乡村体制改革再审视
赵晓峰 贾林州
内容摘要:税费改革倒逼乡村体制改革的理论分析框架难以很好地解释乡村体制改革后出现的政策实践悖论。本文先后分析了乡村基层组织的性质与历史使命、后改制时代的农村政策设计逻辑,以及改制前后国家与农民关系的连接纽带,继而提出了“顺势说”的理论分析视角,认为将乡村体制改革放到国家从农业中提取显性剩余时代的终结和国家与农民关系急需改善的特定时空背景下进行理解具有更强的解释力。
关键词:乡村体制改革 倒逼说 顺势说 国家与农民关系 国家政权建设
一、“倒逼说”难以解释乡村体制改革的政策实践悖论
财政压力引发制度变迁。税费改革以后,乡村基层组织税源枯竭,财政压力剧增,为了平衡乡镇财政收支,增强乡镇政府的执政能力,国家必须开展进一步的配套改革。孙小燕等人认为
就税费改革后制度变迁的路径而言,在现阶段国家应该舍弃“新辟税源,增加收入”和“甩掉包袱(减少公共品供给),节省开支”等方式,而采取通过缩小自身规模的办法来“甩掉包袱”,以达到不仅减少乡镇基层政府财政支出,而且尽力避免基层政府向农民开辟不合理的新税种或费用,同时还能保证农村公共品供给的多重目的[①]。从逻辑演绎的角度来讲,财政压力引起制度变迁的“倒逼说”理论确实为人们分析农村税费改革背景下的乡镇机构改革提供了一个很好的理论分析框架。
然而,李芝兰等人在分析了“倒逼说”制度变迁理论的政策实践后,进一步阐述了“反倒逼”的解释逻辑[②]。由于税费改革是自上而下推动的,农村基层政府为了维护自身的利益,作为行政层级最末端的行为体,惟有被动地以“弱者的手段”回应上级压力,其客观结果却是农村公共产品阙如、基层政府运作困难,农村出现新一轮治理危机,由此形成向上的反倒逼现象,以致中央和省级政府只有采取新的措施,投放更多的资源来解决农村问题。
“倒逼说”是乡村体制改革的“因”,“反倒逼说”则主要阐释的是乡村体制改革的“果”,以“果”来检验“因”具有实践的合理性。李芝兰等的分析说明乡村体制改革并没有达到预期的目标,反而带来了新一轮的治理危机,农村公共品供给面临困境,基层政府运作艰难。周飞舟[③]的研究也表明税费改革后,基层政府不得不更多地依靠中央和省级政府的财政转移支付,与之相伴随,基层政府的行为逻辑也由以前的“要钱”、“要粮”变为“跑钱”和“借债”,乡村体制改革并没有改变这个演变趋势,精简后的乡村基层组织依然面临财政收入不足的难题。而按照“倒逼说”的解释逻辑,乡村体制改革的“果”无疑是出乎意料的一种非理想状态,改革自然也算不上成功。但是,就中国现阶段所采取的乡村体制改革来说,除了“倒逼说”的财政压力解释理论外,还可能有更好的理论分析框架。
二、乡村基层组织的性质与历史使命
要想理解乡村体制改革的真实逻辑,首先必须弄清楚乡村基层组织的性质。长期以来,学术界对乡村基层组织的性质定位都是模糊不清的,其中“乡政村治”的理论分析框架是对撤社建乡(镇)后乡村基层组织状况的主流解释,占据着压倒性的优势。还有一些有重量的研究则对乡、村两级基层组织不加区分,笼统地概之以基层政权
[④]。更多的研究则表明即使是“乡政”状态的乡镇政府的性质也是非常复杂的,并不具备现代官僚制对一级政府组织的基本规定。即使是在乡村基层组织自身的工作人员看来,能够代表国家的最低一级政府组织也不是乡镇政府,而是县、区级政府。以此来看,乡村基层组织的角色无疑是尴尬的。
国家政权建设开始之前,“皇权至于县”是乡村社会的一种常态。为了实现民族国家的崛起,自清末新政开始,国家权力就逐渐地向乡村社会渗透,其根本目的就是要从有限的农业剩余中提取必要的资本用于国家的工业化、现代化建设,以暂时而又必需的牺牲“小仁政”的办法来达到实现民族国家崛起目标的“大仁政”之目的。在这个过程中,国家权力下沉是手段,提取农业剩余才是目的。也就是说,国家在乡村社会设置并试图牢牢控制乡、村两级基层组织的目的就是要从有限的农业剩余中提取必要而又可能的国家工业化、现代化所必需的资本。为此,国家必须实现对乡、村两级基层组织的有效控制,以达到既能顺利地提取农业剩余,同时也能确保提取在农民的承受能力之内,以维持乡村社会的稳定。民国政府农村政策的失败就在于它在极力提取农业剩余的过程中,造成了乡村基层组织赢利型经纪的盛行,导致国家政权出现了严重的内卷化现象,最终失掉了民心,也失掉了政权。建国以后,尤其是人民公社时期,国家真正实现了对乡村社会的高度控制,“三级所有、队为基础”的制度安排虽然存在一些难以避免的缺陷,却顺利地完成了国家的提取任务。撤社建乡以后,国家权力处于回撤的过程中,但国家依然在试图牢牢控制乡村基层组织,县乡村之间仍然是一种压力型体制,县对乡村基层组织的控制能力并没有显著的消减,并且在长期的实践工作中逐步形成了县乡村利益共同体并存的格局
