• 深化农村综合改革,促进农村经济社会发展

    枣阳市财政局  兰超群 崔云国

     

     

    农村综合改革是建国50多年来我国农村继以家庭承包经营为核心的农村经营体制改革、以农村税费改革为核心的国民收入分配关系改革之后的又一次具有划时代意义的重大改革。它既涉及乡村体制机构的改革,又涉及基层政府职能转变;既涉及农村集体产权制度的改革,又涉及城乡利益关系的调整和公共财政的构建;既涉及农村工作方式的改进,又涉及农民组织形式的创新。深化农村综合改革是构建社会主义和谐社会的本质要求,是巩固税费改革成果的迫切需要,是社会主义新农村建设的重要内容和体制保障,是一项长期的工作任务。

    党的十七大明确地提出了“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”,并围绕这个问题,提出了“深化农村综合改革,推进农村金融体制改革和创新,改革集体林权制度。坚持农村基本经营制度,稳定和完善土地承包关系,按照依法自愿有偿原则,健全土地承包经营权流转市场,有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”这对进一步深化农村综合改革指明了方向,同时,也为农村综合改革提出了新的要求。“十一五”时期,是完善社会主义市场经济体制的关键时期,也是加快推进农村改革的重要时期。农村综合改革的目标是,按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求,推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革,建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制,促进农民减负增收和农村公益事业发展,全面推进社会主义新农村建设。

    一、我市农村综合改革的现状

    我市农村综合改革自2003年以来,在省委、省政府的正确领导下,按照襄樊市的统一部署,相继启动了乡镇综合配套改革、国有农场综合改革、义务教育体制改革和县乡财政管理体制改革等,改革由点及面、层层递进、不断深入。通过几年的努力,各项改革取得了明显成效,全市农村经济社会发展状况发生了明显变化。

    (一)乡镇机构改革

    农民负担重的一个重要原因之一是乡镇机构膨胀、人员过多。为此,在农村综合改革中,市委、市政府一直把转变乡镇政府职能、推进乡镇机构改革作为巩固农村税费改革成果的一项重要任务来抓。

        1、科学界定乡镇政府职能。在新的历史时期,乡镇党政机关和事业单位实行政事分开。乡镇政府的主要职能是认真贯彻落实党和政府的各项方针政策,加强社会管理、提供公共服务,组织发展经济和维护社会稳定,包括农村经济发展过程中的产前、产中、产后的信息、技术、法律、政策等方面的服务,社会发展过程中的卫生保健、基础教育、社会保障、社会治安等方面的服务,以及生产、生活等方面的公共设施服务。

        2、整合规范乡镇机构设置和人员编制。以乡镇功能重构为目标,减少管理机构。全市15个乡镇党政机关内设机构由原来的“五大办”精简为“三大办”,即党政综合办、经济发展办和社会事务办,内设机构由原来的75个精简为45个。按照人口、面积、财政收入三个因素,将乡镇分为三类,行政人员严格按一、二、三类乡镇45名、40名、35名的标准核定行政编制,由原来的856人精减为610名;524名中层干部及工作人员全部按照全员竞争、逐级淘汰的办法按照核定编制346名实行了竞争上岗,178人下岗分流;工勤编制取消后,68名工勤人员全部清退。

        3、采取党政干部交叉任职,减少乡镇领导职数。实行乡镇党委、人大和政府机构合署办公,主要领导交叉任职。全市核定党政领导职数135(每个乡镇9),实际配备135人,比改革前的264人(指过去的乡镇党委、人大、政府、政协领导班子成员),减少129人。

        4、妥善安置分流富余人员。对所有党政机关竞岗分流人员和工勤人员,都按规定政策签定了分流协议,落实了分流待遇,人事档案移交市人才交流中心管理,办理了移交手续。并采取提前离岗、自谋职业、选派到村组任职、领办创办服务性经营实体等办法,妥善安置分流富余人员246人。

    (二)乡镇事业单位改革

    我市乡镇城建环保、计生、农技、农机、特产、水管、畜牧、广播、文化9类公益服务站所共计131个。在册职工总人数1878人。按照省、襄樊市委统一部署,通过调查摸底、举办试点、全面推开、检查验收、整改规范等阶段的工作,各项改革任务已全部完成。

