最近,我们在农村调查时感到,当前农村人地矛盾十分突出,在有些地方甚至非常尖锐,并且呈加速蔓延的势头,如果不予以高度重视并及时采取措施加以解决,势必影响农村来之不易的大好形势。
一、 当前农村人地矛盾主要表现
当前农村人地矛盾呈现出四大特征:一是爆发性。从2004年开始,农村人地矛盾开始突然爆发。虽然经过广大基层干部的不懈努力,大多数问题解决在基层和萌芽状态,但仍有一些问题不能从根本上解决。这就导致了部分群众要么通过信访渠道、要么通过司法渠道寻求问题的解决。从威海市信访局统计的情况看,2008年1-10月份,全市因土地问题到市上访70起,569人次,到镇到县上访的总数超过千起。从市中级法院统计的情况看, 2004年至2008年全市法院共受理农村土地承包纠纷案927起,一审案件总体上呈上升趋势,特别是从2006年起案件增幅超过20%。二是多样性。矛盾的类型多,涉及土地承包经营权、土地承包经营权流转、征地补偿、土地租赁、收益分配、相邻关系、财产损害以及其他方式承包等诸多方面。涉及范围广,农村人地矛盾不仅涉及农民个人与村集体的矛盾,还涉及多数村民与村委、村民与政府、村民与有关企业、集体经济组织之间的各类矛盾纠纷,集体上访、集团诉讼和共同诉讼较多,涉及面广、影响大,有个别案件曾引发群体性上访事件。三是多发性。农村基层干部普遍反映,当前工作的大部分精力要用在化解农村的人地矛盾,而这种矛盾带有很强的普遍性,几乎村村都有。一些信访干部则表示,如果不从现在着手解决人地矛盾,这方面的上访将会激增,接访压力会越来越大。四是复杂性。农村人地矛盾形成的原因千差万别,解决起来非常棘手,经常是严格的政策性与充分的合理性撞车,顾了这头顾不了那头,“按倒葫芦浮起瓢”。
农村人地矛盾撇开表象的东西,共同指向非常集中,就是争地要地。在“增人不增地,减人不减地”的政策框架和惠农力度不断加大的双重刺激下,农民争地要地的愿望比任何时候都要强烈。当前农村要地的主要有四类情况:一是新增人口。如农村新婚青年,婚后一般生一个小孩,如果第一胎是个女孩,还可以再生一个,这样势必造成三四口人种男方一个人的承包地。如夏村镇任沟村一个大龄青年,娶个离异妻子,带两个小孩,因村无地可增,四口人只能靠一个人的承包地生活。二是过去不少农民为了不交农业税费,主动放弃承包权,现在又想要回承包权。以南黄镇东洋水村为例,该村261户,700人,土地1600亩。1999年签订二轮承包合同时,有许多村民为了逃避税费,想方设法不签合同,结果只签了191户,890亩地,还有5人把已经承包了的8亩地退回给村。2004年后,过去不要地的现在纷纷要求承包地,却又无地可分。现在村里有人没地的共53人,按照该村人均1.5亩的分地标准,少地69.5亩。三是过去不少外出打工的农民为了逃避税费,采取“口袋户口”的办法去外地打工,现在又把户口迁回村里要地种。如南黄镇凤西庄村,这种情况有 20多人。四是农村的回迁户、投亲户、复员军人、下岗职工等,也回村要求承包地。这四部分人要地的理由十分充足,作为村级集体组织的合法成员,也完全有权利主张自己的土地承包权利。大部分村干部曾致力于解决这一矛盾,但往往会陷入两难选择:一方面是增人无地可增。在一轮承包时,政策给出了村集体留用机动地不超过5%的上限,二轮承包时规定没有留有机动地的不准再留用。现在大多数村的情况是,留用的机动地已经用完,“巧妇难为无米之炊”;另一方面是减人无据可减。现在农村人口“减多增少”的现象非常普遍。南黄镇2007年的农村人口比2002年减少了2215人,南黄村每年减30多人,增七八人,凤西庄、北斜山村的情况也大致相同。在一部分人无地种的背景下,也有相当一部分人地种不了,经常出现一个人种四五个人甚至更多人的土地的情况。比如,如果夫妻双方都是独生子女,双方的老人都去世,两个人种的就是六个人的地。在减人不减地的政策保护下,如果仅靠道德规范的软约束,多种地的农户作为既得利益者,肯定不会主动把多种的土地退出来。有些村的干部想把部分村民多种的地抽出来分给缺地户,结果村民拿出三十年的土地承包合同,来强烈抵制。崖子镇曾出现了这样一个案例:某村15个农户到镇上访,要求增加土地,镇政府答复:按照村民组织法,要调整土地,必须经过三分之二以上的村民同意,主张村委会召开村民大会投票表决。结果是,除了这15个农户外,其他村民全部反对土地调整。
