2008年暑假根据系里安排,到武汉市武昌区中华路街道社区实习。中华路街道在下设的七个社区展开了“社区社会事务规范化管理”行动,并将楚材社区作为重点试点规范化管理,取得了良好的效果。规范化管理成为社区探索创新社区管理体制和社区服务体制的重要路径,并代表了当前城市社区特别是老城区的社区改革方向。
笔者借此机会,走访了街道下设的七个社区,并结合自己学校的读书和思考,就社区中我们所了解的问题,写成这些随笔。主要谈社区规范化管理和社区建设的问题,并试图提出一些自己的看法。
一 “规范化管理”的认识
规范化管理是一个比较新的概念,无论是老百姓还是社区工作者都是第一次听到这样的名词。规范化管理要推行到社区,并在社区扎根产生影响,就必须首先要社区工作者认识规范化管理,进而教育社区居民认识规范化管理这个新东西。我们发现,社区工作者对于规范化管理的认识主要为这样几个方面:职责清晰化,过程简单化,服务信息化。大部分人认为实行规范化管理主要的就是设立了专干(专职一种工作的干事),将居委会的部分职责拿出来让专干专门的去处理,然后是设立了“邻里中心”这样的场所方便居民办事,他们还认为规范化是将权利和职责分得更加清楚。在做事的过程上更加的条理化,各种事务谁做,居民什么事情找谁都很清晰,方便了居民。更重要的是通过专干提高了业务能力,使很多事情的解决不再拖拉,也不再出现一些相互推诿的现象。
但是,另外仍然存在一些疑问,社区社会事务规范化要有整体思路,而不仅仅是在一些方面上采取举措来促进社区社会事务管理的改进,要有整体的全盘的思路实现整个社区管理的规范。在社区社会事务规范化管理上,还得投入很大的经费进行社区办公条件的改善,这样才能是规范化管理能有一个好的地方,这也是当前其他没有进行相应的规范化改革的社区多反应较多的问题。硬件条件不搞好,制约规范化管理的实施。
整个规范化管理,依然有人存在疑问,特别是认为规范化管理究竟有怎样的实质性的变化?一些质疑者认为规范化管理只是形式上的变革,只是给了专干一个很好的服务居民的平台,但是并没有从根本上改变社区的管理和服务体制;也有观点认为社区管理体制的改革,要加强居委会领导社区自治的功能,重要的是在街道及政府以及社区关系上进行改革,社区内部改革不能从根本上改变现状。
规范化管理实行初期,必然存在这样那样的一些不同的甚至是反对的观点,如此而来首先要做的是在试点的同时,尽可能的进行更加广泛和深入的宣传,让更多的人认识到这一新事物的优越性,支持它的发展和壮大。
二 专干的问题
专干是在规范化之前就逐渐进入社区的一种新的社区工作者,专干不同于居委会成员,属于政府公益性买岗,相关的部门根据社区的需要派到社区的工作人员。专干的职责主要在于他所负责的那一块上面。但是在规范化管理实施时,专干的职责进行了调整,最主要的就是强调“一专多能”。专干在做好自己的业务规定的职责的同时,应熟悉其他各专干的工作,这样在服务的时候,即便因为其他专干暂时的无法为居民服务,也可以由其他的专干做这样工作。专干是竞聘上岗的,因此很多专干并非所工作的社区的居民。专干的工作,由于专业性较强,因此也需要相关的培训才能上岗。由此产生一个关于培训的问题,培训必须落到实处,不能走形式,否则专干要花时间在实际的工作中熟练自己的工作,那么带来的不变最终还是落在了居民身上。同时,由于各个专干所做的工作各有不同,特别是一些很专业的工作,若要别的专干来做的话,能否真正的做好,至少不出现错误,不帮倒忙,这仍然是领导在推行这些管理措施时,所必须认真考虑的问题。倘若专干并不是很熟悉其他专干的工作,但是在一定的时候又必须做的话,基于“一专多能”的考虑,是必须认真的考量的,否则会出现错误而责任有无法落实的现象。
专干的选拔也是一个重要的问题。专干有上面指派,但是社区工作必须是熟悉社区的人或者是社区居民才能更好的做好这些工作。社区工作很多的是依靠工作者个人的人际关系来处理的,特别是在处理一些有矛盾和争议的问题时,个人的人情所构成的权威依然是工作的一种很重要的非正式权力的运用。因此,尽可能的让本社区居民或者熟悉社区的人来担任专干,才能较好的适应社区的各项工作需要。同时,在选聘专干的时候,还应保持公平公开公正的原则,选出有能力、有思想、德才兼备的人来做这些工作,还要教育他们爱岗。