    1、单位转变性质到位。一是对转制事业单位的资产、债务及债权情况进行了全面清理。经过清理,131个事业单位共有固定资产3004.3万元,债权2295.9万元,债务8380.5万元。二是组织各乡镇严格按照民主推荐、组织考察、职工大会选举等程序,依法选举产生了新的法人代表。通过选举,118名原单位负责人当选,13名其他职工当选。三是按照民办非企业单位登记程序,组织全市131个乡镇公益服务事业单位统一到民政部门办理了登记注册手续,转制为自主经营、自负盈亏的服务组织。四是按照党章规定,及时健全了党组织设置,明确了党组织负责人。

    2、人员退出事业编制管理到位。通过查阅档案、核实资料、走访座谈等办法,准确摸清了乡镇转制事业单位职工的身份。市编制部门逐乡镇、逐单位下发了注销单位和退出事业编制管理的文件,收回了编制凭证。并在市劳动仲裁机构的监督下,组织转制单位法人与本单位职工全员签定了劳动合同,解除了职工与政府的财政供养关系。对转制单位所有人员的个人档案资料全部实行了人事或劳动部门有关机构代管,签定了人事关系代理协议。

    3、全员养老保险对接到位。我市的乡镇事业单位从19951月起建立了全员养老保险制度,改革过程中,我们制定了《枣阳市乡镇事业单位基本养老保险实施细则》,提出了补缴欠费和建立个人账户的具体办法,对1878名退出事业编制的人员全部建立了个人账户,除148人自愿书面申请不参加保险外,其余1730人全部参保,参保率达到100%,保险证已全部发放到参保职工手中,发证率100%。经调查,所有转制人员的养老保险金均续交至2006年底。

    4、公益性服务经费拨付到位。我市按照鄂发[200513号文件和鄂办发[200614号文件规定的公益服务项目和经费标准,结合农业和农村发展实际进行预算,变过去的“人头经费”为现在的“养事经费”。全市乡镇9类站所,2005年投入公益服务经费637.96万元,2006年投入公益服务经费1146.55万元(其中省财政补助381万元,市财政补助127.6万元,乡镇本级安排637.95万元)。2007年公益服务经费在2006年的基础上又有所增加,有力保证了各项公益服务活动的开展。

    5、公益服务合同管理到位。根据鄂办发[2006]14号文件要求,由市主管部门和乡镇共同确定服务项目,按照《合同法》的规定由乡镇政府与转制后的服务中心签定了服务合同,各个服务中心与聘用人员签定了具体细化的服务合同,明确了服务内容、服务经费标准、服务时间要求、项目考核预算、经费兑现办法等事项,约定双方的责任、权利与义务,并制定了相关的考核制度,并于年底根据服务人员服务质量的考核全面兑现了服务经费。

    6、公益服务人员竞聘上岗到位。我市由人事部门和各业务主管部门对全市从事农村公益服务人员的资格统一进行了认证,并对具备服务资格的人员颁发了资格证。在岗位竞聘过程中,由市直业务主管部门和乡镇制定竞聘方案,对参与竞聘的资格条件、方法程序等进行明确。通过业务知识测试、技能比赛、演讲答辩等多种形式进行公开竞争,按照竞争成绩确定上岗对象。全市有1072名具有服务资格的人员通过竞聘走上了公益服务岗位,占改革前总人数的57%

    7、服务绩效考核到位。为加强日常考核管理,通过建立公益服务记实表、服务完成情况报告单、公益服务考核档案记载等制度,坚持做到对公益服务情况实行全过程记录。并建立了公益服务项目完成情况百分考核管理制度,一年分两次考核,由各乡镇会同市直业务主管部门组织乡镇领导、部门技术人员、村组干部和服务对象,采取“听、查、看”的方法进行考核。考核结果与兑现服务经费挂钩。对出色完成任务目标的,还给予一定的经济奖励。对玩忽职守、造成重大损失的,除扣除服务费外,还将依法依规追究其经济责任和法律责任。

