• 新农村建设中的土地流转问题研究

    ——新农村建设中的农业发展五大问题研究之三

    中央对农村土地承包经营权流转问题一直高度重视,政策是明确的、一贯的。党的十七届三中全会在保持土地承包经营权流转政策连续性的基础上,进一步明确了政策界限和要求。在科学发展观指导下,十分有必要继续加强对农村土地流转有关问题的研究,为推进农村改革与发展服务。研究土地流转制度,推动中国土地流转制度的建立和完善,需要正确的理论做指导。党的有关重要理论思想始终是研究土地流转制度的重要指南,同时,西方的一些经济学理论,如新制度经济理论,地租地价理论、土地产权与土地法权理论、土地市场和土地市场制度理论等对分析研究中国土地制度建设,分析农村土地流转具有重要的借鉴意义。

    1.制度变迁理论

    制度安排对经济绩效的影响是显而易见和不容置疑的。不同国家在不同时期经济绩效的差异很大程度上受到制度安排和演进方式的影响。然而,在经济学三百多年的发展过程中,其主流理论在很长的一段时间里,缺乏对制度本身的全面关注和深入分析。新制度经济学作为体现市场经济运行规律的理论,对于中国现阶段以发展社会主义市场经济为前提,以土地制度创新和土地市场的完善为基本内容的土地制度改革,具有一定借鉴意义。在早期制度学派的代表人物凡勃伦、康芒斯和米切尔那里,制度和制度变迁就已经成为经济学研究的一个核心。此后形成两个不同的新制度学派,一是以加尔布雷斯、缪尔达尔等人为代表的新制度学派,继承了所谓“凡勃伦传统”,主要研究制度对社会生活决定作用的技术变化如何影响制度进化进程。二是以科斯、诺斯等人为代表的新制度经济学派,运用新古典经济学的逻辑和方法进行制度及制度变迁分析,并将自身看作是对新古典经济学的补充和发展。

    所谓制度变迁,诺斯(1994)的解释就是“制度创立、变更及随时间变化而被打破的方式”。制度变迁也可以被理解为一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程。在这个过程中,实际制度需求的约束条件是制度的替代成本。制度变迁过程,既可以理解为一种更有效益制度的生产,也可以理解为规则的改变或重新界定权利的初始界限。制度变迁,最初总是源于需求的发生,即按照现有的制度安排,无法获得更多利益,而改变现有安排,就能获得在原有制度下得不到的利益。引发制度需求的原因早期更多地归结为人口对稀缺资源享赋所带来的压力增加所致,晚期则更多地归结于经济发展过程中人的经济价值上升、人口变化和技术变迁引发的相对产品和要素价格变化以及市场规模和宪法程序等。当某种制度安排导致要素生产效率长期低于生产可能性边界以及与之相关联的人们的实际收益长期低于其潜在效益时,就会构成制度需求的持久压力。

    有关制度变迁的需求理论研究以经济人假设为前提,在交易费用概念和“科斯定律”的基础上,通过潜藏着隐性收益来源事件的分析,建立了一个关于市场逐利主体捕捉变化着的社会经济条件(如人口增长、技术改进、相对价格变化等)下通过制度改进可能增进的收益,从而推动制度变迁的需求理论。这种理论的特点是强调制度变迁的诱致性特征,其明显的缺陷则是忽略了“搭便车”等事件对集体行动的瓦解作用和对制度变迁供给方面的分析。人类的经济活动不只是在一个存在交易费用的市场中进行,而且是在一个摆脱不了国家的社会中进行。诺斯把国家理论引入制度变迁分析后,从根本上完善了制度变迁的供给理论。制度供给,来源于有了新的制度安排,就能得到现有制度安排下得不到的利益的认识。影响制度供给的因素包括制度设计的成本、现有的知识积累、实施新制度的预期成本、宪法程序、规范性行为道德准则、公众的态度和居于支配地位的上层决策集团的预期利益等重要变量。由于各变量稳定性存有差异,制度供给更主要的决定于现有制度安排、实施新制度的预期成本和上层决策者的预期净收益。也就是说,制度供给的主导力量取决于在现有的宪法程序和行为道德准则下,决策者的意愿和能力。

