(作者为民革中央办公厅副主任、法学博士)
自国际金融海啸波及中国以来,大批农民工失业返乡现象引起了人们对农民工制度的反思。有论者,认为农民工制度不符合道德和生产力发展原则,对社会政治稳定构成了威胁,应当有规划地加以废除(
农民工制度对农民利大于弊
改革开放以前,中国是用人民公社制度把农民拴在土地上的。这是因为,原来在“大跃进”时期,工业化吸纳了大批劳动力到城市,但由于“大跃进”失败,城市无法容纳那么多失业人口,非但不能允许农民进城,城市居民还得疏散下乡。到60年代末、70年代前期,政府动员组织大批城市居民“下放”农村,号召“知识青年上山下乡”,先后有大约6500多万城市人口来到农村。
之所以在80年代中期以后出现农民工,是因为城市工业化、现代化建设快速发展,产生了对大量劳动力的需求。农民自发进城务工,由此逐步形成了“农民工制度”。但所谓“农民工制度”并不是有一个具体明确“农民工制度”,而是通过一系列相关制度来体现这个“制度”的。具体指的是,第一,农村劳动力可以通过劳动力市场制度进城务工;第二,城乡分隔的户籍制度让进城务工的农民身份保持不变,因而不能享受城市居民所拥有的待遇。第三,农民工在城市中无法立足时可以退守农村,农村土地承包制度保证了农民工可以回到农村继续务农,他们承包的土地是他们最后的保障。
农民工制度对农民确实多有不公平之处,特别是由此形成的为数庞大的农村“留守儿童”、“留守妇女”、“留守老人”,不仅已经带来了严重的社会问题,而且很可能还将酝酿成更严重的后果。但至少,第一,农民工制度为农民提供了利用农闲进城务工挣钱的机会。如果没有这样的机会,农民在农业领域是很难提高收入、改善生活的。第二,农民工进了城,就可以在一定程度上分享城市现代化建设的成果(尽管城市居民的收入比农村居民高6倍左右,但有专家估计农民收入的90%是来自进城务工收入),并且在进城务工中提升自己的能力。第三,户籍制度虽然在阻拦农民成为城里人,但实际上只是设置了很高的门槛,而并没有封死:只要能够支付较高的生活成本(比如说,只要交纳高额的择校费、赞助费,农民的孩子也可以在城市上学;只要能够支付高额的医疗费用,尽管没有城市居民那样的医疗保障,农民也可以在城市医院就医),还是可以长期生活在城市中的。很明显,尽管农民工制度仍然是城乡二元体制的一种体现,但与计划经济时代相比已是很大突破。
农民工制度有利于大局稳定
的确,尽管农民工从这个制度中得到了好处,但受益更多的是城市。第一,农民工的到来,满足了城市工业化、现代化建设的需要,为城市经济社会发展提供了很大的动力。第二,由于农民工处于劳动力后备军的底层,城市可以支付低于城市劳动力的费用,而且城市工人不愿意干的苦活、险活、脏活都可以由农民工来干,而不必支付更高的成本。
第三,最重要的是,当城市工业化、现代化建设不需要农民工的时候,可以让他们回到农村去。2008年下半年以后由于国际金融危机影响大量农民工失业返乡的状况充分显示了农民工制度的“优越性”。据有专家测算,在2008年底,全国大约有2000万农民工失业返乡。最重要的是,他们离开城市之前,基本上保持了平和、平静的心态,没有对雇主、也没有对政府提出什么要求,就回到了农村家乡的土地上。也就是说,正是农民工制度才使城市即使是在经济衰退的时候仍然能够相对保持稳定。
相对来说,由于中国现代化建设的成果集中于城市,因而城市稳定相对于农村的稳定更为重要。农民工制度使中国城乡二元体制具有了一定的弹性,即使城乡社会处于分隔之中,但通过农民工制度,不仅使全社会的经济社会发展资源得到了充分利用,加快了城市现代化也就是整个国家现代化建设的历史进程,又能够让农民分享一些现代化建设成果,特别是在出现全局性经济衰退的情况下,农民工制度让大量在城市失业的人口离开城市,从而避免了可能出现的经济政治风险和代价。也就是说,在现阶段,农民工制度事实上是有利于社会稳定的。
农民工制度的最大缺陷是什么
不少论者认为,农民工制度是不可持续的,但问题在于,在中国,农民工制度尚不具备可替代性,多数城市的生产力发展水平并没有达到不需要廉价劳动力的程度。中国农村人口有7亿多,据有专家估计,其中可转移的“剩余劳动力”存量至少有2.5亿之巨,让他们呆在农业领域既不可能,也不应当。既然必须要有农民工,而又不可能让农民工都成为城市居民(在城市连原有居民的住房问题都难以解决的情况下,有学者建议让农民工到城市建贫民窟,可以说这是不可试验的设想),究竟怎么“废除”农民工制度?
事实上,有一个农民工在城乡社会之间流动并不是必然威胁社会稳定,问题在于,现阶段中国城乡二元体制存在着一个导致农村资源单向流向城市的体制机制:人事制度、市场制度等都是只让农村资源特别是人才流向城市,而即使大学生在城市找不到工作也不去农村,因为没有相应的制度设计。虽然城市是现代化建设的中心,但农村的人财物力资源单向流往城市,使农村发展资源濒临枯竭,而一方面中国大多数人口在农村的现实很难改变,另一方面农村资源的净流出使农村不断凋敝,这才是真正威胁中国社会稳定的关键所在,也是现阶段的城乡二元体制不可持续的关键所在。
可以借鉴日本特色的“农民工制度”
其实,世界各国的城市化过程中,都曾经出现过城市无法容纳大量从农村转移出来的人口的问题,但并非只有像巴西那样建贫民窟的教训,也有日本那样的成功经验:当城市无法容纳所有就业人口的时候,就让他们在城市就业、到农村居住在日本。早在上世纪70年代进入汽车时代的时候,城乡居民混居在农村地区就已经成为普遍现象,即相当数量的“农村居民”并不在农村地区工作,而是在城市工作的“城里人”。可以说,这是一种和中国农民工制度十分相像的“日本特色”的“农民工”制度。而且在中国,尽管许多地方加快推进城市化基本上就是加剧城乡社会的差距,但在许多大城市郊区也已经出现了城乡居民混居的区域,所谓“小产权房”现象就证明了这一点。
应当说,国际金融危机影响中国,恰恰是给中国带来了改革农民工制度的良机:中国4万亿刺激经济方案,正可以用来加快推动经济社会发展资源向农村流动,也就是加快推进新农村建设、特别是加快农村地区公共事业的发展。中国各级政府可以在那些大城市离市中心一小时车程、中小城市离市中心半小时车程的城郊农村,开发城乡居民混居区域,不仅加快推进新农村建设,也引导一部分在城市就业的人到农村居住,远远低于城市中心区的房价对这些城市居民也具有吸引力。这样的话,像河南、河北、山东、江苏、安徽、四川等等人口稠密的平原地区,都有希望通过城乡居民混居区域的规划建设,来使一部分“农民工”在城市就业、在农村居住;而许多人在城市就业、在农村生活,也将导致现代服务业在农村区域的加快发展,另一部分“农民工”将可以在从农业领域转移出来之后留在农村就业;而大量人口从农业领域转移出来,又将使发展现代农业成为可能,城乡二元结构将有望最终消失。