[⑤]。
作为手段的乡村基层组织在这整个过程中是国家与农民间接打交道的组织载体,是国家与农民之间关系的缓冲带,其本身并不具备一级政权组织的基本组成要素,只具有准政权的性质,拥有国家根据形势发展需要所赋予的制度型权力。因此,考量乡村体制何去何从的最重要的指标性因素是看乡村基层组织的历史使命是否完成以及完成的情况如何,而不仅仅是自身财政状况的好坏。
三、后改制时代的农村政策设计逻辑
以撤乡并镇、合村并组、撤消村民小组长以及相应的精简人员为主要内容的乡村体制改革具有承前启后的性质,其前承税费改革,后启取消农民义务工和农村积累工、取消农业共同生产费、实施粮食直补和良种补贴等种粮补贴政策,以及实施更大幅度的低保政策等一系列的农村改革实践。因此,对乡村体制改革缘由的认识也就必须要放在整个改革实践政策链条中去综合考量,而不能割裂地去认识。
税费改革是开启性改革,带有明显的标志性意义。正因为如此,从乡村体制改革之后的农村政策实践中去把握新一轮农村改革的国家战略意图就会远比单纯通过税费改革本身去认识具有更大的现实价值和更强的现实意义。仔细分析后改制时代的农村政策,我们可以发现其主要表现在“钱”和“权”两个方面,也就是说中央与省级政府在尽最大可能取消一切要从农民手中收钱的原有政策,彻底减轻农民负担,不留丝毫后患。并且逐步加大财政转移支农力度,不仅不取,而且要以撒胡椒面式的给予;同时,中央与省级政府还通过“一事一议”制度在放权,给予农民充分的自主、自治的权利,而收缩乡村基层组织的制度型权力。在这两个方面都有一个共性,那就是国家的惠农政策大多都是面对全体农民“普照”所有黎民百姓的政策,即使是低保政策也越来越具有覆盖农村所有贫困家庭的趋势。
因为后改制时代的农村政策所具有的相似性,下面我们仅以粮食直补政策为例来分析相关的农村政策的设计逻辑。
按照流行的说法,国家实施粮食直补政策是因为国家的粮食安全受到了威胁。当时全国粮食总产量由1998年的10246亿斤经过5年递减,到2003年只有8613亿斤,减幅达到16%,粮食耕种面积也连年减少,全国粮食播种面积已由1998年的17亿亩降至2003年的15亿亩以下,导致粮食的市场供给结构发出了危险的信号[⑥]。而中国是一个人口大国,一直以来国家都高度重视粮食安全和粮食自给问题,迄今仍在贯彻粮食省长负责制度。因此,粮食供给市场的大幅度变化必然引起党和政府的高度警惕。
从粮食市场供给信号变化的角度来阐释国家实施粮食直补惠农政策有一定的合理性,但是解释力仍然显得不够充分。最近南方农村报的系列讨论(详见南方农村报2008年3月13日到4月份的系列报道)就说明粮食直补政策在实践中所发挥的增产、增收的成效并不显著,国家的战略意图并没有得到完全体现。基于此,赵晓峰曾经分析认为应该将粮食直补政策放到国家与农民关系调整的高度上进行把握
[⑦]。粮食直补政策的实施标志着国家对农业发展支持策略的战略性转变,它变国家以前在粮食流通环节的间接补贴为当前的粮食生产环节的直接补贴,使农民由间接受益变为直接受益,在粮食生产流通领域改变了国家与农民之间的连接纽带,使农民能够直接享受到国家的惠农政策,感受到国家对农民的关切。
无独有偶,2008年4月份的统计资料显示,2007年农村居民幸福指数再次超过城市居民。仔细阅读相关统计指标,农村居民社会保障满意度(3.18→3.0分)、社会治安安全感(3.63→3.21分)都有一定幅度下降;对自己未来社会竞争力信心(3.01→3.24分)有较大提升,业余娱乐生活满意度(3.26→3.36分)略有上升,养老忧虑感(3.1→3.0分,分值越高表示忧虑感越强)有所缓解。从中我们可以发现,虽然具体性指标有升有降,但是降的指标多是政府干预较少给予实惠也少的方面,升的指标是近些年国家转移支付较多、农民得到实惠也多的方面。也就是说,政府因素是影响农民信心指数上升的主要原因,正如零点研究人员的分析:“农村居民生活质量提升感更多地是基于对于政府的高信心和对于未来生活的高预期。”“民众高期望之下,政府如有高表现,才能有民众的高满意度。反之,则会是更大的失望和不满。”
