中国历史上农村的公有土地制度
中国的封建社会中土地制度经历了由土地国有制到私有制的演变。但是直到封建社会的末期,公有土地仍然是一种普遍现象。这种情况一直延续至土地改革以前。
公有土地中一种是国家所有,一种是团体(包括村、宗族、庙产等)。本文对旧中国农村中的公有土地情况、形成的原因及其作用做一些概述,并探讨一下其对于今天农村有何借鉴意义。
一、农村中的公田是一种普遍现象
《近代山东农村社会经济研究》一书讲道:“16世纪山东官公田大约是:屯田占全省耕地的9.2%,官田占27.2%,公田占13.6%,官公田合计占耕地的50%,私田占50%。而到1887年,屯田占7.8%,官田占11%,官公田合计占全省耕地的18.8%,私田占81.2%。到20世纪的1929-1933年间,官公田合计只占全省耕地的6.7%,其中屯田占2.3%,官田占1%,公田占3.4%。清末至解放前,公田私有化的倾向很严重,其中大部分被有权有势者所霸占[1]。
在山东官公地主要包括:旗地,是皇帝赐给满族贵族和功臣的地;屯田,由清政府分配给驻屯军的土地;官有地,属中央政府、省府和州县政府所有的土地,主要是河川堤防地和湖荒、山荒等地;学田,主要用于祭孔和补足教育经费、救济贫困学子;庙地是宗教寺庙或宗教团体所有的土地;族地社产,为同族人祭祖和救济同宗贫困户。旗地、屯田、官有地为官地;学田有的归官地(官办学堂)、有的归公有地。
庙地、族地、社产归公有地。
当时各地比较普遍存在的族田是公有地的一种。据李文治、江太新的研究,民国时期,江苏省南部各州县的族田面积约占耕地总面积的7%~8%,最高的接近10%;皖南的徽州,族田占总田额的14.32%,其他各府州县约在10%以下;长江流域的其他各省如两湖及江西,族田所占比重分别为4%左右和5%~6%;族田最多的珠江三角洲地区,据陈翰笙1934年的调查估计,平均约占50%,最高的顺德、新会两县占60%;广西族田,道咸年间即已22.10%;福建闽西闽北族田约占30%,沿海各地约占15%,若包括其他地方公产在内,全省公族产的总数约占总耕地的50%以上。黄河流域各省族田则要少得多,估计很难超过1%~2%[2]。
费孝通的《云南三村》一书中详细记载了作者所观察到的农村公田的实际情况。在禄村团体所有的公田占该村所有耕地的27%[3]。公田在玉村占租种田总数的44%[4]。
禄村一带的公田有“大公”、“小公”之分。这一带每个村都有一个土地庙,土地庙是全村人的地方组织,其庙产叫“阖村大公”,是属于全村人所公有的田产,其收入用作全村的公共事业或是用来支付全村人共有的义务。具体包括:土地庙的香火钱、本村的教育经费、修理水坝费、军队过境的供养费、本村人婚丧送礼费、以及本村及本乡的行政费[5]。
全村所有的大公田是不分宗族的,除了“大公”还有“小公”。包括:至圣会、洞经会、老人会、信义会、圣谕会等团体,这些团体也都由自己的田产。 各种族田也是“小公”的一种。族田的收入用在祭祖、聚餐、养老辅幼和补助族中子弟的教育费。
各种公田都是出租给农户种植,并交租。在《云南三村》中“玉村农业和商业”一文中写道:各种公田依公田所属范围租给各公范围内的人,而且多数是租给需土地甚切的贫小农户[6]。公田账务是由村内有地位的人担任,帐目不公开,实际上村内有势力人可以从中捞取好处[7],但公田的主要用途是为公用是不可否认的。
二、公田的来源和作用
费孝通的实地调查说明了一部分族田的来历。一种是兄弟分家时留一部分遗产不分配,由他们轮流或替换经营,若是兄弟间有共同事务,就在这公产中动用。另一种是族中有地位的人拿出一块田来做族产,如禄村的文昌公氏族的族产就是先人王文毅作了大官,他建祠堂并建立族田,一直传下来[8]。这证实了由于中国实行“诸子平分”的继承制度,“绝大多数家庭分家时都留有数量不等的公产,分别用于祭祀、助学、赡族、济贫等[9]”。族内一些有钱、有地位的人的捐献也是重要来源之一。
