最早的农业专业银行——法兰西土地信贷银行,专门为农民购入土地或开垦利用土地提供长期贷款。1899年,为帮助农民自发成立的信用合作社开展业务活动,解决其规模和资金融通上的难题,法国政府又颁布了法律,建立了农业信贷地区银行。1920年,依法成立了专门管理地方银行和地区银行的国家农业信贷管理局,1926年,政府将这个行政机构改建为商业性的组织——国家农业信贷银行。同时,将合作性质的地区农业信贷互助银行、地方农业信贷互助银行分别作为其省级机关和基层信贷组织,形成了全国性的农村金融体系。其特点是典型的半官、半民式体系,根据互助和权力分散的原则,该体系由地方、省和中央农业信贷银行三个层次组成。它们是在政府的全力支持下,在民间信用合作组织的基础上自下而上逐步建立起来的。可以说法国农村金融制度经历过政府支持农村合作金融发展的自发阶段,但政府在农村合作信贷机构发展壮大后始终没有完全退出,政府始终直接管理着农村合作金融系统,并以直接管理、调控代替了外部监管。在这一点上与美国的做法完全不同,美国政府在农村合作金融发展成熟后,通过转让政府股金的方式,全身心退出了农村合作金融系统,并且建立了良好的外部监管机制。但应当指出的是,法国国家主导型的合作金融体系可以为农业和农村经济提供大量的长期贷款和其他金融服务,这种政策性的优势是无法比拟的,值得我们借鉴。
(四)前苏联和印度的农村金融服务体系 前苏联在历史上也曾在农村实行过信用合作制度,也建立了共和国级农业信用协会和中央级农业银行,以后随着国家金融机构的发展,最终形成了由中央银行兼办农业贷款的状况。
印度政府自20世纪60年代中期起,就花大力气着手解决三农问题,印度的农村金融体系也逐步得到完善与发展。它由政策性金融机构、农村合作信贷机构、国有商业银行和私人放款者组成。其中,农村合作信贷机构提供长、中、短期各类贷款,是最主要的农村金融机构。国有商业银行于1955年开始发放农业贷款,发展非常迅速,直接面向农民,也向有关农业机构提供间接贷款,已成为仅次于农村合作信贷机构的农村金融机构。目前,农村信用合作社已经遍及印度90%的农村地区,印度有50%以上的农业人口加入了该系统。印度合作金融组织机构健全,由初级信用社、中心合作银行、联邦合作银行和土地开发银行等组成。其特点是由政府发起组建,合作社被视为官方机构,政府干预较多,农民将参加信用社视为取得国家援助的一种工具。印度是发展中的农业大国,国家对农村金融体系的扶持力度很大,对农村合作金融的过度干预使其比较优势难以发挥。这种状况与印度的农业发展水平低、农村贫穷落后,无力解决农村合作金融的资金瓶颈有关。但是,印度政府通过从外部向合作金融注入大量资金,在解决农业发展的资金制约、提高农业生产率,特别是在提升农业资金收益率等方面具有重要意义。
二、借鉴国际经验,着力打造适合我国西部“三农三牧”特点的多层次、广覆盖、可持续发展的农村金融服务体系
目前世界各国都已建立起了包括政策性金融、商业性金融、合作性金融和农业保险在内的全方位、多层次的农村金融服务体系,具有共性的经验是各国政府都特别重视农村金融服务体系建设;大都以合作金融的发展为重点,商业性和政策性金融为补充;各国农村金融可持续性发展能力较强。通过比较分析,可以为改革和完善我国西部农村金融服务体系提供了有益的借鉴和启示。
(一)从世界各国的发展经验来看,无论是发达国家还是发展中国家,都特别重视农村金融体系建设,并确立了农村资金良性循环机制,保证了农业和农村经济的可持续发展,积累了宝贵的经验,值得西部地区学习和借鉴 几乎所有国家的农村金融体系都带有国家强力扶持的特征,很有普遍性,反映了“三农”问题的特殊性以及各国对其的高度重视。表现为政府直接出资建立政策性金融机构;或者为农村金融机构的设立提供资金支持,如美国农村金融体系在初创时期大部分股金均来源于政府资金。各国政府还制定各种优惠政策,如税收优惠、利息补贴等等,来鼓励全社会加大对农业的投入;更为重要的是各国均由政府主导建立了农业保险制度,避免了农业生产的大幅度波动,维护了广大农业生产者的利益,这一点给了我们很深的启示。西部地区经济社会发展较为缓慢,农村信贷风险日益积聚,很多商业性机构不愿意涉足该领域。国外的研究表明:发展中国家正规金融机构营业活动的正规性、乡村银行数量的不足,以及营运成本等因素使其一般不会把农民视为有信誉的顾客,致使其没有取得较大的进步,由此得出了在发展中国家构建多层次农村金融体系的重要性。我国专家曾指出,单一的、头痛医头、脚痛医脚式的农村金融体制改革思路是不恰当的和有害的。因此,我们呼吁对西部农村金融体系进行战略性重构、重组和重建,以实现“三农、三牧”发展对金融业务的总需求与农村金融服务总供给相协调、相匹配,以构建西部多层次、广覆盖、可持续发展的农村金融服务体系。