专干是隶属与相应的职能部门的,同时又与居委会保持着较为微妙的关系,因此,专干的工作监督和考核也成为了一个较大的问题。目前的专干考核主要集中与居委会、居民和街道的考核,比重有所差别。关键的是这些考核能否落实下来,或者这些考核能否真正的对专干的工作起到制约和监督的作用,依然有待实践的检验。
专干融入社区也是一个重要的问题。专干由于并不一定在社区内居住,因此融入社区才能更好地开展工作。同时,专干应当配合好社区居委会的工作,一定程度上服从居委会的领导,这样才能较好的同意工作局面,而不至于因居委会和专干工作分家过于严重导致社区工作的断裂和失衡,出现缺口和矛盾,最终影响的还是社区的居民。专干和居委会的工作要很好的统一起来,不能出现只有专干做的事才做,而其他不知道的和不能做的大小杂事统统推到居委会身上来。
专干本身工作条块分割,但是因“一专多能”而又有所交叉和联系。我们在调查中发现,很多人反应专干工作与居委会工作不对称,社区居民有什么问题,通常首先想到的还是居委会而不是根据专干的工作职责区分直接找到专干办事。这说明了居民对居委会的工作和理解程度是大于专干的,做好专干的工作职责在社区居民中知晓度的工作,依然是十分紧迫的问题,这也同样可以增加居民对专干的监督。
三 邻里中心的建设
邻里中心是社区规范化管理在形象上改变最为明显的地方。这首先是办公场所的固定化和统一化,然后就是里面所进行的服务“一站式”或者“一门式”。规范化管理主要的工作就是在邻里中心进行。因此邻里中心的设置对于进行规范化管理十分重要。楚材邻里中心前方为办公区,并有休息和等候用的座椅,配有相应的电脑。都府堤的设置也基本相同。我们在调研中听到,对于邻里中心,有观点认为这种设置在一定程度上方便了居民服务,标示明确而工作人员到位,但是另一方面因为是柜台式的,很大程度上将居民隔在了外面,使人感觉和政府机关等办事大厅一样,因此在此基础上,有社区负责人主张建立卡座式的服务平台,利于表现亲民姿态。
在邻里中心的建设过程中,行政成本必须有所考虑。无论是建设怎样的地方,都应该考虑最大化的利用有限的资金。一些社区工作者说“只讲服务,不讲经济”的看法是有待纠正的。不能建设豪华而有没有多大实用性的面子工程,更多的精力放在真正的服务上来。
邻里中心成为这样的一个办公场所后,另一个问题便是专干或者居委成员在此等候为居民服务的话,那么就没有很多的时间来下到基层中去,没有到基层中深刻的了解情况,也会出现群众问“怎么好久没有看你下来转转啊?”这些问题,群众的满意度和工作者的工作方式也有很大的关系。因此在邻里中心坐侯居民的工作者,应当采取合适的方式,定期的到居民中间去了解情况或者直接将服务送到家。这可以将工作站的工作人员进行排班,让一些工作人员空出时间来下基层。因为本身是“一专多能”,每周一天下去是可以做到的。
邻里中心作为一种硬件设施,也应当有长远的打算。有些社区提出要建立一些配套的活动室、社会团体活动场所等等,将更多的社区事务规范到一处,使得居民在寻求服务的同时也能了解和接触更多的社区的事宜。
四 居委会与其成员
居委会按照城市居民委员会组织法的规定作为我国城市基层居民自治组织。居委会就应当在社区工作中强调社区管理和社区服务的同时,以这些措施作为载体带领居民实现自治。但是当前的形势令人堪忧。由于众多的问题存在,无法真正的做到自己该做的事情,更不能抽出时间和精力来搞好自治活动:
1,事务繁重。居委会不仅要做自己的工作,还要承担很多没有明确规定的但有时上级所要求的工作。一位社区工作者讲“照规定我们居委会工作大楷是20多项,但是平常各种该做不改做的工作加起来有50多项,最多的时候我们工作达到100多项,我们不停的加班都做不完。”。出现这样的事情,主要就是对居委会的工作没有明晰,很多不相干的但是又是上级所要求的或者是社区评优等所必须的,这些都加重了居委的工作,从而使一些本来的工作没有能够很好的做好。