    (三)延伸派驻机构改革

    我市国土、交管、林业、司法四类延伸派驻乡镇的机构原有60个,职工总人数620人,其中国土所177人,交管站329人,林业站101人、司法13人。改革后机构精减为46个,上岗人数精减为159人。其中,按乡镇设置国土所15个,共核定事业编制60名(每个镇4名);区域设置乡镇交管站5个(太平、兴隆、七方、吴店、南城),共核定事业编制40名(每个所8名);区域设置乡镇林业站11个(南城、北城、杨当、琚湾未单独设站),共核定事业编制25名;按乡镇设置司法所15个,共核定编制34名(4个大型乡镇各3名、其他中型乡镇各2名)。一是各主管局通过身份认证全部清退了编外人员和临时工,制定了《全员竞编竞岗实施意见》,然后按照市编委核定的编制,组织乡镇符合竞编条件的人员按照公开报名、资格审查、笔试、面试等程序进行了公开竞编。二是对分流人员采取按比例支付生活费的办法实现稳妥分流。对领取生活费的分流人员,签定了分流协议,进行了司法公证,人事档案移交市人才交流中心,实行人事代理。

    (四)县乡财政管理体制改革

    近年来,随着短缺经济向“过剩”经济的转变,我市企业经营普遍不景气,导致税收来源减少,地方财力匮乏,加之取消农业税后所产生的财政压力,进一步恶化了地方财政特别是乡镇财政的困难。为了缓解市乡财政困难,广辟财源,促进市乡经济社会的可持续发展,在农村综合改革中,坚持在实践中大胆探索,在改革中大胆创新,积极推进了县乡财政体制改革。

    1、加大一般性转移支付力度。2006年,我市按照财力下移、缺口上移的原则,按政策、按体制、按进度及时下拨了各项转移支付资金,保证了镇村两级的正常运转。全市农村税费改革转移支付资金3668万元,全部划拨到各乡镇,保证了村干部工资和五保户供养经费按政策标准落实到位。全市584个村,共兑现村干部工资978.03万元;全市五保户共有5533人(集中供养1678人,分散供养3855人),按照集中供养每人每年1200元、分散供养每人每年800元的标准,由各乡镇民政办直接发放给五保户个人。

    2、及时发放惠农补贴。在落实惠农补贴政策上,我市狠抓领导责任、政策宣传、面积核实、测算分解、补贴上卡和检查督办六项措施的到位,通过严肃政策、严格程序和严明纪律,确保了各项补贴资金的落实到户。2006年粮食实际种植面积239.88万亩,其中粮食补贴资金3454万元,综合直补资金1877万元,退耕还林粮食补贴840万元,退耕还林生活补贴80万元,水稻良种补贴1120万元,粮食直补按每亩14.4元标准,水稻良种补贴按每亩15元标准,综合补贴按每亩7.15元标准,退耕还林粮食补贴按每亩210元,生活补贴每亩20元标准全部以“一折通”形式发放到农户。

    3、切实减轻农民负担。在农民负担管理上,我市严格执行政策,狠抓减负政策宣传,从严控制农村“一事一议”申报审批,认真开展涉农收费专项治理和案件查处工作,全面落实农民负担管理和一票否决机制,农民负担得到有效控制。2006年,全市共审批“一事一议”621.9万元,比2005年的701.56万元减少79.66万元,下降11.35%。审批农民承担的“一事一议”筹劳122万个,比2005年的290万个,减少168万个,下降57.93%。全年共查处学校、城建、土地、农机、电力等乱收费案件56起,减轻农民不合理负担35万多元。

    4、多举措化解农村债务。农村债务已成为困扰农村经济发展和社会稳定的突出问题。通过2003年锁定村级债务统计,我市村级债务总额达88049万元,村平166.21万元,扣除村级债权51654.63万元,净负债36434.37万元,村平68.74万元。我市通过债务锁定、举办试点、广泛宣传,清查核实等措施化解村级债务;同时各地还依据政策,消减高息减债;理顺关系,债权债务相抵减债;盘活资产,公开拍卖租赁还债等办法化解债务。并通过发展经济,建立长效机制减债等办法避免发生新的债务。截止目前,累计化解村级债务16109万元,占债务总额的18%。其中2006年化解村级债务1115.27万元,占债务总额的1.27%,未出现新增债务。

