• 冯东民:由洛阳新政看农村改革

     

     618开始实施的洛阳市“双放弃”农村新政,吸引了国人的眼球,引发了热烈的争鸣,但从实践的效果看,差强人意,理论方面也普遍不叫好,这个应进行反思,由洛阳市这一个点,考虑整个农村改革这个面,才是根本。

        洛阳市政府新政的实践,同时我又看到了媒体介绍的“天津模式”、“嘉兴模式”、“成都模式”,实质上又形成了地方政府与农民群体的双向博弈,即地方政府通过种种手段(通常是住房、社保、补贴等)“利诱”农民放弃既得利益(通常是土地承包权和宅基地权)进入城市,由农民变市民,从而加快城市化进程,同时也有利于农业的适度规模经营。在这个过程中,地方政府一方有追求政绩的冲动,尽可能降低单位农民进城的费用,实现城市化进城的低成本化,从而加快城市化进程;而农民一方作为理性的经济人,自然有追求尽可能高的经济利益的意愿,希望政府能够出更高的价格和更切实的保障措施来购买自己的土地承包权和宅基地权,使自己进城后能够真正长久享受城里普通人的生活水平。这样在客观上就形成了负和博弈和正和博弈两个结果。

    那么负和博弈的结果是什么呢?就是政府受利益驱动或政绩驱动,以较低的成本,或非农民意愿的手段,使农民放弃土地承包权和宅基地权,进入城市低水平发展的结果。正和博弈的结果又如何呢?就是政府出台政策符合农民意愿,城乡之间形成良性互动,农民对各项土地权利进行自主经营,进入城市有充分自由的发展空间,城市化进程健康推进。那么如何争取前者、避免后者呢?我主要有以下四个方面的思考:

    一、推行农村新政如何落实科学发展观,真正实现以农民为本?

    按照以人为本的科学发展观要求,任何农村新政都必须以农民的利益为根本,体现农民的发展意愿,发展成果真正由农民分享。那么从洛阳新政的实践看,笔者认为城市化应服从服务于农民的发展,即城市化是手段,而不是目的,其目的只能是让更多农民真正过上市民的生活,得到真正的发展。绝不可为城市化而“城市化”,急功近利,使农民群体在农村丧失了土地权,进城后又发展不充分,成为城市新的困难群体,这样进退两难,会得不偿失。因此推行任何农村新政必须要与学习实践科学发展观紧密结合起来,真正以人为本,核心是尊重农民发展意愿,正确处理好农民发展与工业化、城市化的关系,农民得不到真正发展的工业化、城市化是片面的发展,农民分享不到真正成果的工业化、城市化是畸形的发展。

    二、推行农村新政如何体现农民的主体性,发挥农民的首创精神?

    推行农村新政,在客观上就形成了政府与农民群体之间的博弈,所以如何处理与农民的关系就成为决定农村新政成败的重要因素。笔者想大致有两种关系:其一是以政府为主导、农民被动顺从的关系,政府利用法定的行政权力指挥或影响农民按照既定的目标和路线执行,农民发展的自由度小,缺少改革的话语权;其二是以政府引导为辅,农民自觉发展为主的关系,政府根据农民发展意愿制定公共政策和开展公共服务,激发农民的首创精神,促进农民由自发发展向自觉发展转变。从以上两种关系看,第一种关系的政府是全能管治型政府,虽然新政可能推动的效率比较高,成效比较快,但往往后遗症多,不能持久,容易反弹;第二种关系的政府是有限公共服务型政府,显然不可能如全能型政府那样立竿见影,但新政只要坚持农民的主体性,顺从农民意愿,总会得到农民的拥护,取得实实在在的成果。

    但是由于传统政府管治思想的影响,加之农民组织化程度太低,无论从当前的新政也好,新“模式”也好,地方政府无一例外都发挥着主导作用,即按照改革方案要求农民这样做,那样做,很少见到农民要求政府做什么,要求政府提供什么服务。如在洛阳新政中,农民自愿放弃土地承包权和宅基地权的要分别经村、乡镇、县、市政府或部门四级层层审批,放弃的土地只有交给村委会,村委会再委托给县(市、区)政府委托的产业化龙头企业、农民专业合作经济组织进行经营。整个过程中农民的主体性表现不足,话语权缺失,自由选择权受限制,当然也不利于农民首创精神的发挥。

    三、推行农村新政如何按照客观规律办事,促进农民可持续发展?

