• 上世纪八十年代初,以实行家庭联产承包经营为主要内容的中国农村土地制度改革,使广大农户根据承包合同依法取得了长期由村集体经济组织享有的土地使用和收益的权利。但应当看到,目前随着工业化、城镇化和农业产业化的飞速发展,而出现的使用和收益以及体现资产性质方面的一些农民土地权益缺失问题成为广大农民最关心最直接最现实的利益问题,并直接影响着农村和谐社会建设。因此,稳定和完善现行农村土地基本经营制度,探索切实维护农民土地权益的保障措施,对于统筹城乡发展和消除城乡“二元结构”具有十分重要的现实意义。

     

    一、缺失表现和突出问题

     

    (一)对于土地的资产属性而言,村集体组织及广大农户的土地资产收益权得不到完全补偿。近几年,随着各地基础设施建设的需要,特别是随着城镇化、工业化的快速发展,征用城市郊区或中心城镇周围农村土地搞开发、建厂房的现象时有发生,在这一过程中,一些商业用地也因基层行政组织的参与常常打着公益性用地的幌子,致使被征地农民的知情权、申诉权和要求足额补偿的权利在现行《土地管理法》许多不符合市场法则的硬性约束下被剥夺了。一方面,由于广大失地农民没有足够的参与权和监督权,加之政府监督不到位,有效协调或裁决机制还不健全,造成少数单位或开发商借地谋利,直接侵犯农村土地集体所有权和广大农户土地承包经营权的客观事实。另一方面,仅具有笼统法律意义而缺少市场机制的统一补偿方式和低标准的补偿水平根本满足不了目前农村经济社会发展和被征地村集体发展经济及其失地农民最基本的生存和保障需要。因为广大农户丧失农村土地的占有、支配和收益权利而得不到完全补偿的事实所引发的失地农民生活问题、就业问题和社会保障问题成为当前农村急需解决的突出问题之一。

     

    (二)对于农民的生产经营活动而言,广大农户的生产经营自主权得不到完全保障。虽然《农村土地承包法》赋予农户对所承包土地的自主组织生产经营权,但当初农户通过承包合同取得承包经营权的代价,除过具有土地所有权的村集体组织(一般为村委会或村民小组)所受益的农业税附加外,还包含有一定数量的附加在这种权利上承包土地农户应参加的各类义务劳动。尽管目前国家已取消农业税及其附加,但它的传统影响力在村集体组织拥有农村土地所有权的事实面前或多或少还存在,伴随行政隶属 “管理者与被管理者”的关系,使一些地方的村级组织常常凭借这种影响力和一定的行政权力,与基层行政组织联合起来,以调整农业产业结构,发展特色产业和增加农民收入为理由,采取直接下命令或硬性摊派的方式,对农户家庭的正常农业生产经营活动进行不必要的非市场行政干预,直接造成了广大农户生产经营自主权的缺失。

     

    (三)对于广大农户自身及其所拥有的土地使用属性而言,土地流转和生产经营收益权得不到完全落实。尽管《农村土地承包法》赋予广大农户土地承包经营权的流转权,但对于长期在外务工或进入农村二、三产业等具备流转条件的农户来说,现行农村土地经营制度和农村农业生产经营现状,从主观方面看,一方面使他们对土地承包经营权永久化心存疑虑,挥不去的土地情结或事实上的土地承担的全部或部分就业保障和伤病养老保险功能,促使他们多了一层传统的占有和防备心理;另一方面,因受土地私有化倾向的影响,担心将土地流转会失去现有土地而不敢轻易退出农业经营领域,通常情况下,他们会兼顾经营或委托亲戚邻居代为管理,即使粗放经营甚至荒芜,也不会轻易流转给他人耕种,客观上造成了他们从事农业生产取得收益或土地流转收益权的缺失。从客观方面看,随着国家免除农业税和不断加大农村农业基础设施建设力度及其种粮直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等一系列支农惠农政策的相继实施,客观上使得广大农户相对于所拥有的土地承包经营权付出的成本和承担的义务进一步减少或消失,因而既加重了这部分人群的传统占有和防备心理,也造就了他们从事农业生产的边缘化特征,究竟是依靠土地从事农业生产还是离开土地从事非农产业的彷徨,直接对促进土地流转起了一定的反作用。目前因难以建立稳定增长的技术、资本等生产要素投入机制,不仅制约农村土地的集约化和规模化生产,也在一定程度上降低了农民土地收益。

     

    二、制约因素和原因分析

     