    制度变迁的需求理论和供给理论从不同的角度,强调了制度变迁中市场主体和国家组织的地位和作用。制度变迁的需求理论相信市场的力量,认为来自市场的对制度变迁的需求会引致制度被创新,这种理论实际上描述了一种诱致性制度变迁方式。制度变迁的供给理论,更加强调的是国家在制度变迁供给和决定制度变迁方向中扮演着其他任何组织无可比拟的关键角色,并认为诱致性制度变迁本身会因为集体行动面临“搭便车”问题的困挠和各种障碍而导致制度供给不足,而这又可以通过发挥国家的作用加以弥补。这种理论发展了与诱致性制度变迁相互对应、相互补充的一种制度变迁方式,即一种“由国家法令引起的强制性制度变迁。”实际上,诱致性制度变迁和强制性制度变迁所描述的是两种极端的制度变迁方式,它们并不是截然对立的,诱致性制度变迁的制度供给,最终需要国家在法律上的认可和支持;同时,强制性的制度变迁,会不断引致一系列的来自市场的制度变迁需求,从而更进一步诱致制度变迁。市场的力量和国家的力量就是这样在相互作用中推进制度变迁的。

    2.西方经济学中的地租和地价理论

    17世纪后期,英国重商主义学派经济学家威廉·配第对地租理论做出了开拓性的贡献。他在名著《赋税与捐赠论》中首次提出,地租是土地上生产农作物所得的剩余收入,并提出由于土壤肥沃程度和耕作技术高低的差异,及产地距离市区的远近不同,地租和地价因而也不同,这些观点为级差地租理论奠定了初步基础。亚当斯密是英国古典经济学派的主要代表人物,他系统地研究了地租,认为地租是土地私有制产生以后出现的范畴,把地租确定为因使用土地而支付给地主阶级的代价,并看到地租的来源是个人的无偿劳动,地租是“一种垄断价格”。英国经济学家李嘉图在地租理论上的主要功绩,在于他运用劳动时间决定价值量的原理,创立了差额地租学说,得出了差额地租量取决于不同等级土地的劳动生产率的差别的结论。德国农业经济学家屠能,是继李嘉图后西方古典地租理论的重要代表人物。他们二人都是差额地租论者,李嘉图主要从土地的肥沃程度不同解释差额地租;屠能则致力于阐明土地的地理位置与地租的关系,即著名的“屠能圈”学说。

    马克思指出,不论地租有什么独特的形式,它的一切类型有一个共同点:“地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”。其实质是土地所有者凭借土地所有权获取的土地收益。换句话说,地租的本质是土地产权人凭借土地权利分享的一份生产成果,地租是对当年利润的扣除。从质的方面看,地租收益与土地的利用方式无关,是一种普遍的经济现象,只要存在不同的利益集团或个体,只要发生产权流通,就存在地租。从量的方面看,地租的量却与土地利用方式直接相关,并直接影响土地用途的置换,从而影响社会经济发展。

    地价一般理解为土地价格,可解释为购买土地所有权的价格。它指的是出让土地所有权应取得的补偿,或取得土地所有权所应支付的代价。出让若干年期的土地使用权所应取得的补偿或取得土地使用权所应支付的代价,通称为土地出让金,它与土地价格本质上是不同的。如果土地使用权的出让是无期限的,则一次支取的出让金实际上就等于土地价格,其出让期限愈长,土地出让金与土地价格之间的差距愈小,反之,二者的差距愈大。因此,二者又是相通的,并有一定的结合点。这是因为,土地作为自然资源具有特殊的使用价值,但不是劳动产品,没有生产费用,因而没有价值,土地只能通过它的利用产生收益—地租,才产生土地价格。作为自然资源的土地,其价格是资本化的地租,但对己利用土地的价格而言,因其在利用中己凝结了人的劳动,并具有生产费用,其中有了价值因素和价值价格。这样就包含了两个层次的价格因素。这两层价格虽然在性质上是不相同的,但却复合在己利用土地上,构成土地价格的完整涵义。所以,土地价格的内涵实际上包含两个部分:一是土地资源价格,即以“虚幻的价格”形式出现的“真正的地租”—地价;二是土地固定资产价格,即土地资产的折旧和投资利息。土地价格即是二者之和的资本化。对土地价格做出科学精确的计量是困难的,但又必须进行估价,否则诸如土地使用权流转在经济上的实现、土地供求的调节、土地的占有和利用以及政府对土地税收的征收和发行土地债券等措施,都不可能以正确的土地价格为依据。估量和测算土地价格须顺应土地利用目的和需求而采用适宜的计量方法,其常用的基本方法有马克思的地租资本化法、纯收益资本化法、预期价值法和土地批租法等。尽管它们的内涵、使用目的及要求条件不同,但从基本性质而言,均可归类为地租资本化,即土地价格的实质不过是按一定利率还原的地租。