[⑧]
因此,将“撒胡椒面式”的粮食扶助款直补到分散小农的政策行为不能仅仅从国家粮食安全的角度来看待,应该放到增强政府合法性,维护国家政治稳定的高度来解释。粮食直补政策的实施说明国家调整了处理与农民关系的方式,改变传统的“国家—乡村基层组织—农民”的三角关系为“国家—农民”的直接关系,强化了自身直接与民众打交道的能力。
而实际上,不仅是粮食直补政策,而且取消农业税费以及其它的后改制时代的农村政策其设计逻辑都带有明显的国家试图强化自身直接与农民打交道能力的战略意图。认识到这一点,对我们深入分析乡村体制改革的缘由和重新对乡村体制改革进行正确的时空定位大有裨益。
四、改制前后“国家与农民”关系的连接纽带
乡村体制改革与税费改革以及后改制时代的农村政策实践具有政策设计逻辑上的一贯性,但也有其自身独特的意义。一贯性表现在从取消农业税费肇始的新一轮改革实践具有显著的改善国家与农民关系,增强中央政府合法性的战略意图;独特性表现在在这一轮新的改革实践中乡村体制改革所具有的承前启后意义,它本身就是改革所要调整的对象,是一系列改革瞄准的目标。
在国家政权建设的视野中,乡村基层组织的载体作用是不能忽视的。国家政权必须借助于乡村基层组织才能具备与千家万户的分散小农打交道所必需的能力,也才能从有限的农业剩余中提取工业化、现代化发展所必需的积累资本。因此,任凭乡村基层组织的赢利行为如何恶劣,如何影响了国家在民众中的合法性形象,只要它们不激起农民直接的对抗,中央和地方上层政府也就会采取“睁一只眼闭一只眼”的策略给予必要的保护。但是,与中央和地方上层政府对乡村基层组织的容忍行为同时,国家还颁布了大量的法律、政策和红头文件,使得农民认为中央政府的政策是好的,关键是乡村基层组织的人员把上面的“经”给“唱”歪了,从而将抱怨的对象直接指向了乡村基层组织,而实不知中央政府仅仅是将责任和任务下放给乡村基层组织,而没有相应地赋予其履行职责所必需的制度化的手段和相应的财政开支资金,以致李昌平提出了“九十年代的三农政策基本错误”的观点
[⑨]。即使如此,社会各界仍然将批评的对象直指乡村基层组织,引导社会舆论在一个特定的阶段出现了一个妖魔化乡村基层组织及其工作人员的时期。而深受政策实践之苦的农民也将抱怨的矛头指向了乡村基层组织,针对乡、村两级组织的上访、告状行为在世纪之交的时刻表现的异常突出,在严格贯彻“一票否决制”的压力型体制下使乡村基层组织的工作人员长时段地承受了巨大的压力。这是税费改革以前乡村基层组织的常态。而随税费改革而来的大刀阔斧式的乡村体制改革则令社会各界,尤其是农民拍手称快,大声叫好,好像乡村基层组织真的是罪大恶极、罪有应得似的。从改制前后的舆论来看,乡村体制改革无疑是深得民心的政策举措,它极大地改善了民众对社会主义国家为民做主的印象,与其它的改革一道持续扭转了国家合法性下降的趋势,增强了民众对党和中央政府的信任。
改革往往都是双刃剑,一旦开启了改善国家与农民关系的改革,就必须持续地不断推进更大幅度、更多领域的改革,以在稳定中继续提升国家的合法性形象。否则就会适得其反,影响已有改革成果的巩固。这也是理解乡村体制改革前后农村政策设计逻辑的一个很好的分析视角。由此不难看出,乡村体制改革是一道分水岭,它在很大程度上降低了乡村基层组织自身的合法性形象,影响了其办事能力和办事意愿,更标志着国家与农民关系之间连接纽带的悄然改变,“国家—乡村基层组织—农民”的三角关系被“国家—农民”的直接关系所替代。
五、“顺势说”:乡村体制改革的真实逻辑
透过上面的分析,我们不难看出单纯的税费改革倒逼乡村体制改革的理论分析框架在经验事实面前是缺乏足够的解释力的,乡村体制改革应该放到特定的时空条件下进行重新认识,关键点主要有两个:一是国家工业化、现代化任务的完成情况及是否还需要继续通过乡村基层组织提取有限的农业剩余;二是国家与农民之间的关系在改制之前是否已经到了必须改善的地步?如果这两个问题的答案都是肯定的,那么,我们就可以说乡村体制改革是国家顺势而为主动推进的。