    (一)农村土地产权不清的模糊性。按照现行的农村土地制度,农村土地的所有权属于农村集体组织所有,但由于《土地管理法》仅赋予村集体经济组织的土地管理权,而对实际享有村集体土地的广大农民行使所有权并未作具体规定。通常情况下,行使农村土地所有权的集体被固定为村民委员会或村民小组,表面看和农户家庭形成了“地主与佃户”的关系,在当前农村民主化管理还不健全的情况下,一定程度上村集体的农村土地所有权被演化成了村委会一班人小团体所有,造成农村土地所有权主体的易位或虚位。在农村土地征用实际过程中,少部分人乘机借地谋利,村委会的行为往往不能真正体现土地所有权人的意志,村集体组织的土地所有权的绝对制约作用一度被弱化,广大农户的土地承包经营权难免被侵蚀。此外,由于受村委会行政权力的影响,它本身所行使的农村集体土地所有权在一部分农民的潜意识中被强化,在当前城镇化和农村二、三产业快速发展过程中,当“土地是农民的命根子”的绝对地位因非农产业而出现动摇时,广大农民便有了“土地还不是自己的”理性认识,曾经对土地强烈的占有欲望便会淡化,所谓“无恒产者无恒心”,掠夺经营便会在所难免,一定程度上降低了农村土地质量,减少了农民的土地收益。

     

    (二)现行农户家庭土地承包经营权的潜在不稳定性。目前农村土地承包经营合同中的“承包期三十年不变”和“增人不增地,减人不减地”等政策规定均属于维护现行承包农户利益的强制性规定,但这种规定仍就摆脱不了广大农民“不患寡而患不均”的传统思想和地域差别的影响。自然原因减少、人为征用、转变为非农用地等土地面积的变动和土地肥力因素造成的常产变动,特别是随着原承包人老、亡、婚、嫁等原因发生的变化和周围部分农户事实上存在的人多地少的生存压力,使得保持农村土地稳定性政策与农村现实和群众传统公平思想观念呈现出程度不同的冲突和矛盾,加之前几年部分地区所实施的大稳定小调整的做法,无论在农民的潜意识还是现实中都动摇着目前家庭土地承包经营权的长期稳定性。

     

    (三)现行土地管理制度下,征用土地行为本身的行政倾向性。国家法律规定:“国家为了公共利益的需要,可依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但由于《土地管理法》等相关法律并未对公共利益与非公共利益做出明确界定,使大量商业性用地也以公共利益的名义进行征地,伴随国家法定补偿标准的不合理,特别是不合市场法则的低标准补偿水平,成就了征用土地合法条件掩盖下的许多不合理事实。具体表现为,在目前村集体土地所有权主体虚位或被易位的事实条件下,基层行政组织及其具有所有权的村集体经济组织或村名委员会(村民小组)因与广大农户之间管理者与被管理者的关系,在国家有关农村土地征用政策的掌握和执行上占有绝对的主动权,有权单方面对公共利益或非公共利益征用土地做出具体决策,因农民的弱势地位,广大农民个体根本无法制约外界或多或少带有行政倾向的征地行为或要求提高补偿标准,单个农户家庭个体的意愿往往被剥夺,于是出现了强行征用农村土地的现象。

     

    三、总体思路和对策探析

     

    事实上,在当前农村经济条件下,对土地的占有和使用仍旧是大多数农民较为稳妥的生存基础。如果走农村土地私有化道路,显然只能加剧两极分化,引起农村社会经济较大动荡。相反如果将农村土地和城市土地一样硬行实行国家所有,明显又面临着收益权的重新分配,在当前城乡“二元经济”格局还依然存在,农村现行政治体制和保障制度等还不健全的现实条件下,无异将制约城乡经济统筹发展,不利于保持社会稳定和农村经济持续健康发展。在这种现实条件下,既要明晰我国农村土地村集体组织的所有权,更要认识到村集体组织是一个特定的范围,对于某一集体经济组织的农户来说,他的土地承包经营权首先表现为可以承包本集体土地的资格权,然后才是以土地承包合同为基础,通过明确承包双方的权利、责任和义务,获得其对所承包土地使用和收益的权利。因此,从保障农村土地资源的有效利用,促进农村土地流转和维护广大农户的土地权益角度出发,可以将土地承包经营权明确分解为承包权和使用权,并确立如下保障农民土地权利的具体思路:

     

    (一)在不改变农业用途条件下,根据目前具体承担土地所有权管理职责的村委会或村民小组一般保持相对稳定的特点,按照固化所有权、稳定承包权、物化使用权的总体思路,进一步将农户的土地使用权落实到相应的实实在在的地块,并使村集体组织所拥有的农村土地所有权仅具有固定的法律意义,土地价值的外在表现内容侧重反映土地资源属性的使用效益价值,即体现为市场供求关系下,通过稳定承包权保障的广大农户家庭长期拥有的土地使用权的商品价值。这样可以摆脱土地所有权固有的束缚,既打消部分农民对所承包的土地所有权形式上的奢望,又通过赋予他们长期拥有的使用权,给其吃下“定心丸”。其作用在于:一是有利于广大农民增加土地投资,实现土地资源的集约化经营和利用,避免人为破坏和浪费。二是在市场经济条件下,有利于将土地使用权定性为物权性质,并使其流转收益标准受市场供求关系制约,既保障承包农户通过流转取得土地使用权收益,又避免国家现有土地承包关系保持稳定并长久不变条件下,本集体组织外部力量非正常化的介入及其对本集体组织土地的侵蚀。三是有利于保持和维护农村基层组织的行政影响力和号召力,使广大农户明确对村集体经济组织应尽的义务,实现农村基层组织正常运转和农村社会稳定。四是有利于依法保障广大农民在农业生产经营上的决策主体地位。