    5、理顺财政管理体制。为了加强对县乡财政的管理,保证基层政权正常运转,2005年,我市全面实行“乡财乡用县监管”财政管理体制。以乡镇为独立核算主体,实行“预算共编、账户统设、资金统调、集中收付”的管理方式,由市财政部门直接管理并监督乡镇财政收支。“乡财县管”改革增强了乡镇预算的约束力,规范了财政财务收支审批程序;保证了工资的及时足额发放,维护了基层政权的稳定;遏止了乡镇不良债务的进一步膨胀。

    ()农村义务教育体制改革

    我市现有公办中小学211所,其中,高中7所,初中37所,小学167所,在校学生128029人,教职工12911人,其中:在职教职工10016人,离退休教师2895人。近年来,我市按照上级文件精神,从突出优化发展教育的战略地位出发,明确提出了“兴业先兴基础,强市先强教育,建设经济强市必先建设教育强市”的战略思路,加大工作力度,确保农村义务教育“两免一补”资金、农村综合改革转移支付资金、公用经费投入、中小学涉农收费等项政策落到实处。

    1、农村义务教育公用经费落实情况。近几年,我市克服财力单薄的困难,逐年加大教育经费投入。2006年,用于教育投入18813万元,比2005年的17984万元增长4.6%,占本级财政预算总支出51750万元的36.4%。由于教育经费不断增长,确保了教师工资按时足额发放。从2001年起,全市教育工资统一纳入市财政足额预算,确保逐年增长,并按月直达教师个人账户。2006,中小学公用经费为208万元,严格按照生均15元的标准足额预算并及时拨付各中小学。

    2、资助贫困生落实情况。按照鄂财教发[200519号文件规定资助贫困生的办公室标准,经过严格审核,2006年全市统计贫困家庭学生有21033人,其中享受国家“两免一补”的贫困生14358人,享受省资助我市中等职业学校贫困家庭学生和特困家庭初中毕业生369名,享受学校减免学杂费的有6162人,团市委“希望之星”捐助24人,襄樊“爱心一日捐”资助25人,老红军个人资助35人,汉十高速公路管理处资助60人。全市资助贫困生金额共计达到709万余元。

    3、“两免一补”情况。根据省教育厅、财政厅2006年分配我市农村义务教育阶段“两免一补”资助人数14358人。教育部门按照各地学生比例迅速把贫困生名额分配到各中心学校、市直中小学,全市享受“两免一补”的贫困生免课本费254.3万元,免杂费255万元;市财政补贴寄宿制8536名贫困生生活费(每生每年50元)42.68万元。同时,省教育厅、财政厅2006年下达我市中等职业教育国家资助学金41万元,资助我市中等职业学校贫困家庭学生328名和特困家庭初中毕业生41名。

    二、我市农村综合改革取得的成效

    按照省委、省政府的要求,我市在农村税费改革过程中,相继开展了一系列的配套改革,特别是进行了以乡镇机构改革、县乡财政体制改革、农村义务教育体制改革为主要的内容农村综合改革,取得了一定成效。

    1、全面开展农村税费改革,农民负担重的难题得到基本解决。2002年,我市围绕“三个确保”和“减轻、规范、稳定”的目标,全面开展农村税费改革,取得了显著成效,农民负担重的难题得到基本解决,农民种田真正实现了“零税赋”,结束了2600多年农民缴纳“皇粮国税”的历史。这是一项深得民心的“德政工程”,也标志着我市农村税费改革的任务基本完成。

    2、深入推进乡镇综合配套改革,农村公益服务“以钱养事”新机制基本建立。在农村税费改革取得阶段性成果之后,为巩固税费改革的成果,防止农民负担反弹,针对农村基层管理体制和公益事业服务体系上存在的问题,我市通过撤并乡镇机构,初步实现精简、统一、效能的目标;建立 “以钱养事”新机制,强化农村公益性服务。许多地方出现了“政府的公益性服务职能得到切实加强,为农服务质量得到切实提高,服务人员收入得到切实保障”的多赢局面。