二、农村人地矛盾的诱因分析
造成农村人地矛盾的原因是多层面的。从客观上说,人多地少是我国固有的矛盾,耕地对绝大多数农民而言是一个生存资料。威海市现有耕地246万亩,农村人均耕地1.49亩;全市农村劳动力资源总量为124万人。按每个农村劳动力至少可以耕种15亩地计算,只需农村劳动力16.4万人。虽然到2007年底威海市已转移农村劳动力50.3万人,但仍有57.3万人的剩余劳动力。这意味着“僧多粥少”、人多地少的矛盾仍将继续并长期存在。从体制上说,农村土地实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,而该体制在《农村土地承包经营法》颁布实施前主要是由政策来规定,缺乏法律和行政规章的规范,导致土地承包关系不稳定,土地调整频繁。《物权法》颁布实施前,按照《农村土地承包经营法》的界定,土地承包经营权属于债权,对于物权来说,保护力度相对较弱。另外,行政管理体制的不健全,行政行为缺乏有效监督和制约,行政权力过大,地方政府用行政手段频繁调整承包地,也带来不少问题。值得深思的是,以上两个方面原因都是由来已久的,为什么农村人地矛盾却仅在近些年突然爆发?这不能不让我们把问题的焦点集中到政策导向上。从根本上说,二轮土地承包合同的签订早于国家惠农政策的出台。在世纪之交,我国农民经历了由种地向国家交钱到国家给种地补贴的转变,2000年前后实行了费改税,04年全国大部分省份取消了农业税,之后各地陆陆续续出台了一系列惠农政策,如威海市每亩的种粮补贴达89元。国家惠农政策的制度设计,实行的是“均惠制”,即人人有份,按人均享,而 “均惠制”的实现形式却依据于分地方式的“均田制”,是通过地亩补贴方式实现的,即地多的多贴,地少的少贴,不种地的不贴。从理论上说,只要按人均田,就能按人均惠,政策框架的设计本来也无可厚非。应当说,按人均田在一轮承包初期是实现了的,但在这之后的二十多年里,人口变动等多种因素早已打破了这种平均。有的村从一轮承包到现在,没有调整过一次土地;大部分村的二轮承包基本是一轮承包的顺延。在2000年以前,农民种一亩地的年税费一般在200元左右,每年的种地收入在剔除税费和投入后所剩无几,对大多数农民来说,种不种地、种多种少都无关紧要,所以土地承包权并没有引起农民真正的重视,甚至有些农民特别是不以地为生的农民想方设法不种地或少种地。现在种地的重大政策利好,强化了农民对土地的依赖心理。中国农民历来“不患贫患不均”,历次农民起义都是在“均田赋”的大旗下进行的;我们党领导的中国革命的成功,很大程度取决于以均田为核心的土地改革的成功。这就是说,当前农村人地矛盾的焦点在于由“地不均”引发的“惠不均”。有一个在外经商多年小有成就的农民,这次也加入到争地要地的大军中。问他原因,说:“本来也不差这点钱,费改税前,我虽在外经商,三提五统一点也没少交,现在种地有补贴,我要拿回我应得的部分,即使抛荒粗种,多少也能挣个补贴,肯定只赚不赔。”这种心态在农民群中非常普遍,从一个侧面反映了农村人地矛盾的实质。按照一般经济原则,使用生产要素应是有偿的,就象城里人租房开店要交房租、坐车要花钱买票一样,农民种地交地租也天经地义,多种地应多交租,少种地应少交租,不种地应不交租,传统的农村税费制度就是有偿原则的具体体现。在零农赋甚至种地有补贴的新条件下,多种地的受惠多,少种地的受惠少,不种地的不受惠。而利益的平衡点在于,按人均田,按人均惠。在农村土地承包关系已经用合同确定下来的现实情况下,只能通过利益调节来解决利益不均的问题,即多种地的,超过人均部分的土地,应交纳一定数量的地租,补偿给无地或少地的农户。这是解决当前农村人地矛盾必须抓住的关键问题。
三、解决农村人地矛盾的对策建议
土地问题是我国农村的基本问题。农村的人地矛盾,不仅是个敏感的经济问题,更是个严肃的政治问题,关系到农村的干群关系、经济发展和社会稳定。当前,这一矛盾已不容回避,必须坚持原则性和灵活性的统一,合理和合法的统一,维护农民利益和稳定农村大局的统一,创造性地开展工作,争取把矛盾解决在基层、解决在萌芽状态。