2,责权不明,有职无权。由于在社区中工作者事情繁多,很多的工作没有明晰的规定怎样的职位负责怎样的工作,因此在具体的工作的时候,就会有很多的工作没有专门的人去应对而导致一定程度上的混乱。同时由于责权不明晰,也使得相应的费随事转的原则不能很好的实现。有些工作者反应在居委会的工作,职责很多,出了事要负责,但是没有相关的权利,因此在工作的时候,靠的是自己的一份奉献的精神。
3,人员减少不当。在社区规范化试行初期,居委会的工作人员会减少,按照规定的为5人-9人,但是一些相关的工作转移到专干身上的时候,委员的设置就会减少,这样居委会的人员减少后,一些事情就自然的落到了剩下的成员身上,如上面所讲的,居民有什么事情还是习惯于找居委会的人。同时一些专干因为个人的原因或者其他原因不服从居委会的工作指导或者安排,使得居委会和专干间的工作协调性减少,造成了很多的问题和矛盾。
居委会作为政府与居民交往的桥梁,必须很好的履行其职责,同时也不能让多余的不太相关的事务占据了时间。居委会的成员在工作中,也应当学会如楚材书记所讲到的“十个指头弹钢琴”的本领,在社区工作中努力做好。
居委会繁重的工作,落实到了其成员身上,从而产生了一些其他的问题。最主要的便是工作价值问题。一方面,社区工作本身是很大的奉献性质的;另一方面,他们也是要生活的,因此在报酬上也会出现一些不满的情绪。就当前的情况看,社区工作者的工资一般不超过800元,这与现在的市场物价水平存在很大的差距,从而导致工作中的不尽心或者不努力等等情绪出现,影响社区工作。特别是在社区工作的人发现自己不停的工作却没有低保户享受的待遇好时,会产生很大的不满。在这个对比中就会令工作者的工作热情下降。
居委会中还有一个问题便是书记和主任是一肩挑好还是分开好。有些社区是一肩挑,这样决策集中,便于执行;另外的就是书记和主任各司其职,党的工作和社区工作分开做,这样决策权也分开了,减少了相应的汇报,只要有一人做主就行,同时合作进行,问题时出现矛盾时不能很好的解决。有社区工作者认为一肩挑可能导致一些垄断,分开则会更加民主一些。我们认为社区的工作应当看社区建设带头人个人能力和社区的具体情况来决定是一肩挑好是分开好。
五 社区服务
社区服务是社区工作的重中重。能否搞好社区的服务工作成为现代社区治理好坏的重要标志。社区服务既包括一般性的服务,也包括一些特殊的服务,比如针对老年人的服务和针对残疾人的服务等等。社区服务,在这些社区工作者的理解中主要的还是在社区管理的同时做到社区服务,而没有相应的专门的社区服务工作部门。社区的服务在很大程度上区别于社区管理工作,比如为居民办理医保等,这是一种服务,但是这更是一种管理方式。而真正的社区服务主要的是为社区居民提供的与日常生活息息相关的服务,如一些便民超市、日托等等,这些服务与居民的生活息息相关,但是社区能够为居民提供相应的服务,创造社区舒适的生活环境和良好的社区文化。
社区服务的理念是社区服务的精髓部分。社区服务要做好,就应当有个较好的社区服务理念。在社区调研中,有的社区提出了自我服务的服务理念,希望居委会和相关的社区工作者进行引导,引进社会力量,搞好硬件建设,引导居民互帮互助,居民自我服务。我们认为这些想法需要斟酌,城市社区通常社区文化各有差异,若是居民凝聚力强、认同度高的社区搞这样的服务,可以产生较好的效果,但是新兴的或者居民凝聚力不好的社区,居民原子化倾向明显,那么社区的服务更多的就得依靠社区出面组织。比如办老年食堂,为老年人提供送饭菜的服务;办一些便利店;还有与超市协商,促进超市为居民送货上门,进行生活用品的配送服务;还有医疗等等各方面的服务措施。
国外有种社区为居民购买服务的方式,就是居委会等组织向提供社会服务的部门,比如维修公司,购买服务,这样居民有需求就可以直接电话让这些公司派专业人员来维修。这种方式,需要首先有一定的经费支持,然后是居委会和这些社会服务提供者有良好的沟通和协商。这是可以考虑的一种方式。
总之社区服务要进一步探索符合社区具体情况的服务方式。但是无论怎样,社区一定要和社会力量相结合,同时不出现杜绝贪污等,才能更好地推进社区服务工作。
六 社区文化、政治建设
