• 劳动和社会保障部副部长、国务院农民工工作联席会议办公室主任胡晓义2007年披露: “全国的农民工现存大约有2亿人,这2亿人60%是进城,务工经商,还有8000万人是在乡就地转移就业。”如果加上城镇户口的流动就业者,数量更多。如此规模的农民工群体在世界上绝无仅有,也正因为如此庞大的农民工群体,垫定了中国的劳动力成本优势,使中国成为对外资最有吸引力的国家,短期内发展成为世界工厂。


      一、农民工社会保障发展的三个阶段


        从1978年改革开放以来,农村劳动力“外流”的禁令被破除,农民工保障已经和正在经历三个阶段。
        一是完善人身权利保障阶段。改革开放之初,企业主和政府管理部门,对农民工人身自由不当回事,找不到工作的农民工随意被收押的现象很普遍,农民工投诉无门。2002年,我家乡一个青年,虽然在一家工厂找到工作,但因身份证和厂牌被偷,又没有暂住证,在没有犯任何事,没有任何罪名的情况下,在广东街头被治安队搜身,然后被送到收容所,关押三个月之后,通知湖南的家属带500元赎人。这种现象很普遍,因大学生孙志刚被打死事件引起中央领导的高度重视,才废除了执行几十年的收容遣送制度,它体现了国家对基本人权的保障。但问题并没有就此了结,侵范农民工人权问题由企业的无法无天和政府的乱作为体现为政府监管的不作为。本人在《两位农民工的原生态报告》中描述的发生在广东省紫金县义容镇的林场承包老板,对骗进山的农民工第一课就是下跪和搜身,保安杀气腾腾,命令工人跪下,身上的身份证、银行卡、手机、电话薄、手表、现金等,统统给工头收去,且终年拿不到工钱。这种情况就发生在2004年。2007年山西黑砖窑事件,山西省司法机关对涉及犯罪的27起69人予以起诉,一名被判处死刑,一名被判处无期徒刑。纪检监察部门对“黑砖窑”事件中监管不力、失职渎职的95名党员干部、公职人员作出了党纪、政纪处分,涉及县处级领导干部18人;开除公职的2人,撤职的24人,降级的19人。山西黑砖窑事件在全国造成了巨大影响,使农民工人身保障问题提到了各级政府的重要议事日程,标志着农民工人身权力的真正落实。


        二是增进劳动权力保障阶段。中国的农民工是世界上最能吃苦耐劳的工人。一直以来,从事最脏、最累的活,最长的工作时间、最低的工资标准的都是农民工。在《劳动合同法》没有颁布以前,农民工普遍没有合同保障,即使签合同,也是明显的不平等合同。合同不是一式两份,劳动者没有合同,合同只锁在老板的办公室里。厂方与工人订的合同普遍是霸王条款,而且设计了一个又一个连环陷阱,环环相扣。甚至有的厂子还要扣押身份证,有的厂子进厂就要交押金一百至二百元,而押金就象肉包子打狗,有去无回。厂方想罚款就罚款,工资愿付才付,说不付就不付。农民工没有说理的地方。黑心老板比比皆是。农民工没有社保,没有医保,没有节假日。老板接订单多的时候,工人要没日没夜地加班,甚至一天工作18小时;没有订单的时候,工人就无事可做,也无工资。一些工厂长期拖欠工资,然后老板一跑了之,留下没拿到工资的工人们欲哭无泪。随着《劳动合同法》的颁布和各地出现的民工荒(农民工以脚投票),情况有所改善。