     

    (二)在改变农业用途既征地或征收条件下,由于结果都是村集体和农户双方分别对所拥有的土地所有权和使用权的转移和终结。因此,针对土地是广大农民安身立命之本的实情,为保障农民在土地权属转移而形成的土地收益分配关系上,收益权既来自于所有权,又来自于使用权,可确立维护农民集体所有权人权益和通过稳定承包权,保障广大农户使用权人权益的总体思路,进一步明晰村集体组织和农户家庭的分配关系。其作用在于:一是有利于从法律概念和政治制度上,维护我国的农村土地集体组织所有制度,并使其在经济利益分配中得到体现。二是有利于在引入征用土地市场估价机制后,构建完整的农村土地产权关系,并凭借平等的补偿机制确保政府或其他组织及个人以合理补偿价格征用或征收农村土地,有效保障村集体组织的所有权权益及其内部失地农民应得的所有权权益分配份额和使用权人权益。

     

    四、保障途径和对策建议

     

    党的十七届三中全会指出:“必须切实保障农民权益,始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。”因此,要彻底实现农村土地所有权、承包权和使用权的“三权分离”,保障农民来自于所有权和使用权的收益权,必须具有法律保障和组织实现形式。

     

    一是建立健全农村综合监督管理部门,建立强有力的保障农民土地权益法制保障和监督机制。当前,由于农村土地承包管理、农民权益监督管理等工作的难度在逐步加大。因此建议,依托县一级党委政策研究部门和农经管理部门,组建新的基层党委农村工作委员会和政府农村经营管理局,实行两块牌子,一套人马,作为县委和政府的农村综合工作部门,承担对本区域农民土地权利的保障职能。在履行保障农民土地合法权益过程中,积极探索建立健全通过市场调节的土地流转和征地的长效机制,并按照市场供求关系合理确定或适时调整本区域土地流转及征用补偿标准,最大限度减少强制性征地,逐步建立农村土地所有权和使用权的市场化流动制度,保障农村土地承包管理、农民权益监督管理等职能步入法制化轨道,进一步理顺现行农村土地行政管理、行政执法和行政监督职能管理体制。

     

    二是换发新的具有物权性质的《农村土地使用权证》,保障持证农户具有法律意义的用益物权。尽管现行的《土地承包经营权证》承担了承包者和使用者相统一条件下,保障农民权益不受侵犯的依据,但它更多体现的是发包方和承包者具有行政倾向的约定,不仅在满足农业用途条件下,缺少农户之间、农户和其他组织或个人之间因流转而需要的简单明了的权益法律支持,而且在国家和其他组织或个人征用农村土地时,也缺少集体和农户家庭财产收益权的切实有效的法律保障。为此,可考虑在国家法律认可条件下,由乡镇人民政府、村委会以现行《土地承包经营权证》为基础,建立原承包农户在本集体区域内所承包使用土地的地块位置、质量等级、面积数量等原始档案及其必要的流转、征用纪录等材料。                                                                                                                                                                                                         同时由县级人民政府逐步给原农村土地承包户颁发永久性的具有法律效力和产权性质的《农村土地使用权证》。这样,不仅可在满足农业用途条件下,保障农村土地使用权拥有者的合法权益,而且在因征地或其他原因发生所有权和使用权都转移且需要改变农业用途时,也能够借助较为完整的具有产权性质的使用权,或有效防止乱征乱用,或保障失地农民获得应得的收益份额,避免出现不必要的土地纠纷。

     

    三是在乡镇一级建立以农经管理部门为主体的土地流转中介服务组织,充分发挥它们在广大农户供给主体和需求主体之间的媒介和桥梁作用,制定本乡镇土地流转规划、土地流转程序及提供土地供求信息等,保障农户土地使用权的流动逐步步入市场化轨道。

     

    四是适时修订《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规中不明确或在保障农民土地权利方面还存在欠缺的条款,如广大农民行使村集体组织土地所有权的具体办法和村集体组织的土地所有权转移时,伴随承包农户相应使用权的丧失,所应享受的所有权权益分配标准等,使农村土地在流转、征用过程中,广大农民的土地权利在基层行政组织和村级组织的具体落实中,既有因地制宜的决策空间,又有法律保障的硬性约束。

  • 责任编辑:朱兴家
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