社区文化是社区重要的非物质组成部分,对社区的发展起着十分重要的作用。目前几个社区的文化活动方面以三道街较为优秀。这些社区的文化活动主要的是一些运动会、纳凉晚会等,社区中相关兴趣爱好者还成立了一些腰鼓队等,丰富了社区的文化活动,陶冶了居民情操,同时增加了社区的凝聚力。文化建设上,目前各个社区做的主要还是在于一些老年人,他们有时间也有兴趣。如楚材成立的老年人书画社,集中老年人一起进行活动,丰富了老年人的生活,使得他们对社区的工作也更加的支持与配合,这些人中间有很多是居民议事会的成员,为社区建设出了不少力。
社区文化建设是载体,通过社区文化建设可以促进社区的各项建设的发展。因此,在社区文化建设上,应当更多的推广楚材书画社的做法,同时三道街所举行的一些运动会等形式的活动,也只得其他社区效仿。要首相将老年人组织起来,在这些文化活动中丰富他们的生活,同时激发他们奉献自己的余热,为社区建设做贡献,另外搞好青少年的工作,让他们不断的建立社区归属感,以后才能更加好的融入的到社区中,成为社区人,为社区发展贡献。
社区政治建设,最主要的就是要激起居民参与政治的热情。当前社区调研反应最多的就是居民对社区各项工作的不知晓、不关心。很多人说“不知道他们干什么,也不想知道”“(社区居委会工作)关我什么事”等等,这反映了居民在政治参与上的冷漠。在社区工作时,当注重宣传,发动居民群众参与到各项于自己相关的决策上来,也是进行监督的有效手段。在社区政治建设中,楚材居民议事会的方法值得学习。楚材居民议事会,与社区规范化管理紧密的结合在一起,同时发挥着巨大的作用。用他们自己的话说他们是居委会的“智囊团”,在社区中也相当于政协的地位。这些人是社区中曾经见过世面经过大风雨的人,有很多的经验,同时因为年纪大,有时间,而且有相应的退休金的保障,因此他们的工作完全是奉献,但是他们是很开心的,因为自己参与到了关系自己生活的管理和服务中来了,自己的意见被接受了,可以感受到自己还在发挥热量。这是非常值得在社区工作中重视的。搞好这个工作会有利于开展各项社区政治工作。而不能将居民议事会作为一个名头闲置或者不起作用。
居民代表大会也应当真正的发挥作用,不能收到居委会或者其他太多的因素的干扰而不能体现居民自决的功能。在社区政治工作中,还应发挥好听证会的作用,这将十分有利于居委会的工作的开展和展现居委会和社区工作者的亲民形象。
社区政治和文化工作,要充分的发动群众,依靠群众的力量,激发群众的热情,才能真正的做好。
七 街道与社区
街道与社区的关系,在目前看来,依然是领导与被领导的关系。依照法律规定,街道作为政府的排除机构,对社区工作是指导与协助,而不是直接领导。但是在目前的社区工作者的严重,街道依然是社区的直接上级,存在行政上的隶属管理关系,因此也影响了社区事务的行政化趋向。针对社区和街道的关系,提倡“小街道 大社区”的较多,很多人主张削减街道的功能,将更多的权利下放到社区,这样社区有更大的自主性,更有可能搞好自治。同时,费随事转的原则也才能真正的得到实现。
八 社区工作者
社区工作者的产生,主要的还是通过选举和聘任。因此,做好社区工作者的产生工作,对于社区意义重大。
社区工作者首先要德才兼备,既要有较强的业务能力,也要有很好的道德水品,这样工作中才能让人信服,既要会和“阳春白雪之人打交道,也要会和下里巴人打交道(吴凤兰语)”;其次,社区工作者的产生尽可能的从本社区内部产生或者让他们有个较好的融入社区了解社区的过程,为以后的社区工作做好准备;第三,应当谢绝裙带关系,保证工作者的选拔公平公开公正,这样的人才会更加珍惜社区工作的机会,才会爱岗敬业。
社区工作者也应当树立正确的权利意识,不能争位子、好权力,在这次的规范化改革中就有人担心自己的位子和“权力”而对改革充满疑虑和担心。
要解放思想,实事求是。在新的时代,树立符合时代潮流的社区工作意识,不能保守不前,不能固守成规,要转变工作思路和工作方法,要从“等老百姓找我办事”变化为“我找老百姓为他们办事”。
社区工作者的心理健康问题也应当引起重视。因为报酬和工作的不对称,工作繁杂,社区工作受气很多,很多人形容自己是居民的“渣滓桶”等等,适当的采取一些措施,比如给与一些福利、组织定期的外出游玩等,调节社区工作者的心情,排除一些平常工作中积累的怨气,帮助他们树立工作信心,更加饱满的精神投入工作。
九 社区志愿者工作