    从以上的分析中,可以得出如下结论:第一,未开发利用的土地虽不是劳动产品,没有价值,但具有潜在的使用价值。由于土地的稀缺性和供求关系,其使用价值的所有权在经济上的实现形式表现为地租——为使用土地本身而支付的货币额。第二,已开发利用的土地由土地物质和土地资本构成,这部分土地的价值包含土地资源价值和土地资本价值。土地所有者凭借土地所有权要求的地租包含真正的地租、土地资本的折旧和土地投资的利息。如果土地改良投资是土地使用者投入的,则土地使用者参与土地资本价值的分配。第三,地租、土地收益和土地价值具有本质的联系,在量上是相等的。地租相对于土地所有者是地租,相对于土地使用者是土地纯收益;地租和土地价值实际上都是以土地作为分配条件而分得的部分国民收入,都是通过土地产权的转移来实现的。西方古典经济学关于地租地价的一些理论,虽然年代久远,并由于历史局限性还存在一些失误和不足,但这些理论对于研究和分析当前进行的土地使用制度改革,对于建立土地流转制度,合理调节与用地有关的各方面的经济利益,仍然具有很大的启发和借鉴意义。

    3.土地产权理论

    土地产权是指以土地所有权为核心的一组权利,因而其总是表现为一种产权结构,反映客观存在的土地经济关系,属于经济基础范畴。产权不是指人与物之间的关系,而是指“由物的存在以及由于他们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。”产权经济学派将产权视为一个社会所强制实施的对一种经济物品如何使用的权利。就是说,产权是附着在或内含于一种资产或物品实体中的一组权利,这种权利是由社会设定的,它决定着由谁享受支配和运用这种资产或物品的收益。产权的核心是所有权,它是产权或财产权的法律说明,是物产关系的静态反应,人们之所以掌握产权,实质在于掌握财产实体的所有权。同时,所有权本身是个“权利束”,包括从占有到处分的全部权利“枝条”:其一,占有权,指对财产进行实际支配、控制的权利,是行使所有权的基础,也是实现使用和处分权能的基础;其二,使用权,指对财产进行实际利用的权利;其三,收益权,指获取财产被利用后所产生的利益的权利;其四,处分权,又称转让权,指转让财产的权利,包括出售、租赁、赠送、抵押等更次一级的三级权能。现代产权可转让性的本质特点决定了处分权能是所有权四种权能中最基本的权能,它决定着产权的命运,体现着产权的归属。农村土地产权是农村土地所有权演变、发展的必然结果。社会经济的日益发展,使农村土地所有权的占有、使用、收益、处分等内在权能不断分离派生并独立化为各个特殊权益时,量变导致质变,原来的农村土地所有权就只保留了最终处分权能,即农村土地的最终所有权,它已经不能包容各个独立化的农村土地权益了。于是,农村土地产权应运而生,成为农村土地所有权的各项权能在市场经济中的独立运作层面。

    4.土地市场与土地流转制度

    土地市场是要素市场之一,以土地作为交换客体。在西方发达国家,土地市场作为重要的要素市场,与市场经济同发展,有效地配置土地资源。中国的社会主义公有制不允许买卖或以其它形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用,国有土地和集体所有的土地使用权可依法转让。土地市场有狭义和广义之分。狭义的土地市场指土地交换的场所和领域。由于土地具有不可移动性,因而土地自身不能像其它商品一样将实物集中到土地交易所进行交易而只是土地产权的集中和流转。广义的土地市场还包括土地市场交换的各种关系总和及其运作机制,如土地交易行为、土地交易价格及其体系、土地的供给与需求、土地管理及中介服务等等。土地市场的发展离不开土地市场制度的建设。土地市场不同于一般市场,它是以土地产权的流动和转移为特征的,从而使土地市场制度的构建显得极其重要。土地市场制度,是指一个国家或政府有关土地市场机构体系,土地市场法令条例及土地市场流通办法规定的总称。土地市场制度建设的目标应该是与土地制度创新的终极目标即充分发挥土地作为资源和资产的双重功能,以及调控经济的功能,对土地实行合理配置、适度投入和有效利用,提高土地生产率,使土地不断增值,从而不断提高土地利用率推动整个社会经济的持续协调发展。