    3、积极推进农村义务教育管理体制改革,“以县为主”的管理体制和“以政府投入为主”的经费保障机制基本形成。我市通过对农村义务教育管理体制改革,全面实施保障农村义务教育投入“五项工作机制”,即:建立健全教职工工资发放的有效机制,确保工资按时足额发放;建立健全农村中小学校公用经费保障机制,确保学校正常运转;建立健全农村中小学危房改造机制,确保农村中小学师生和校舍安全;建立健全资助贫困生就学机制,确保家庭经济困难的学生完成学业;建立健全化解“普九”债务的工作机制,维护学校正常的教学秩序。目前,我市农村义务教育基本上做到了“三统一”,即:教育经费由县统一管理,中小学教师工资由县级统一发放,教育人事由县统一管理。

    4、积极推进县乡财政管理体制改革,乡镇财政保障水平明显提高。通过预算管理体制、各项转移支付及专项资金补助、财政结算、收入报解及资金调度、债务举借和偿还等方面的改革,加快了财政资金拨解速度,提高了财政资金运行效率,缓解了市乡财政资金压力,调动了市乡发展经济的积极性。通过改革,缓解了市乡财政困难,提高了基层财政的保障能力,公共财政覆盖农村的范围明显扩大。

             5、积极推进国有农场综合改革,农垦经济发展活力明显增强。通过改革,我市农业“小三场”基本实现了理顺管理体制、精简机构、剥离社会职能、农工减负增收、建立职工基本养老保险、场直事业单位改制等预期目标。改革后,国有农场焕发出新的生机与活力,出现了生产持续发展、经济稳步增长、社会和谐稳定的良好局面。

             6、积极开展村级债务化解工作,乱开支、乱举债现象得到遏制。几年来,通过处置资产、削减高息、结对冲抵、划转债务、发展经济等多种措施,累计化解村级债务16109万元,占债务总额的18%。通过化解,一大批村出现了“零债务”,村级经济发展开始呈现出良性循环局面。同时,从规范农村财务管理、完善监督机制入手,从源头上控制、从体制上遏制新增不良债务。规范的管理,有效地遏制了各种乱开支、乱举债现象。

             实践证明,改革是解决“三农”问题的根本途径,改革是推进社会主义新农村建设的动力源泉。只有改革才能进步,只有改革才能发展。我们一定要坚定改革的信心,把我市的农村综合改革工作不断向前推进。

    三、我市农村综合改革存在的问题

        近年来,我市农村综合改革虽然取得了一定成效,但这些改革措施力度与新形势下所要达到的预期目标还有很大差距,还存在着一系列不容忽视的深层次问题。

        ()基层组织运转困难

    我市是一个典型的农业大市,农业税收曾经是乡镇维持基本正常运转的主要收入来源。农业税取消后,减轻了农民负担,但与此同时也产生了另一个问题,即乡镇财力、村级财力减少,缺口过大,直接影响了基层政权和村民组织的正常运转。1999年我市镇村两级实际财力为18487万元,2002年税费改革后镇村财力为9684万元,加上上级拨付的转移支付资金4173万元,镇村财力缺口仍高达4630万元;2003年中央又减少了713万元的税改转移支付资金,使镇村财力缺口又有所加大。目前,乡镇党政干部工资待遇低,村组干部待遇兑现难,五保户补助落实难,办公经费保障难,乡村道路维修难的现象普遍存在。由于基层组织运转困难,不仅挫伤了基层干部工作积极性,弱化了基层党组织的执政能力,影响了农村基层政权的稳定与巩固,而且还留下了农民负担反弹的隐患。

    ()村级债务化解难

    我市村级债务总额88089万元,其中:兴办乡镇企业投资欠债3347.73万元,3.8%;集体经营性支出欠债5650.32万元,6.4%;管理费用支出欠债7709.12万元,8.8%;公益性投资欠债50311.73万元,57.1%;上交税费垫支负债17438.58万元,19.8%;其它支出负债3631.66万元。全市584个村,村平负债150万元。债务化解工作启动以来,由于能降的息降了,能拍卖的拍卖了,能出租的出租了,能互抵的互抵了,加之一些债权成为死帐、呆帐,在今后债务消化中已没有多大空间进行消债。村级债务的化解渠道、途径越来越窄,甚至到了“黔驴技穷”的地步。由于债务化解不了,村干部经常债主盈门,官司不断,致使他们思想压力大,工作担子重。沉重的债务包袱,已成为严重影响农村税费改革成果的巩固,影响村镇两级组织正常运转,影响农村党群、干群关系的一个不容忽视的社会问题。