        三是落实养老保障阶段。农民工的养老保险是近年的新鲜事。家在湖南农村的小李从八十年代初开始外出打工,是一个有电工、机修、基建、管理等多种技能的工人,他换了不少的老板,但2003年以前没有一个企业为他缴纳养老保险。2004年,他所打工的企业(座落昆山)为他缴纳了养老保险,但两年后他又一次辞职了,一年没有找到工作,昆山市劳动社保局说续保必须要有劳动合同,不同意他续保,只能退保。他在广东找到工作后,养老保险无法接续。要转移社保的话,统筹部分的养老保险不能转移,只能将社保个人帐务部分转移,这样以前所交养老保险的年份就不能计算工龄。他今年已经42岁,“小李”已经变成了“老李”,儿女也已经外出打工了。但这样下去,他今后有不有退休工资、能够在什么地方领退休工资没有谁能说得清。
        农民工难于享受医保。按现行政策,农民工是按户口在农村以户为单位参加医保,规定的因病住院的定点医院是当地医院,在外地医院住院一是报销比例低,二是不能先行抵扣(即应该报销部分要由本人垫付,再凭票报销),三是必须在规定时间到户口所在地的医保管理部门报批,否则不能报销,甚至先行报告批准才能住院。因此,现行的情况就是外出打工的农民工虽然基本上在家乡以户为单位入了医保,但享受医保很难。有的农民工近年在就业所在地加入了职工医保,但一当失业,医保卡内的资金立即被冻结。
        从农民工人身保障、劳动保障、养老保障三个阶段的不断演进可以看出,中国以农民工为主的流动就业者的社会保障是随着经济发展和社会进步不断推进的。


      二、建立城乡一体化社会保障制度的主要障碍


        农民工的社会保障问题,在人身权利、劳动权利得到基本保障之后,主要体现为养老保障和医疗保障问题了。养老保障和医疗保障有了基础制度,但是并没有全国统一,要实现全国流动还有制度性障碍。而农民工的特征是高流动性,今天在这个企业,明天可能就转到了另一个企业甚至另一个省去了。且大多数农民工就业于劳动密集型产业及小作坊、小店铺,这些企业处于产业链的低端,利润本来就少,企业为职工交缴养老保险及医疗保险的动力和能力不足。农民工的文化层次不高,大部分在大众化的岗位就业,缺乏对养老保障的强烈追求,也缺乏与雇主谈判养老保险的能力。因此,即使在《劳动合同法》已经颁布实施的今天,但仍然有一半以上的农民工的雇主未能为其办理养老保险手续,未为其缴纳养老保险费。
        农民工未能享受养老保险待遇,使他们长久无法摆脱农民身份。他们奋斗一生,所积累下的一点钱,是在城里买房还是回老家建房的问题上,取决于是否有退休工资。很多人选择回老家建房,就是考虑老了以后没有收入,在农村可以自已种点粮食蔬菜,生活成本可以低一点。这样,必将带来四大后果:一是农民工的二等公民的身份难于改变,主人翁意识不能唤醒;二是农民工的消费不能激活,农村内需难于增长;三是人口城市化的步伐缓慢;四是农业生产集约化困难加大,农业现代化遥遥无期。
        城市户口的流动从业者未缴纳养老保险的问题也很突出。由于近十多年来国营企业纷纷倒闭或改制,中西部地区的城市青年原有的就业渠道不再适应,在本地找不到工作的城市青年,也纷纷到东南沿海寻找工作,他们与农民工站在同一起跑线上,甚至用人单位更愿意招用农村户口的人,因为农村劳力更能吃苦,工资待遇要求更低。外出打工的城镇居民医保存在更多问题。在湖南衡阳,农民医保是每人每年交费10元,其中有8元列入个人帐务,可以转折到第二年,实际每年缴费2元。而城镇居民医保每人每年缴费160元,是农民医保交费标准的16-80倍,而享受还低于农村医保。在外打工的城镇青年,与农民工一样,面临着医药费报销难的问题。
        由于劳动力在省际之间自由流动,而社保却是以省级或省级以下独立核算。单位和个人缴纳的社保划为个人帐户部分和社会统筹部分,个人帐户部分可以转移,但社会统筹部分不能转移。比如,湖南的农民工在广东打工,如果要把养老保险转回湖南,只能把个人帐户部分转回,而社会统筹部分留在广东。造成了劳动者的税收和利润(养老保险社会统筹)留在广东,而发放退休金的义务却转到了湖南的不合理现象,形成了穷帮富的客观结果。同时,造成劳动者按广东的工资标准(高)缴纳养老保险,却按湖南的工资标准(低)领取退休金的情况。 

