从某种意义上说,中国的政治体制改革是从乡镇开始的。在1978年底召开的十一届三中全会上,“政社合一”受到批判。1982年通过的新《宪法》明确规定设立乡镇一级政府,随后开始了政社分开建立乡镇政府的工作,乡镇成为了中国政权体系的最基层。这些年来,乡镇政权一直发挥着三个基本功能:汲取社会资源,控制基层社会;将国家提供的公共品传递给公民;为公民参与国家政权运行提供渠道,并充当参与活动的平台。处于国家与社会的交界面上的乡镇政权无法自主地发挥这三个基本功能。国家整体任务的调整、社会力量的壮大以及社会问题的变化,都对乡镇行为产生着深刻影响,而前者的影响更为直接。国家对农村社会的要求越多,乡镇承担的任务就越重,乡镇三个基本功能的发挥就越不平衡,乡镇就越有可能丧失其作为基层政权协调国家与社会关系的身份。上个世纪90年代中期后,“三农”问题的突出就充分说明了这点。在这种背景下,以乡镇自治和乡镇选举为取向的改革在学术界成为主流。
比较于这种民主化的改革,囿于法律限制的实践界所推动的乡镇改革则主要是以机构改革、职能调整名义进行的,带有强烈的理性化倾向。这一方面体现为通过撤并乡镇、合并乡镇内部机构(典型是党政一体化)、裁减人员来节约乡镇运行的成本;另一方面则是在转变政府职能的大背景下来转变乡镇政府职能,弱化其汲取资源的职能,增强其为农村发展服务的职能。这种理性化改革取向在新世纪到来后变得日益清晰,2004年起国家开始减免农业税,2006年在全国范围内彻底取消农业税,为这种改革提供了有利的体制环境。尽管由于法律的限制,乡镇政府直接选举难以顺利推行,但是在村委会选举的示范影响下,一些地方开始探索在乡镇党委选举中扩大民主的因素,以扩大参与范围,提高竞争性。
显然,学者们在不同时期设想的乡镇改革模式(乡镇自治、乡公所、简约乡镇和全能乡镇)并没有被决策者采纳,理性化和党内民主取向的改革成为实践的主流。这给我们认识乡镇改革提供了两个明确的启示。第一,乡镇是国家政权体系必不可少的层次,乡镇改革是党和国家体制完善的组成部分。因此,在现阶段,乡镇不能取消,乡镇改革要服从完善国家管理能力和提高政党治理能力这个体制改革的首要任务。第二,沿着渐进改革路径,乡镇改革突破口的选择必然是以抵抗最小、风险最小为标准的。因此,在国家整体财力增强、服务型政府被确定为政府改革目标的条件下,乡镇政权从汲取型向服务型转变是必然的。而决策者对党内民主与人民民主关系的确认,也使得乡镇选举从政府转向党委。
对于未来的乡镇改革来说,这两点既是思路上的启示,也是行动的背景,并且得到了学术话语和官方文件的共同承认。在学术界,对乡镇改革的讨论已经从狭义的乡镇选举和乡镇自治转向了广义并富有建构性的乡镇治理。强调治理,就要涉及治理的结构、过程以及效果,这无疑契合了官方一直推动的理性化和党内民主改革。而在实践界,除了那些对改革持观望和随波逐流态度的群体外,各地的改革者更愿意从中央文件精神中获得灵感,以使自主性改革获得合法性支持。这就使得近年来的乡镇改革始终是围绕着中央出台的各种文件进行诠释的。
理论和实践的合流说明了社会各界对乡镇改革的路径在认识上更加成熟。这种认识最终体现在中共十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中关于乡镇改革的论述上。乡镇改革的目标是“2012年基本完成乡镇机构改革任务,着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制,实行政务公开,依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。”这段论述除了延续理性化改革取向外,还提出了“完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制”,使扩大和保障公民参与成为乡镇改革的又一个取向。在现有的法律框架下,这个取向具有很强的实践性,既避免了把乡镇改革局限在选举突破上,也适应了农村社会发展的要求。这样,提高理性化和适应社会参与要求成为了乡镇改革的两个基本目标,如何保障和扩大参与成为乡镇改革必须面对的重大课题。
把适应参与要求作为乡镇改革的取向是新形势下现实的选择。这种新形势有两个突出特点:一,经过30年改革开放,农民的权利意识明显增强,他们对乡镇政权有了更为具体的要求,也有意愿组织起来,维护自身的利益;二,随着以农业税取消为代表的系列改革的进行,乡镇政权与农民之间惯常的以管制为特征的联系渠道和方式正在消失,城乡一体化取向的公共品提供正在成为新的联系渠道或关系载体。这样,乡镇政权的基本功能,在重心上已经向“将国家提供的公共品传递给公民;为公民参与国家政权运行提供渠道,并充当参与活动的平台”转移。
去年故去的政治学家亨廷顿在谈到政治发展时,把政治的制度化水平与政治参与程度作为衡量政治成熟的基本标准。制度化参与水平越高,政治就越稳定;非制度化参与程度越强,政治则越有可能陷入动荡。这个富有洞察力的判断,为参与取向的乡镇改革提供了理论上的佐证。
提高乡镇治理的参与性可以从以下三个方面人手:首先,要克服参与主体缺乏的障碍,培养更多、更有能力的参与主体。一方面,许多乡镇干部由于担心“出事”,对于扩大公共参与心存忧虑或者完全拒绝;另一方面,农村中大量的精英流进城市,而建立农民组织又面临着各种限制。吸引农村精英和发展农民组织是当前的必需选择。其次,要完善参与机制和渠道。乡镇是离农民距离最近的政权,但是除了每年举行的乡镇人大代表会议外,其他制度化的参与机制似乎并不多。村民与乡镇干部面对面的交流,也由于乡镇合并后管理半径的延长以及乡镇干部居住的“县城化”等原因受到局限。新兴的农民组织以及电视网络等媒体,则可以为扩大参与机制和渠道提供载体与技术支持。再次,要提升公共参与精神。扩大参与在本质上是扩大公共参与。维护个人的权益只是公共参与的原始形式,维护和提升公共利益才是公共参与的精髓。要改善乡镇治理,需要居民对乡镇的认同、热爱乃至自豪感。同时,要畅通渠道,防止维护个人利益的行为蜕化为推翻法律裁决或者无理放大个人利益、牺牲公共利益的极端个人主义行为,那只会形成“恶行得利”的恶性循环。