    推行农村新政,必须要按照客观规律办事,因为无论是发展现代农业、建设社会主义新农村,还是推进城市化,必然有特殊的客观规律可循。笔者认为,不管什么样的新政,其立足点必须是充分保障农民群体利益,促进农民可持续发展。这是强调的可持续发展,并不是传统意义的可持续,而是农民成为新农村居民或市民,获得新职业身份之后,能够得到更好的发展。

    根据以上标准,无论现代农业发展的水平多么高,如果广大农民被现代资本挤出,处于被动无助局面,这样的农村新政不值得肯定;无论新农村建设的多么好,如果农民依旧在传统的小农经济体制内摇摆,落后的局面没有根本改观,这样的农村新政没有实质性意义;无论城市化进程推进的多么快,如果农民失去土地进城后不能平等分享城市化成果,成为新的城市贫民,这样的农村新政事与愿违。因此,地方政府推行农村新政的政绩冲动一定要服从客观经济规律,一定要服从农民发展意愿,一定要把握现实与可能,让农民真正分享到改革与发展的成果,实现可持续发展。

    四、如何统筹农村改革发展大局,由点带面,点面结合,全面深入的推进农村改革发展?

    当前无论是洛阳新政,还是天津模式”、“嘉兴模式”、“成都模式”,实质上都是我国整个农村改革发展“面”上的一个“点”。首先,要充分肯定这些“点”的积极意义。一方面是这些“点”的党委、政府敢于做第一个吃螃蟹的人,大胆推出农村新政,这相对于一些保守无为的地方政府要思想解放的多,进步的多;另一方面这些“点”出台的政策措施都十分有新意,有所突破,如天津市推出以“宅基地换房”加快小城镇建设,嘉兴市以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障,洛阳市和成都市温江区以“双放弃”为主要内容的农民进城政策,这些农村新政对整个面的农村改革都有典型示范意义。其次,要清醒认识这些“点”的局限性。一方面这些“点”的新政没有全面推开的普遍意义,通过这些“点”的分析,我们可以发现天津市的新政主要针对近郊农民,宅基地可以转为建设用地进行开发;嘉兴市非农产业发达,农民进城发展的意愿高;成都市温江区则限定对象为年人均纯收入5000元以上,其中80%来自非农产业的农民;而洛阳市新政面对全市农民,由于政府财力所限和土地用途所限,难以给农民更多的利益补偿,而饱受争议。另一方面这些“点”的新政或多或少都存在一定的不完善性,往往侧重于刺激农民进城,这方面的措施一般比较详细,但农民进城后如何发展,政府如何开展延伸服务,这方面的措施比较笼统,如果先进城农民发展的不好,甚至与原来相比生活水平下降,那么对后进城农民则会产生“吓阻”的作用,从而使城市化欲速则不达。

    如何辨证分析点与面的关系,全面深入推进农村改革?第一是要坚持试点先行,以点带面。我国是农业大国,不同地区地理环境、经济状况、农民组织化程度千差万别,存在较大的不平衡性,决定了我国农村改革不可能整齐划一,齐头并进,一方面要积极选择条件比较成熟的地区进行试点,鼓励试点地区大胆尝试,大胆突破,允许试点地区犯错误,不可求全责备;另一方面要善于发现总结在改革中出现的新生事物,把发现新生事物与并重群众首创精神有机结合起来,特别是对非试点地区出现的新生事物要高度关注。第二是要坚持统筹兼顾,点面结合。点和面的关系是毛与皮的关系,如果仅有点的推进,而没有面的跟进,点的推进就难以持久。因此,国家要首先从经济体制上、政策环境上、发展机制上培养适合新生事物成长的“土壤”,为各个“点”的改革营造宽松环境,预留充足的改革空间,促进各个“点”各尽其能,各显神通,并通过及时的政策跟进促进点面结合,推动整个农村改革进入一个新的阶段。

  • 责任编辑:华山
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