    ()公益事业建设难

    现在村级公益事业建设,只有通过“一事一议”筹资来解决,由于群众意见不统一,形不成共识,大部分村根本筹不到资金。乡村道路不通,无钱、无人维修,农村的文化、卫生事业建设、教育、科技兴农等更是得不到有效的支撑。                                                                                                                                             

    四、深化农村综合改革面临的宏观环境

        取消农业税,标志着农村税费改革进入一个新的阶段,即全面深化农村综合改革阶段。我们首先必须深入分析改革所面临的宏观环境,把握所能获得的机遇,有效地应对挑战。党的十六大以来,党中央以科学发展观统领经济社会发展全局,按照构建社会主义和谐社会的要求,在保持政策连续性、稳定性的基础上,相继制定了加强“三农”工作的大政方针,形成了一系列指导“三农”工作的新理念、新认识,出台了许多符合我国国情、符合农村实际的新政策、新举措。充分体现了我国经济社会增长进入新的发展时期的发展观,为全面推进农村综合改革提供了良好的政策环境和动力源泉。

    一是中央提出了“两个趋向”的重要论断,作出了我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的基本判断,制定了实行工业反哺农业、城市支持农村的重大方针,为全面推进农村综合改革,提供了有力保障。针对农业、农村发展新阶段出现的新变化,国民经济和社会发展对农业提出的新要求,党的十六大、十七大明确提出统筹城乡经济社会发展的方略,把统筹城乡发展作为科学发展观的重要组成部分,要求建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。2005年,中央财政转移支付超过3000亿元,比2002年增长了50%还多。“十五”期间,国家财政支农资金累计达到1.13万亿元,年均增长17%。从2006年起中央又提出“三个高于”的政策原则,即“国家财政支农资金增量要高于上年,国债和预算内资金用于农村建设的比重要高于上年,其中直接用于改善农村生产生活条件的资金要高于上年”。“十一五”期间,国家对义务教育经费新增投资2189亿元,农村道路建设投资1000亿元,还将增加对农村社会保障和医疗卫生的投入。据有关专家预计,未来五年国家对农村地区的投入将达到3万多亿元,主要解决农村公共产品投入问题。

    二是我国综合国力明显提升,国家财政收入明显增加,对全面推进农村综合改革的承受能力明显增强,已经有条件实行过去多年想改而未能付诸实施的改革。经过28年的改革开放,特别是“十五”时期的发展,国家的经济实力、综合国力和国际地位显著提高。2006年,我国GDP达到201464亿人民币,超过法国、英国上升到第4位。特别是全国财政收入连年快速增长,有了比较雄厚的经济基础,从2003年起已连续三年突破2万亿、2.5万亿和3万亿大关。“十五”时期全国财政收入达到11.5万亿元,比“九五”时期增加6.4万亿元,增长126.5%;全国财政支出达12.8万亿元,比“九五”时期增加7.1万亿元,增长124%。尽管现在花钱的地方很多,但与以前相比财政盘子大了,底子厚实的多了,完全有能力拿出更多的财力投入农业、农村。所以在这个时候,加快农村综合改革,不仅十分必要,切实可行,而且正逢其时。

    三是农民盼望深化改革,各级政府支持改革,社会各界关心改革,共同构成推进农村综合改革的良好社会氛围。据调查统计,我市干部群众对农村税费改革的了解率和满意率已达到96%99%100%的群众和90%以上的干部都希望加大农村综合改革力度,尤其是乡镇机构改革、农村义务教育体制改革和农村医疗卫生改革。随着农村税费的全面取消和社会主义新农村建设的提出,广大干部群众要求推进农村综合改革的愿望更为强烈。

    四是农村税费改革以来,全国各地和我省都进行了乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等改革工作,取得了一定进展,探索了一些路子,积累了一些经验,为全面深化农村综合改革奠定了良好的工作基础。