但村公田的来源笔者没有看到记载。
对各种公田的作用,《玉村农业和商业》的作者张之毅认为:各种公田使得公用经费有保证,如县教育田有利于教育事业,全村公田可作为全村公共摊派之用,各族公田作为祭祀祖宗之用等。这些公田无疑对加强不同团体的集体观念起了一定作用,尤其是村内各族公田压低地租,分散租给本族各贫困户,更是具有救济的性质[10]。
客观上来讲,农村中村内的道路、某些水利设施等具有公共性质,需要有共同的经费来源。而从一家一户收费向来十分困难,二来有些户确实困难交不起,这就会影响到全村的收费。所以建立公田来解决公共事业的经费是一种好办法。虽然无从考察其具体的产生过程,但是这种需求是客观的,村公田在旧中国农村的存在也是普遍的事实。
其实,公田的存在是农村社会自然经济公有制残余的一种表现,也符合农村社会的需要。
三、旧社会公田可借鉴之处
在中国解放后进行的土地改革中,《土地改革法》第三条规定:“征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体在农村中的土地及其他公地。但对依靠上述土地收入以为维持费用的学校、孤儿院、养老院、医院等事业,应由当地人民政府另筹解决经费的妥善办法”。土地改革中之所以要把公田分给农民,有两个原因,一是公田往往被地主把持;二是在一些地方公田数量很大,不分公田,无法实现耕者有其田,如在毛泽东的寻乌调查中,公田占了耕地的40%[11]。
但该法中只是规定了由公田提供经费的“学校、孤儿院、养老院、医院等事业,应由当地人民政府另筹解决经费,”但没有讲村内的公用经费如何解决。村公田在当时并没有引起法律制定者的重视。
在我国农村实行分户承包后,一开始各村都留有机动地,或集体的果园、林地等。一方面用于村干部补贴和村内公共开支,一方面用于人口变化时,土地的调整。在1997年实行第二轮土地承包时,大部分地方都取消了机动地。目前,全国除了少数富裕村村集体有直接收入,绝大部分村集体没有任何收入。靠政策规定的一事一议几乎行不通,全国可以实行一事一议的村寥寥无几。在免除农业税、实行财政转移支付后,大部分村的干部补贴由国家财政负担,但村内公用事业经费没有来源。从中国的国情及别国的经验看,村内公共事业完全由国家财政包是不可行的。连日本的村内道路都是由村庄自修的,何况我国?
从农村的实际情况出发,最简单易行的办法是建立集体提成田或集体果园、林场等公用地制度。在取消农业税后,村内公用事业(包括小型水利设施的维护费)已经成为极大的社会问题。在农村的各个村(包括行政村、也包括自然村)普遍建立公田制度是非常急切和必要的。在城市郊区和发达地区,由于集体非农地的出租,集体有收入。但在农业地区,建立集体公田制是保证集体经济收入最简便可行的办法。
(写于10月下旬)
[1] 《近代山东农村社会经济研究》人民出版社2004年,第259-260页。
[2]近代华北农村市场发育性质新探——与江南的比较 作者:夏明方,上传时间:2007-4-29 中国人民大学清史研究所网站
[3] 《云南三村》社会科学文献出版社2006年,第65页。
[4] 《云南三村》社会科学文献出版社2006年,第369页。
[5] 《云南三村》社会科学文献出版社2006年,第66页。
[6] 《云南三村》社会科学文献出版社2006年,第368-369页。
[7] 《云南三村》社会科学文献出版社2006年,第66-67页。
[8] 《云南三村》社会科学文献出版社2006年,第68页。
[9]从清代的“乡规”、“乡例”再思考中国传统社会的土地权属 2004-12-02 张妍 中华文史网
[10] 《云南三村》社会科学文献出版社2006年,第369页。
[11] 《1920年代的中国》社会科学文献出版社2005年,第267页。