        从上面事实可以看出,农民工养老保障和医疗保障问题不仅仅是一个户口性质问题,因为城镇户口的流动工人也与农民工面临同一困境。在昆山的劳动社保局,每天都有很多办理社保转移手续和退保手续。由于社保统筹部分不能随之转移,劳动力流入地转出或退保的人越多,当地盈余的社保资金也就越多。转出社保的人员要想在另一区域或本人户口所在地登记社保,就必须重复交纳养老保险统筹部分。因此,城乡一体化社保体系的主要障碍,除了长期形成的城乡分割、部门分割造成的体制障碍,更主要的是地区发展不平衡所形成的地区利益不平衡。这种地区壁垒不消除,就无法形成城乡一体化的制度框架。


      三、建立城乡一体化社保体系的宏观思路


        从养老保险方面看。由国家包揽养老肯定不行,必须调动企业和个人缴费的积极性。单纯依靠企业或个人也不行,行业之间的差异很大,劳动密集型产业利润率很低,缴费负担却很重,因而参保比例很低。我国是一个人口大国,没有劳动密集型产业,就业问题就无法解决。因此,解决社保问题要有行业之间的调节机制。地区之间的不平衡是一个很大的问题,而且随着国家对用地和环保问题的进一步控制,地区之间的产业分工将会是一个必然现象,地区财力的差异也必将长期存在,甚至还会继续扩大。因此,要调节地区之间的不平衡,消除社保的地区壁垒,靠各地保障民生的自觉性和点对点的协商是不够的,必须建立全国统一的社保体系。就是说,我们已经建立了全国统一的可自由交换的商品市场及其增殖税体系,我们也已经建立了全国统一的可自由流动的劳动力市场,我们还必须建立一个全国统一的可以自由转移的社会保障体系。
        从医保方面来看。农村居民医保与城镇居民医保的并轨是势在必行的,两个医保机构和两个医保体系人为地造成了城镇医保规模偏少,成本偏高,效率偏低,待遇不公。但是,即使实现了农村居民医保与城镇居民医保的并轨,区域壁垒仍然存在,仍然无法适应劳动力高速流动的现实,也仍然不能实现基本医疗保障的全方位、广覆盖,更不能消除医保中出现的制度上的不合理和腐败问题。比方,一个人得了感冒,本来几元钱药就可以治好的,但医院为其开的检查就有多项,达几百元。同样的药品,在药店是几元钱,到医院就变成几十元钱,价格高出十倍的事并不少见。农村医保,门诊不能报销,住院才能报销,即使就住在医院边上,也要交纳住院费才能报销医药费……我认为:医保改革的目的,不是报销多少比例的医药费,而是让所有人都治得起病。
        要消除养老保障和医疗保障的地区壁垒和城乡壁垒,就必须要树立民生为本、全国一统、城乡一体的指导思想,破除对合同就业人员、临时就业人员的身份歧视,立足全国、立足长远,通过合理的制度设计,超越部门利益和地方利益,促进城乡一体化的社保体系的建立。


      四、城乡一体化社保体系改革的创新路径


      1、开征统一的社会保障税。
        该税用于城乡居民养老保险的统筹部分、特困职工的养老保险补助、未参保城乡老年群体的最低生活补助;城乡居民的大病救助、急病扶助,城乡社区公益医院的运转费用。开征社会保障税后,职工养老保险的统筹部分不再向职工本人和职工所在单位收取。养老保险的单位部分和个人部分不再提取养老保险统筹,全部计入个人帐户。社会保障税由国家直接支配,不划分给地方,直接用于城乡居民的社保配套。不管是城镇居民还是农村村民,只要由单位或本人缴纳养老保险的单位部分和个人部分,即可自动获得统筹部分的养老保险配套。


      2、设立全国统一的、且每个人唯一的劳动保障号,实行全国社保一卡通。
    个人劳动保障号是本人就业、交缴社保、领取退休金、救济金、享受医保、大病救助、急病扶助的依据。已经有身份证的以身份证号码为准,新生儿及没有身份证的按统一的编码方式编码,终生不得变更,形成以出生地为特征的终生社会保障号码。
        现实中,身份证重复的、虚假的、随意变更的现象不少,公安部门也有人不按规矩办事。社会上伪造身份证的禁而不绝。一个人在两个单位重复领取养老金的现象也有,甚至人死了多年,还在继续领取养老金。面对这种现实,要以法治措施推进政府的依法行政,提高政府的管理水平,增强社会的诚信程度。社保实行申请加核准的制度。如果发现多领或冒领社保的,必须象香港一样,既追究当事人的法律责任,又追究经办人的法律责任。