    5.结论

    农村土地制度改革是关系农村整体改革成败的关键,是建设社会主义新农村的必然要求。农村土地流转是实现农业规模化经营和农村产业结构调整的基础性条件,是彻底解决“三农”问题的关键。我国“十一五”规划纲要强调:“有条件的地区可根据自愿、有偿的原则依法流转农村土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营,搞好土地承包流转中的仲裁服务……”2007年10月1日起实施的《中华人民共和国物权法》中也明确规定允许农村集体承包的土地流转。因此,妥善解决土地流转问题,不但能直接促进农村生产力发展、增加农民收入,对科学规划农村用地、提高农民民主意识也有促进作用。新时期农村土地流转问题研究是贯彻科学发展观,建设和谐社会的内在要求。制度变迁理论、地租地价理论、土地产权理论以及土地市场与土地制度等理论问题的探讨,可为新时期农村土地流转问题的研究提供扎实的理论基础、宽广的研究视角,尤其是对新时期农村土地流转模式的构建有十分重要的指导作用。新时期农村土地流转模式构建是提高农民收入,促进农业增产,落实城乡统筹战略的重要方面内容。新时期农村土地流转模式研究为规范农村土地流转行为,分类指导不同地区的农村土地流转提供理论和操作依据。根据中央的有关文件精神,全国各地开始大张旗鼓地推动农村土地承包经营权流转。土地专业合作社等新的制度设计开始出现,尝试新的制度安排之时,深入学习研究中央文件精神,同时借鉴参考有关经济学理论,创新完善流转方式,才能有效推动农村改革与发展。

     

    新农村建设中的提高农民素质问题研究

    ——新农村建设中的农业发展五大问题研究之四

    我国是一个农业大国,70%左右的人生活在农村、从事着农业生产劳动。因此,农业、农村、农民问题始终是我国经济发展和社会进步的根本问题。农业是国民经济的基础,它的发展状况对整个国民经济发展的规模速度起着举足轻重的作用。农民是农事劳作的主体,他们的素质直接关系到农业改革与发展的进程。因而,改革和发展农村教育,不断提高广大农民的思想道德和科学文化素质,既是农民自身的要求,也是农村实现现代化,促进农村经济可持续发展的关键所在[1],也是完成社会主义新农村建设的重要保障和重要前提。
      一、农民素质教育的必要性
      (一)提高农民素质是建设社会主义新农村的重要前提
       农民知识化进程的快慢,在很大程度上决定着农业和农村现代化的发展的步伐。建设社会主义新农村,离不开培育和造就新型农民。提高农民的劳动技能和创业能力,是实现社会主义公正和公平的一个重要方面,是直接关系农民切身利益,满足广大人民学习需要的一件大事。
      (二)发展农民素质教育是农业产业化发展的内在要求
      农村素质教育具有使农村劳动力增值的功能。它可以办农业产业化培养一批具有较高素质的熟练的劳动者,具有使科学技术增值的功能,它能尽快的把科技成果转化为现实的生产力;具有优化劳动力结构的功能,它是为农业产业化配置和调整人才结构的主要途径,它能通过合理的选择与培养为农业产业化造就一批素质、结构合理的专业技术人材和经营管理人才。同时通过农村职业技术教育在农村普及科学文化知识,为农村产业化营造一个尊重科学,尊重知识,尊重人才的,具有较强文化氛围的社会环境,可以陶冶农民的思想情操,培养农民的现代观念,为农业产业化提供大批道德高尚的技术人才与劳动者,使同样的劳动力配置在同样的技术条件下产生不同的经济效益。因此,农民素质教育作为直接为农业和农村经济发展服务的农村教育事业,为农业产业化合理有序发展注入了新的活力。
      (三)提高农民素质是应对入世后农业所面临挑战的迫切需要
       一方面加入世贸组织后,农业的国际竞争将日趋激烈,可以说,当今世界的竞争,根本上是人才的竞争,是人口的素质的竞争,因此农业领域的国际竞争从根本上讲是农民素质的竞争。另一方面,加入世贸组织后,由于世界经济的多样性和互补性,在农业领域的国际合作也日趋频繁,这就迫切需要一批既掌握国际规则又懂农业的农民,以适应国际合作的需要,形势清楚的表明,加入世界贸易组织后农业所需临的挑战是前所未有的,要应对这个挑战,在未来的竞争和合作中争取主动,就必须着力提高农民素质。
      二、当前农民素质教育现状及问题
       目前,世界上发达国家把提高国民素质放在极其重要的位置,这些国家农民的文化素质都很高,如受过大学,中专及良好职业技术教育的农展,我国农民的技能素质与发达国家相比,差距也很大,根据有关统计资料,我国受过职业技术教育和培训的农业劳动力占全部农业劳动力的比重不足20%,同发达国家相比有很大差距。荷兰90%的农民受过中等教育,12%毕业于高等农业院校;德国35岁以下的农民中,80%以上受过农业职业教育,35岁以上的农民受过农业职业教育的也高达50%。在农业技术推广人员方面,我国平均2000多个农业劳动力中才有1名农业技术推广人员,而发达国家平均不足400人就有1名。2002年我国农科学院在校生总计17.6万人,平均每1万农业人口中只有两名。而发达国家90年代初期平均每1万农业人口中拥有的农业在校生,美国为200多人,加拿大为100多人,日本为50多人。我国平均每万亩耕地不足2名技术人员,平均每7000头牲畜只有1名畜牧科技人员,全国5万个乡镇中,平均每万名农业人口中仅有6名农业技术人员。总体来说,农业领域科技人员匮乏[2]。
      由此来看,我国绝大多数农民的素质不容乐观,影响农民素质的全面提高。突出表现在以下几方面。
      (一)思想素质方面
       农民的思想道德素质状况决定着农民的社会经济行为,是农民素质的重要方面。农民的思想比较保守,传统的小农意识根深蒂固,生产、生活和行为方式都与现代社会生活的要求相差甚远。由于保守和小农意识的根深蒂固,普通存在“小富即安”的心理,缺乏干大事创大事的开拓进取的精神。由于农民素质的低下,对新事物、新技术缺乏认识,从而阻碍了接受新事物,学习使用新科技的能力。
      (二)技能素质方面
       具有一技之长的人比较少,导致种地只能粗放经营不能集约经营,打工则只能卖苦力打粗放工。对市场经济还停留在粗浅,模糊的认识水平上,对农业产业化,市场化缺乏必要的思想准备物质准备。
      (三)在思想道德素质方面
       瞻养老人,尊老爱幼等传统美德有滑坡趋势,关心集体,热心公益的集体主义观念正在淡化,赌博,封建迷信等不良社会风气有抬头的趋势,严重影响了农业经济的发展和社会稳定。相当一部分农民为了眼前利益,放弃了对文化知识和科学技术的学习,他们的理由非常简单:学习技术耽误生产,上学还得花钱,搞生产多少能挣点钱。这种短视行为无论是农民本身还是在农村基层干部当中都表现得十分突出。这种行为也限制了农民在更深更广的领域和范围内获得更多的知识。
      (四)在法制意识方面
       一方面,农民对依法治国的方略所知甚少,由不懂法而造成的违法事件时有发生,更不懂得用法律来维护自已的合法权益;另一方面,一些农民片面理解民主,把民主等同于绝对的自由,进而向基层政府提不合理的要求,甚至阻挠基层政府依法行政。