(二)世界各国农村金融服务体系的覆盖程度较高 在国际上,覆盖面是评价农村金融服务状况的主要指标。所谓覆盖面是指农村金融机构为农户和农村企业提供金融服务的总体情况。目前,我国西部农村金融机构网点少,覆盖程度低,很多农民根本享受不到金融服务。据中国银监会公布的数据:西部地区银行业金融网点覆盖面最高的地区是重庆和四川,其次是内蒙古、贵州、陕西和广西,覆盖面最低的是青海和西藏。2005年末,西部地区每个县域只有18.96个银行网点,每个乡镇仅有1.58个网点,80个行政村才有一个网点,这大大削弱了农村金融服务力度。网点少,农户获得一笔贷款平均要多跑3—4次,每次要花3—4个小时,这样每笔贷款平均要支出近50元交通费。农民的借贷成本居高不下,特别是贫困农户就只能望“贷”兴叹了。同时,西部很多基层金融机构只能办理存、贷、汇以及代收税费等业务,其他金融产品匮乏,业务覆盖率很低。例如,涉农保险业务在西部农村尚处于起步阶段,在很多地区甚至根本没有开展,但是当地农民的保险需求却异常高涨,形成了巨大的反差。据对贵州铜仁地区的调查:92.2%的农户有保险需求,其中,希望参加医疗保险的最多(有42.7%),想投保种植业、养殖业保险的农民有24%,养老保险的期望率为13%,但实际上有49.4%的农户没有得到任何保险保障。原因除了农民没有支付能力和保险费偏高外,当地没有保险机构或者是其他金融机构没有代办相应的保险业务也是一个重要因素。
(三)借鉴国际经验,世界各国的农村金融服务体系大都以合作金融的发展为重点,商业性和政策性金融为补充,充分体现了合作金融制度在农村地区有极强的适应能力 美国和德国等国家的实践证明,合作经济是组织个体农民、工商户及中小企业发展经济、参与市场竞争的有效组织形式。而且,合作金融的参加者多为社会中低收入阶层和贫困阶层,是市场竞争中的弱者。所以,这些国家明确规定,信用社是不以盈利为目的的公益法人,免征一切税赋。这些政策措施保证了合作金融能够始终根植于农村,为农民、农业和农村经济服务。我国应当倡导多层次、多样化的农村金融服务体系,不搞全国统一模式。中国幅员辽阔,各地区之间的经济差别、社会发展水平的差异十分明显,人们的思想意识也有很大的不同,一刀切不利于因地制宜。西部农村非常适合发展合作金融制度,并且应该严格按照合作制的原则来经营。在构建西部地区新型的农村金融服务体系的过程中,需要以发展合作金融为重点。
(四)世界各国农村金融可持续性发展能力较强,值得我们关注 可持续性是衡量西部农村金融机构服务状况的核心指标。所谓可持续性是指金融机构良好的财务状况以及持续性业务经营能力。农村金融机构的可持续性事关西部地区农村金融事业以及西部农业和农村经济发展的明天。资金能够顺利回流农村并且获得社会平均利润,是西部农村金融机构的现实期盼。近年来,国家通过低利率政策和利息补贴政策逐步加大了对西部欠发达地区农村金融的投入,在一定程度上缓解了西部农村金融市场的供求矛盾,但始终没能真正建立起西部农村金融可持续发展的内在机制。在2003年至2005年间,国家曾对西部地区试点的农信社一律给予暂免征收所得税的政策,但大部分农信社经营绩效平平,持续经营能力长期低迷。究其原因是由以下几个因素造成的:1、西部自然环境差,农业经济基础薄弱,贫困人口多,农民增产增收难度极大。2、西部农业生产规模偏小,农户和农村企业的有效承载能力不足,缺乏支撑农村金融发展的能力。这就决定了西部农村信贷成本较高,利润水平低下。3、西部农村金融商业性与政策性业务双肩挑,经营目标自相矛盾。例如,西部农村信用社既要盈利又要兼顾三农目标,但两者不可兼得,其他农村金融机构也面临这一难题。这已成为影响西部农村金融机构经济效益和持续性发展的重要因素。4、政府主导型金融制度缺陷以及严格的金融管制是制约西部农村金融可持续发展的又一障碍。多年来,各级政府始终主导着西部农村金融的发展,包括农村信用社也有着浓厚的官方色彩。政府办金融极易导致金融机构经营机制的不完善、缺乏风险管理意识以及金融效率低下,不可避免地陷入行政干预和内部人控制的泥潭。而严格的利率管制,不仅造成资金价格的扭曲、资金配置的不合理,而且直接影响着西部农村金融机构的盈利水平和持续性发展能力。
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4、赵风全,西部农村金融服务体系的制约因素分析,内蒙古科技与经济2007(3)
[作者简介] 苏亚拉图,男,蒙古族,1965年6月出生,内蒙古锡林郭勒盟人,内蒙古广播电视大学教师,副教授,1987年毕业于内蒙古财经学院金融系,主要研究方向为金融保险理论与实务。近年来,在《内蒙古社会科学》、《贵州社会科学》、《集团经济研究》、人大复印报刊资料《社会保障制度》、人大复印报刊资料《金融与保险》、《世界华商经济年鉴》、《内蒙古农业大学学报》(社会科学版)、《北方经济》、《内蒙古科技与经济》、《前沿》、《华北金融》、《内蒙古金融研究》、《内蒙古经济报》、《内蒙古科技报》、《中国校外教育》和《高校教育研究》等刊物上发表论文二十余篇,在《国务院发展研究中心信息网》的金融纵览“农村金融”栏目上发布了论文一篇、在《中国高校人文社会科学信息网》上发布了论文两篇;在教育教学和科研方面获得了县级及以上奖项共九项;主持省级课题一项,参与了四项省级课题研究,有两项已经结项,另三项正在完成中。
[作者单位] 内蒙古广播电视大学,呼和浩特,010010
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