      3、设立全国统一的类似银行的社保经办机构,以与社保一卡通相配套。象银行存款一样收取居民和单位缴纳的社保资金,直接计入居民个人社保账户。按政策发放的退休金和救济金等补助资金均直接拨入个人帐户,这样可以有效防止国家救济扶贫资金被贪污、截留和挪用。社会保障税中用于社保统筹的部分按领取退休金的人数拨付,全国统一核算。养老金的计算原则实行“低标准、广覆盖;多交多享受;上封顶、下保底”的办法。“低标准、广覆盖”就是要让全民都享有养老补助,养老金标准不宜定得太高。“多交多享受”就是各人(包括单位为其缴纳的)一生交的养老金及其利息都是本人所有,可以继承,只是未到退休年龄不能提前支取,也不能抵押,但可用于支付本人医药费。到退休年龄时,养老金标准按本人帐户余额加统筹配套再除以从退休年龄到平均寿命的月数,按月计发养老金。未达到平均寿命即亡故的,将帐户余额一次性发给继承人;超过平均寿命的,继续发放,从国家劳动保障税中支出。“上封顶、下保底”就是为了使养老金制度成为全民自觉参与的、受益面最广的制度,就必须对各人交纳的养老金设定一种专门的利率,这种利率要高于国库券和定期存款利率,还要外加通胀指数。但这样就要防止有钱人把它作为投资工具,因此必须按工薪族的工资标准确定最高缴费上项。也有人(特别是农民)终生无力或不愿缴纳养老保险,这就必须从社会保障税的养老保险统筹支出中参照略低于人平的标准确定最低的养老费保障标准(个人认为,这个标准相当于最低生活保障),按月发放。
        这种类似于存款的覆盖全民的养老保险制度能否顺利实施,关键是国家要秉着让利于民的原则,使国家发展的红利通过养老保险制度惠及全民,使群众主动接受,积极投入。这种制度实施之后,企业必须为职工缴纳养老保险的单位部分,但居民则可以根据自已各阶段的经济状况灵活决定是否按时缴纳养老保险。由于单位和个人交纳的养老保险象银行存款一样全部列入个人帐户,地区之间的利益冲突就不再存在,这样,省际之间流动就无需办理任何手续,大大地方便职工缴纳和领取养老保险,促进劳动力的合理流动。养老保险机构本身也可以大大精简。


      4、以城乡一体化思路改革医保制度。
    医改的目的就是在国家可以承受的限度内,让城乡居民都可以治得起病。又不能让医院的服务效率降低,医疗水平下降。这就必须设计两套系统和两种救助体系:一是以满足城乡居民基本医疗需求为目的的公益性的社区医疗系统。财政保障公益性的社区医疗机构的基本运转,医疗器械及常用药品都实行政府采购,检查费、医疗费和常用药品都由政府定价,保证以最优惠的价格为本社区为主的全体城乡居民服务。我个人估计,只要财政加大投入,公益性廉价医院的总体医疗费用完全可以降低到现有医疗费用的30%左右。只要真正把价格降下去,现有的按比例报销医药费的医保制度便可以取消。二是以优质服务为目标的市场化的医疗系统。这个系统立足市场,以优质服务为抓手,满足高难度的或者是高消费能力的患者需求。
        不管是公益性的社区医疗体系还是市场化的化质服务体系,事实上都存在一定的垄断。为了提高效率和服务水平,政府要加强行政管理,防止假医假药和价格欺诈;同时要加强行业管理,提高行业自律能力。更重要的是,要坚定不移地实行医药分开,防止以药养医;放开个体诊所和个体药店,支持和促进药品超市进入农村,防止产生局部地区的医药垄断。
        针对医疗服务没有上限的实际,除了财政投入建立廉价医院,满足居民基本的医疗需求以外,还要有两种救助体系,其一是公益性的紧急医疗、大病救助体系,对医疗费超过一定标准的大病据实给予一定比例的补贴,从社会保障税中列支;二是商业性的医疗保险体系,谁参保谁受益。

  • 责任编辑:朱兴家
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