    另外,随着科技信息的发展,又出现了新的功能性文盲,(即:不懂科技,外语,电脑)。据有关专家对劳动生产率进行研究,以文盲的劳动生产率为1进行计算,得出这样的结论:小学文化程度的劳动生产率为1.4万,中学文化和度的劳动生产率为2.08;大学文化程度的劳动生产率为4。这一研究成果告诉我们人的文化素质的高底直接影响人的劳动效率,农民的这一较低的科技文化素质,直接影响农民收入的增加和农村经济的全面发展[3]。因此,提高农民素质不仅十分必要,而且成为当前农村的一项紧迫任务。
      三、提高农民素质教育的对策
      (一)加强农村基础教育
       农村青少年是未来农村各项事业的主力军,他们将成为新世纪农民队伍的主体。农村基础教育直接关系到农村青少年的素质教育状况,而农村青少年的素质教育状况将直接决定我国未来的农民队伍的素质。要确保农村义务教育阶段适龄儿童和青少年学习发展的基本权利,坚持基础教育面向农村全体学生,不能将农村基础教育变成升学教育,应当通过深化农村教育改革,进一步强化农村基础教育的普及意识,克服农民在教育投入中的“短视”行为。只有使全体农村儿童和青少年基本素质都得到普遍提高,才能达到普遍提高未来我国农民队伍整体素质的目的。
      (二)加强农村职业教育提高农民的技能
      1、加大农村职业教育资金的投资力度
       一是要积极向国家,省相关部门争取资金支持,中央提出建设“社会主义新农村“必将出台一系列相关政策措施,我们要抓信机遇,积极争队资金支持;二是要建立各级财政投入机制,逐步把农民培训纳入公共财财政投入范畴;三是采取农民学农业科技尽可能免费,学职业技能自已出一点,政府补一点、社会帮助一点的办法,多渠道,多途径解决经费问题;四是要采取以奖代补的办法,对在农民培训中成绩突出的单位给予奖励,以调动培训单位和积极性;五是对所发经费要实行集中管理,项目拨款专款专用,使资金发挥最大效益。
      2、建立农民培训网络,拓展农民培训途径
       一是要以现有各类成人学校,就业培训中心和农技培训中心为基础,积极引导园区、企业科研机构和其它社会力量参与农民培训,积极鼓励各类科技人员发挥专长参加培训授课,以此提高职业技术教育水平。
       根据当地经济和社会发展的需要,因施教,采取灵活多样的培训形式,增强培训的实效性。一是职业技术培训以职业技能培训为主体。对年龄较大,文化基础差的劳动力重点开展以社区服务业及家庭手工业的实用技能培训;二是对有一定文化程度的青年农民重点开展技术含量,就业前景好,市场需要好的技术工作培训,增强就业能力;三是对有创业愿望和相应条件的人员,组织开展专业培训,引导他们开发特色产业,创业经济实体;四是加强培训基地与当地劳动力市信息交流,及时掌握劳动力需求信息,有针对性的开展培训;五是积极鼓励园区、企业举办以招收本地农民工为主的定向委托培训班。
      (三)大力发展农村文化事业
       要大力宣传社会主义的新思想、新观念、新风尚,宣传农村改革开放的新成就,弘扬健康向上的民族文化和传统美德,打击黄、赌、毒,净化农村文化市场,要贴近农民群众的生活,着眼于农民群众关心的主要问题,着眼提高农民思想素质。
      (四)促进城乡经济融合,通过城乡交流开阔农民的眼界
       目前,我国农村平均每年外出务工经商人员大约在7000万~9000万。这些务工经商人员,在城乡交流过程中开阔了眼界,更新了观念,学到了新的知识技能,自身素质得到了迅速提高。回到农村后,大多数都成为了农村社会的中坚力量,他们利用在外见多识广的优势,向家乡传递致富经验,提供经济技术信息,为本地经济发展注入了活力。城市和城市经济向农村地区的扩展也对农民素质提高具有很大影响,农民在与城市经济组织接触的过程中,思想观念、道德水平、生产技能都获得了很大变化,自身素质也有明显提高。
      (五)加强法制建设,提高农民法制素质
       农民民主法制素质是构成国民整个素质的一个重要方面。深入进行以宪法、村民委员会组织法、农业法、种子法、农业保险法、信托法、民办教育法、农业价格法、婚姻法和社会主义市场经济法律知识为主要内容的法律宣传教育,联系农村实际,围绕党的中心工作,分类指导,把教育与实践结合起来,推动依法专项治理工作,农村基层干部要带头学法、守法、秉公执法,有效地提高农民的民主法制素质。