经过建国以后三十年的提取式发展,到1978年,农业生产总值占国内生产总值的比重已经由70%降到了30%以下。再经过20多年的改革开放,由于中国经济一直保持着世界第一的快速增长速度,到2003年税费改革全面推进的时候,全国农业生产总值在国内生产总值中所占的比例已经不足13%。与此同时,国家财政收入也取得了突飞猛进的发展,2003年突破2万亿,2007年则进一步突破5万亿,农业税在国家财政收入中所占的比例已经显得微不足道。因此,长期以来,需要通过收取农业税而采取的显性的提取农业剩余以支持工业发展的办法已经过时了(而通过工农业产品剪刀差和变相压低农产品价格的隐形提取农业剩余的方法仍然在延续),中国经济已经到了工业反哺农业,城市反哺乡村的新时代。在这样的背景下,国家赋予乡村基层组织最重要的历史使命已经走到了尽头,改革具有了可选择性。
此外,在20世纪90年代,随着分税制改革的全面实施,地方基层政府组织的财政收入出现了程度不一的缩减趋势,客观上造成乡村基层组织更加地依赖农业税费来增加自身的财政收入,导致农民负担在整个90年代呈现出不可逆转的攀升态势。在这个过程中,乡村基层组织权力自我扩张和利益自我膨胀,导致新一轮“国家政权内卷化”和“经纪体制”的复活。为了完成国家自上而下的税费征收以及计划生育等各项工作,制度型权力萎缩的的乡村基层组织不得不借助熟人社会的运作逻辑,依靠力所能及的权力的文化网络资源。在政策的执行过程中,乡村基层组织扮演了赢利型经纪的角色,为了完成上级布置的任务并谋取组织和个人私利,在很多地方的乡村社会都出现了恶人治村或借助灰黑色恶势力治理村庄的现象,而县乡政权则为了完成税费征缴工作不得不对之采取“睁一只眼,闭一只眼”的办法,只要不出乱子就不加干涉、听之任之,县、乡、村三级基层政权与自治组织逐步形成了牢固的利益共同体关系,这就导致农民负担不断攀升,严重恶化了乡村社会的治理秩序。
到了世纪之交的时刻,错综复杂的矛盾已经使乡村社会出现了严重的治理性危机,主要表现在三个方面:一是全国范围的乡镇政府普遍出现了财政危机;二是群体性对抗事件日益增多,暴力化趋势普遍蔓延;三是部分乡村基层政权和基层组织出现了黑恶化趋势[⑩]。这就在客观上造成李昌平以“我向总理说实话”的方式所痛诉的“农民真苦、农村真穷、农业真危险”乡村景象的出现,三农问题才开始慢慢成为一个显问题,成为社会各界关注的焦点。随着问题的显现,党和政府开始认识到民众强烈的社会情绪已经影响到自身在民众中合法性形象的改善,必须采取新的力所能及的手段从实质上进行调整才能逐步地改善自身与农民的关系,巩固工农联盟的执政基础。
总而言之,提取农业剩余任务的完成使乡村体制改革具有了可选择性,而乡村社会出现的严重恶化国家与农民关系的治理性危机则使乡村体制改革进一步具备了必要性,顺势而为的改革自然也就势在必行。在笔者看来,这一理论分析框架具有更强的现实解释力。
注释:
[①]孙小燕、温琦:《财政压力与体制变迁——后农业税时代的乡镇机构改革》,载《农业经济问题》2007年第12期。
[②]李芝兰、吴理财:《“倒逼”与“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》,载《社会学研究》2005年第4期。
[③]周飞舟:《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》,载《社会学研究》2006年第3期。
[④]基层政权的说法其典型的代表可见:张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000年版。
[⑤]贺雪峰:《乡村治理一百年》,载《天涯》2007年第3期。
[⑥]温桂荣:《完善粮食直补政策,努力增加农民收入》,载《财会研究》2006年第7期。
[⑦]赵晓峰:《解读粮食直补政策的两个实践悖论》,载《社会科学报》2008年5月8日版。
[⑧]张慧:《去年中国农村居民生活满意度上升城市下降》,中国经济网2008年2月28日。
[⑨]李昌平:《九十年代的三农政策基本错误》,三农中国网2008年6月18日。
[⑩]郑自俭等:《近代以来中国乡村基层政权的三次转型》,载《河北学刊》2007年第4期。
(作者单位:华中科技大学中国乡村治理研究中心)