一、要摸清底子。这是解决当前农村人地矛盾的基础工作。要摸清农村干部群众的思想底子;摸清人口底子;摸清各村土地承包形式、承包年限、兑现情况的底子;摸清缺地户数、人数、面积的底子;摸清可以用于调整的土地数量的底子。特别要摸清没有实行二轮延包的村的情况,承包合同不到户的情况,实行“两田制”村的情况,机动地留用特别是超标情况,对外承包土地的面积及回收期限情况等,为解决农村人地矛盾准备第一手资料。
二、要分类指导。要区分农村人地矛盾的不同类型,剖析矛盾形成的不同原因,灵活采取相应的解决办法。要把实现“耕者有其田”作为首要目标,致力解决农民的无地少地问题。应本着尊重历史、兼顾现实的原则,不回避矛盾,不搞一刀切,站在保护农民利益的立场,想方设法满足要地农民的要求。一要坚持依法原则。在坚持农村土地承包关系长期稳定的前提下,建立明确的农用土地产权制度和调整机制,如承包期内,达到一定年限后发包方可以根据实际情况调整承包地;赋予县、乡两级政府和农村村委会及村集体经济组织调整土地的行政权力。如可以允许乡、村组织在征得2/3以上村民或村民代表同意的前提下,运用行政和法律手段,组织实施土地调整。南黄镇有31个村,多年来一直实行“增人增地、减人减地”的办法。对减人的家庭,如果承包人同意,可以继续耕种三年,村里按应减的土地每亩收取100亩费用,期满后收归村里调节给新增人口,这样人地矛盾得到较好解决,绝大多数群众对这一做法表示认可和理解,没有因为这一做法而产生上访。夏村镇任沟村多年来也一直实行“增人增地、减人减地”的办法,群众觉得很合理,村里一直很平稳。04年该村有26户需要调整土地,大家都同意,只因新上任的村主任不同意,结果没调成,群众意见很大,导致干群矛盾激化,出现多起矛盾纠纷。二要坚持优先原则。保证村留机动地优先用于新增人口承包用地。农村集体留用机动地,是两轮土地承包过程中出现的一种特殊产物。威海市约有90%的村留有机动地,机动地的来源有三块:一块是“留的”,在二轮延包时,有些村按比例预留的机动地;一块是“剩的”,因为税费高,有些村的部分土地包不出去,由村集体统一经营而形成的机动地;再一块是“增的”,有些村退果还耕、复垦整理新增加的机动地,如南黄镇近几年就新增了退果还林土地3000多亩。留用机动地的原始动机有两个,一是用于调节新增人口用地;二是用于增加村集体收入。从威海市机动地实际运用情况看,创收功能发挥有余,调节功能利用不足。有部分村把机动地发包给村民或者其它经济组织,并且签订了长期合同,短期内收回土地有一定困难。今后,有机动地的村,要把机动地优先用于解决新增人口用地;对机动地已经对外承包的,要做好承包方的工作,尽快退出相应的承包。三要坚持补偿原则,对应享有土地承包权而未得到承包地的农民进行补偿,补偿资金主要由多地农户分担。在人多地少的格局下,多地农户有两种选择,一是退出多种的地,二是继续耕种但必须比照市场租价交付租金。
三、要配套推进。化解农村人地矛盾,是一个复杂的系统工程,必须多管齐下,整体推进。一要加快农村劳动力的转移。解决农村人多地少的矛盾,根本的出路在于减少农民,使农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,使农村人口向城市人口转化。转移农村劳动力,不仅要注重数量,更要注重质量和层次。要制订配套政策,建立农村劳力土地承包权的退出补偿机制,让已经转移出来的农村劳动力转的彻底,转的无后顾之忧。如天津的以宅基地换楼房、浙江的以土地承包权换保障等模式都可资借鉴。二要建立土地流转机制,重点解决“兼业”现象。要积极推进村村联合、村企联合,引导龙头企业和农村合作组织参与农村土地流转,使土地向捉田能手转移,向龙头企业转移,向农村合作经济组织转移,使务工者专心务工,务农者专心务农,经商者专心经商。三要健全农村社会保障体系,特别是完善农村养老保险和医疗保险,实现农村保障体系和城市社会保障体系的无缝对接,淡化农民对土地的过分依赖。四要强化村级班子建设。解决所有的农村问题,政策和法规固然重要,但基层班子的人格力量和无形的道德约束也不可或缺。因此,要进一步加大基层组织建设的力度,切实提高村两委班子发展经济的能力、依法办事的能力、民主管理的能力、协调矛盾的能力,使其成为解决农村人地矛盾的第一道屏障。
- 责任编辑:yanglaizhi
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