     

    新农村建设中的农村基层政权问题研究

    ——新农村建设中的农业发展五大问题研究之五

    一、重新界定乡镇政府职能的背景

    2005年,党的十六届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,强调指出要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,坚持从各地实际出发,尊重农民意愿,扎实稳步推进社会主义新农村建设。这是推进全面建设小康社会,树立和落实科学发展观,破解“三农”问题,统筹城乡协调发展,建设和谐平安中国的重大战略决策,是继农村税费改革之后又一项功在当代、利在千秋的惠民德政工程。

    社会主义新农村建设也将是一项庞大的社会系统工程,在建设过程中将要倾注各方主体(如个人、企业、政府等)的不懈努力,尤其是乡镇政府的努力,而在此之前,基于乡镇政府及干部是农民负担沉重的主要因素,是紧张的党群关系和干群关系的主要祸根,随着农业税的全面取消及《农业税条例》的废止,乡镇原有的职能基本丧失,乡镇政府现存的积极作用不大等诸多原因,很多从事“三农”问题研究的专家学者呼吁撤销乡镇政府。笔者认为,乡镇政府的存续及其职能由于上述原因,受到了一定的冲击,甚至有的职能(如征收农业税)是已丧失,但乡镇政府还有许多的职能作用是不可替代的,不能一撤了之,应进一步推进改革,以适应新形势新发展的需要,而且随着社会经济政治的发展,旧职能丧失了又会赋予其新的职能,如建设社会主义新农村事业的提出将赋予政府尤其是乡镇政府崭新的职能,它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。在此过程中,乡镇政府无疑将扮演重要角色。

    二、乡镇政府应“撤销”的观点分析

    近年来,随着以农村税费改革,全面取消农业税为具体措施的“多予、少取、放活”方针的贯彻落实,过重的农民负担大幅下降,农民收入也大幅增长。因此,关于“三农”问题讨论的热点由“减负增收”转向了“乡镇改革”。(李昌平,2004)一石击起千层浪,在“乡镇改革”的讨论中,撤销乡镇政府呼声一片。