中华路街道办事处将社区志愿者发展作为一项重要工作来抓,积极地在各个社区发展志愿者。其中,以户部巷和新华村两个社区的志愿者工作最为突出。
中华路街道社区的志愿者服务基本上是以两种方式为主要的服务形式。第一,组织化的服务活动。第二,随时随地的个人服务。社区志愿者人员组成主要以社区内居住的居民为主要的组成部分。年龄构成偏大,志愿者中有很多的老年人和即即将退休的人员。在性别构成上以男性为主但是也有很多的女性志愿者。这些是志愿者构成的基本特征。从身份来看,社区志愿者主要的还是党员为主体,其次是“群众骨干”成员,其他人员较少。社区志愿者主力为社区常住居民中的年长者和党员以及群众骨干,青年人较少。主要是因为青年人工作十分的忙,时间上没有能够很好的很好的安排开来,同时老人则会有较多的时间和奉献精神来服务社区其他居民。而党员和社区群众骨干则觉悟较高,能够更加深刻的认识到志愿服务的精神内涵和重要意义。
中华路社区对志愿者队伍的管理,主要从三个方面入手,来解决当前的志愿者队伍管理的问题。首先,党组织对党员志愿者进行有效的管理。其次,群众骨干自主管理。最后,志愿者分片管理。
中华路社区对于志愿者采取了符合志愿者身份和社区特点的激励机制来鼓励志愿服务行动。一,在优秀党员评选的指标上,办事处结合社区的实际情况,将党员的志愿服务状况和民众评价纳入到了评价指标中去,但是并不强制志愿服务。二,针对优秀的社区群众骨干和其他优秀的社区志愿者,社区居委会在年终的时候会进行相关的评选活动,对与社区居民选择的优秀志愿者进行一些物质上的奖励,比如发放一些纪念品、生活用品等等。社区对于志愿者的激励,既从精神上也从物质上进行了相关的奖励以鼓励更多更好的志愿服务。
社区志愿者总体上发展良好,但在调研中我们依然发现了一些问题。
一,志愿者成员结构单一。二,志愿者认同感缺乏。三,组织管理尚不完善。四,宣传工作欠缺。五,信息不对称。志愿者档案信息有待完善,同时对于社区的需要帮助和需要志愿服务的信息也应该加强收集,把志愿者信息和志愿服务需求信息相结合作为社区志愿工作的一个重要的方面,实现有求必应,有需要就有志愿者去服务,避免出现志愿者没事干的同时有地方等待帮助的信息脱节的现象发生。六,鼓励机制不完善。对志愿者的鼓励是激励志愿者持久的进行志愿服务的重要途径,而这一鼓励,既要有物质上的,也应该有精神上的鼓励。这样才能激发志愿者的持久服务热情。
十 小结
当前社区呈现了较多的问题,也预示着进行规范化管理势在必行。但是进行规范化管理和社区其他管理方式和服务方式的探索时,必须注意社区中存在的、各种问题。要进一步做好社区工作,我们根据调研情况,有如下的一些建议:
(一)规则清楚,制度明晰。规范化管理,要进一步明晰各项规章制度,从体制上实现突破,避免以后出现混乱。
(二)权责统一,界限分明。社区工作不能有职无权,要权责统一起来,同时划清各种权利和职责界限,以此来减轻工作者的工作压力,避免一些繁杂的工作全部压到居委会的现象出现。
(三)广揽人才,社区为先。寻觅各种人才,注重德才兼备,同时尽可能的从社区中选择或者选择了解社区的人,为各项社区工作和改革做好人才储备工作。
(四)居民参与,广泛监督。居民参与是社区工作成功的重要条件,要发动居民参与社区事务,特别是居民的监督和考核作用。
(五)文化建设,势在必行。文化建设是社区精神层面的建设工作,搞好文化建设,才能更好的从人心上凝聚社区,增强社区归属感和认同感,这是社区建设的较高目标。
(六)坚定领导,认真执行。各种政策的实施,要有坚强的领导,同时保证政策实施的连续性,认真执行,不可当作形式,才可能有效果。
(七)解放思想,实事求是。这是时刻应该记住的原则。思想要跟上时代,要敢于接受新事物,敢于创新,敢于与时代共舞。同时根据社区的实际情况,做好各项工作,不可贪图权力,要树立正确的权力和服务意识。
最后,以户部巷社区社区工作者沈小妹的展望作为结语:“(社区社会事务规范化管理)指向着美好的明天,但充满了坎坷。这是个必然的过程,这条路是正确的,但不是坦途。还有很多的事情要我们做。要给我们平台,我们自己来表演。”
写于2008年7月,原载《社会学导报》2008年秋冬卷。