    (一)以乡镇政府及干部是农民负担沉重的主要因素,是紧张的党群关系和干群关系的主要祸根为由,呼吁撤销乡镇政府。农村税费改革之前,乡镇政府的主要职能之一就是征公粮、收税费,乡村干部70—80%的时间与精力都用在这一方面,另一方面,老百姓把某些职能部门制造的农村三乱现象也统统的记在乡镇政府的头上,这些都直接触及到群众的经济利益,表现为农民群众经济利益减少,对乡镇政府及干部积怨加深,加重了农民的负担,恶化了党群干群关系。

    (二)以取消农业税后,乡镇政府难以维持正常运转为由,呼吁撤销乡镇政府。随着农村税费改革的深入,尤其是全面取消农业税的推行,使得一些原来仅仅依靠征收农业税,甚至是乱收费来提供农村义务教育和其它的公共支出(如农村基础设施建设支出,农村社会保障体系建设支出,农村公共卫生支出)很难保障,就连农村基层政权——乡镇政府的正常运转也难以维持。

    (三)以后农业税时代,乡镇政府原有的职能基本丧失为由,呼吁撤销乡镇政府。2006年,我国实现全面取消农业税并废止《农业税条例》,彻底告别延续2600年的“皇粮国税”时代,这样一来,作为乡镇政府取消农业税之前主要职能之一的征收农业税费的职能基本丧失,在此之前,乡镇政府三分之二强的时间和精力都用在这一方面,这一项职能不在了,乡镇政府基本没事干,一级没事干的政府不如尽早撤销。

    (四)以我国曾经是三级政权为由,呼吁撤消乡镇政府政权。我国自建国以来到改革开放之前,一直是三级政府,三级政权,也即中央、省、县三级政权,现在的市级及乡镇级政权原来都是作为上一级政权的派出机构而存在的, 80年代市级、乡镇级政权才由原来作为所辖上一级政权的派出机构转为独立的一级政府,乡镇政府是80年代由原来的人民公社改成的,理应撤销。

    (五)以国外发达市场经济国家基本都是三级政权的经验为由,主张撤销乡镇政府。国外发达市场经济国家基本是三级政权,如美国、德国由联邦、州、地方三级政权组成,日本由中央、都道府县和市町村组成,不仅如此,这些国家还因为它们得天独厚的政权组织形式,而使得各方面(如事权划分规范科学,财权划分合理)都受益。因此,我国也应学习他们,实行三级政权。

    三、乡镇政府应进行“改革”的观点分析

    随着农村税费改革的进一步深入,乡镇政权的运转岌岌可危,引发了一片撤销乡镇政权的呼声,与此同时,也有不少农业经济学界的专家学者在不少场合强调呼吁撤销乡镇政府,简直是 “胡说八道”,乡镇政府存在的诸多困难与不足,并不是由于乡镇政府的存续所造成的,而是因为乡镇政府还不够完善,没有紧跟时代步伐而已。现阶段,更多的应是对乡镇政权进行改革,以适应社会经济发展的需要。

    (一) 宪法和地方组织法赋予了乡镇政府存在的合法权力。根据宪法和地方组织法的规定,乡镇政府是我国的基层行政机关和乡镇人大的执行机关,负责执行乡镇人大决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作。地方组织法还明确规定了乡镇政府的执行权、管理权、保护权等七项职权。因此,如果要撤销乡镇政府就必须先修改宪法,而宪法和地方组织法所规定的乡镇政府职权并不是不必要的,而是必要的,只是乡镇政府没有履行,导致产生“三位(越位、缺位、错位)”现象。

        (二)乡镇政府的某些职能虽然已经丧失,但有的职能是不可替代的。全面取消农业税时代的到来及《农业税条例》的废止,使乡镇政府征公粮、收税费的职能从此丧失,但这仅仅是乡镇政府众多职能当中的一项,除了这项职能乡镇政府还负有诸如协调调度,提供公共产品,维护市场交易公正,提供技术服务等不可替代的职能。

    (三)从乡镇政府存在问题的根源来看,乡镇政府仍有存续的必要。中国政权体制的一个非常显著的特点就是权力层层上收,包袱责任层层下放。作为中国政权体制最基层的两级政权,县级和乡镇级政权在这方面也表现的淋漓尽致,每一次县乡政权体制改革与调整的最终结果,都是强化了县级政府的权力,弱化了乡镇级政府的权力,弱化的县级政府的责任,强化了乡镇级政府的责任。从财政体制角度来看,就是事权与财权严重不相匹配,所以乡镇政府存在问题的根源在于县级政府,要解决问题,最好的出路并不是撤销乡镇政府,而是对县级政府进行强有力的改革。

    (四)许多乡镇的发展壮大,证明乡镇政府不仅有必要存在,而且有能力存在。这一点在我国东部沿海省份表现的尤为突出,在东部沿海省份的一些乡镇经济发展势头强劲,比如说福建省的水头镇,广东省的虎门镇,江苏省的华西村,浙江省的柳市镇,这些乡镇的主导产业都由农业转变成了工业,在乡镇政府的财政收入中工业占有绝对优势,所以这些乡镇的职能更多的是针对于工业的,就经济总量和财政收入总量而言,这些乡镇的GDP和财政收入总量将远远超过中部及西部的某些县的GDP及财政收入总量,甚至超过某些市的数值,像这样的乡镇是无论如何也不能撤销的。

    (五)乡镇政府及干部是最有能力组织农民群众的政府主体。研究“三农”问题的专家李昌平指出,我们国家最优秀的干部队伍之一,应该是乡镇干部队伍。如果这个国家面对危机的时候,能够组织人民、动员人民、与人民同生共死、与国家共存亡的绝大多数干部一定是乡镇干部。

    四、社会主义新农村建设背景下乡镇政府职能的重新定位

    俗话说:“时势造英雄”,随着农村税费改革的进一步推进,全面取消农业税的实现,后农业税时代的到来,乡镇政府原有的一些职能确实会丧失,但我们也要看到,正因为如此,乡镇政府才有更多的时间和精力去做其应该做的事情,笔者认为,社会主义新农村建设将是造就乡镇政府的一个大好时机,当前乡镇政府想要有所作为,就应当以社会新农村建设为出发点和建设社会主义新农村为归宿进行重新定位。

    (一)在以生产发展、生活宽裕为目标的新农村物质文明建设中起引导、示范及服务作用。一是注重引导农民从狭隘的“自给自足”小农经济向市场经济转变;注重从过去的下指标、忙检查转向为农业、农民找市场、找发展方向、找发展道路。以经济建设为中心,引导农民向市场化、现代化农业方向迈进;二是用示范成果教会农民认识市场,解决农业产业结构调整中农民想干不敢干、想干不会干的实际问题,解决农民看得懂、学得会、干得成的问题。同时,通过改变农民的传统种植观念和种植模式,实现农业增效、农民增收;三是乡镇事业单位要以市场为主体,以乡、村两级组织为渠道,合理配置资源,充分发挥在技术、信息、人才、资金等方面的服务职能,促进当地农村经济和社会的协调发展。

    (二)在以乡风文明为目标的新农村精神文明建设中起组织、教导、参与作用。在这一过程中,乡镇政府可以整合组织一批有经验文化工作者,如中小学教师,乡镇文化宣传工作者,有必要时还可以邀请县一级的文化或文艺工作者(这些人最好是离退休人员)组成一个新农村精神文明建设小分队,深入到各个自然村教导农民朋友学知识、学文化、学唱歌、学跳舞,学戏曲,学相声等等。并且,这些人自身也积极参与其中,作为新农村精神文明建设的先头和强有力的主体之一。

    (三)在以村容整洁为目标的新农村生态文明建设中起宣传、协调、策划作用。乡镇政府作为最基层的一级政府,植根于农民大众之中,党和国家的大政方针政策落实与执行离不开乡镇政府的宣传工作。同样,在建设社会主义新农村生态文明过程中乡镇政府首先要起到宣传作用,要宣传以村容整洁为目标的新农村生态文明建设是贯彻和落实党和国家提出的可持续发展战略的重要体现,其次,乡镇政府应当站在中间的位置上协调好在新农村生态文明建设中所牵涉到的各方主体的利益,如国家与集体,集体与个人,尤其是个人与个人的利益。最后在新农村生态文明建设乡镇政府要充当总设计师,总工程师的作用,要站在全局的角度上来设计、规划村镇建设。

    (四)在以管理民主为目标的新农村政治文明建设中起指导、支持、帮助作用。当前,管理民主的重要体现就依法治国,依制度办事,所有管理及行为都纳入法制化轨道。新农村政治文明建设的最终表现形式就是村民自治。《村民委员会组织法》第四条明确规定:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。也就是说,乡镇政府与村民委员会之间并不是行政上的隶属和领导与被领导的关系。因此,依据我国现有的《村民委员会组织法》,只能是履行指导、支持、帮助职责,绝不能“越位”。

    作者介绍:楚国良(1962---),男、湖南湘潭人,中共湘潭市委党校经济学讲师,主要从事邓小平理论,"三农"问题的研究。

  • 责任编辑:朱兴家
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