        五、深化农村综合改革的指导思想和工作重点

        从“减税”到“免税”,不仅表明农村税费改革政策本身的调整,更重要的是表明我党在发展战略和政策趋向上的重大调整。这个政策的调整不只是终结了延续几千年“皇粮国税”的历史,而是充分体现了我们党对工农城乡关系的科学把握,对现代化建设进程规律的新认识,从而为进一步推动农村基层政权及其运行方式的转变,更加自觉地调整国民收入分配格局,更加积极地支持“三农”发展,加快改善国家与农民、城市与乡村以及工业与农业的关系,最终实现农业、农村和农民问题的根本解决创造了条件。在新的历史背景下,农村综合改革的内涵和外延都发生了深刻变化。按照建立统筹城乡发展机制和完善市场经济体制的目标要求,农村综合改革的关键是创新体制机制,调整利益分配关系,推动上层建筑的变革。

        (一)深化农村综合改革的指导思想

        “十一五”时期,是完善社会主义市场经济体制的关键时期,也是加快推进农村综合改革的重要时期。根据十七大和全国农村综合改革工作会议精神,我市农村综合改革的指导思想是:以邓****理论和“三个代表”重要思想为指导,牢固树立和认真落实科学发展观,统筹城乡经济社会发展,按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求,继续推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革,建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制以及覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制,促进农民减负增收和农村公益事业发展,全面推进社会主义新农村建设。

        (二)深化农村综合改革的工作重点

    农村综合改革不仅涉及经济领域的改革,而且涉及政治、社会、文化等领域的改革,是一次重大的制度创新和社会变革。具体讲,就是要积极调整国民收入分配格局和城乡利益关系,促进公共资源在城乡之间合理配置;解决好基层政府职能转变、机构精简、富余人员出路;转变农村干部旧的工作方式,处理好与农民群众的关系等。我市农村情况千差万别,经济发展水平不同,面临的矛盾和问题更多,改革必须从实际出发,分类指导,逐步推进。

    1、继续推进乡镇机构改革,促进乡镇政府转变职能

    一是要进一步转变乡镇政府职能。这是乡镇机构改革的核心。目前,各地在改革中普遍感觉到人减不下去,支出压不下来,深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清,事减不下来。应当强化乡镇政府公共管理职能,把政府的工作的重点放在依法行政,改善发展环境,提供公共服务;搞好社会管理,维护社会治安;建设民主政治,加强基层组织建设上来。二是建立基层工作考核新体系。绩效考核是引导乡镇政府和基层干部转变职能的重要途径。要按照“科学发展、提高效能、强化服务”的原则,制定新的农村基层工作考核办法。比如劳动用工、抗灾救灾、社会治安、食品安全、公共卫生、社会救助、矛盾调解、突出事件、动植物病害防控、教育、公共设施建设等等,都应该纳入公共管理、公共服务范畴,开展量化考核。考核的重点由重过程向重结果、由重形式向重绩效转变,把乡镇干部的积极性、创造性、主动性引导到抓服务、促发展上来。同时对各类表彰奖励、检查督导和达标升级活动进行全面清理,为乡镇工作创造良好的外部环境。三是进一步完善编制实名制管理办法。避免机构改革中出现膨胀-精简-再膨胀-再精简的“帕金森氏”现象,严格编制管理是关键。将编制实名制由现在的静态管理变成动态管理,及时更新编制的增减和人员变动信息。要将编制管理同财政预算管理紧密结合起来,严格做到一编、一人、一卡。建立市、乡机构编制审计制度,严肃查处擅自设立机构、增加编制、违规进人等违反机构编制纪律的行为。

    2、推进事业站所改革,加快建立新型农村公益服务体系

    乡镇事业站所是在计划体制中逐步建立起来的,曾经为农村经济社会发展发挥过重要作用。但是,这些站所从诞生之日起,就一直处于困难境地。突出表现为机构臃肿,人员超编;差额拨款,经费不足;机制不活,效率不高。农村税费改革后,靠收费养人办事的渠道堵死,事业站所普遍难以为继。为此,省委、省政府在我省乡镇机构改革取得初步成效的同时,着眼于加强农村公益服务,不失时机地展开了乡镇事业站所改革和农村公益性服务“以钱养事”新机制的创建工作。我市通过改革,初步建立起农村公益性服务“以钱养事”新机制,表现出“政府的公益性服务职能得到切实加强,为农服务质量得到切实提高,服务人员收入得到切实保障”的多赢局面。但在实践中还存在转制不到位、政策不落实、运作不规范等问题。针对问题,下一步要着重做好以下五项工作:

    一是要合理确定岗位,规范聘用管理。要按照“人事相宜、精简效能、控制总量、优化结构”的原则,合理确定各行业农村公益性服务岗位。乡镇公益性事业服务人员,包括财经所、延伸派驻事业机构的在职在编人员和按岗位聘用的公益性服务人员,大乡镇最多不超过50人。农村公益性服务人员一律采取公开招聘、竞争上岗、合同管理的方式选拔聘用。服务合同期限一般为2年,专业技能要求高的岗位可适当延长,年度考评合格以上等次的可以续聘。聘用人员首先要取得服务资格。服务人员的资格经市级业务主管部门审查认定。对于不认真履行服务合同的服务人员,要视情节轻重给予终止合同、取消资格、依法追究责任等处罚。

    二是要加强管理,切实保证“以钱养事”资金落实到位。“以钱养事”补助资金原则上80%用于农技推广和动植物防疫等农业服务,10%用于文化体育和广播电视,10%用于水利服务。财政部门要严格按照鄂发[2005]13号文件的要求,切实落实本级“以钱养事”经费预算,以前已经安排用于农村公益事业的经费,一律不得减少。省补资金与市乡财政安排的“以钱养事”资金统筹使用,严格按照项目合同管理办法,落实到每个具体的服务项目和服务主体,并在政务公开网上予以公示。

    三是要突出重点,合理确定公益性服务项目。各地要按照有关法律法规和政策规定,从解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手,因地制宜地确定农村公益性服务项目。随着经济社会发展,服务项目也将逐渐增加。项目的确立要广泛征求农民意见。乡镇政府和市级业务主管部门负责确定服务项目的具体内容,制订服务工作的质量和数量标准,并向社会公示。

    四是要完善合同,规范管理。各地要严格按照公开招标的方式选择承担服务的主体,依法签订规范的服务合同。要建立和完善公益性服务合同履行情况考评制度,将服务人员的工作量和进村入户进行服务的实绩作为主要考核指标,将农民群众对服务人员的评价作为重要考核依据。服务项目的实施和完成情况都必须经服务对象签字认可。按合同规定和考核结果兑现“以钱养事”资金。对于不认真履行合同,考核结果达不到要求的服务单位和个人,要按合同约定扣减其服务经费;服务效果好,超额完成合同规定服务指标的,要给予一定的奖励。

    五是进一步建立健全社会保障体系。各地按照转制单位改革前经组织、人事、劳动部门办理了正式手续的在编在岗人员,改革后都必须参加乡镇事业单位基本养老保险的要求,基本建立起乡镇事业转制单位人员的社会养老保险制度。下一步要重点解决参保人员养老保险资金的续缴问题。公益性服务人员养老保险的续保资金,从“以钱养事”资金中解决。改革后的分流人员,在其他单位就业的,根据所在单位性质按现行有关规定续保缴费;自谋职业的,按灵活就业人员的缴费政策,在个人缴费窗口续保缴费;未与原单位解除劳动关系又未能重新就业的人员,确无资金来源的,可从“以钱养事”资金中安排一定的资金为其续保缴费。

    3、推进集体林权制度改革,建立现代林业产权制度

    集体林权制度改革,是农村家庭联产承包经营责任制改革以来的又一次重大改革,是家庭联产承包经营责任制在林业上的拓展和完善。改革的目标是,建立产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、服务监督有效的现代林业产权制度。各地在改革中要重点把握以下几点:

    一是要因地制宜,做好确权到户工作。集体林权制度改革的核心是明晰产权,确权到户。将林地使用权和林木所有权确权到户是一个很复杂,很细致的工作,各地必须因地制宜,充分尊重农民的意愿,切实保障农民的合法权益。工作中要始终坚持“四性”原则,既明确确权的统一性。所有的集体林地都要确权。明确形式的适应性。在形式的适应性上要多样化,哪种形式有利,农民拥护,就采用哪种形式。明确收益分配的公正性。做到政策、方案、程序、结果等“四公开”,宣传发动、确权发证、流转管理责任等“五到户”。明确时间的稳定性。让农民吃下定心丸。要在坚持这“四性”原则的基层上做到“均山、均股、均利”,还权、还利于民。

    二是要尊重自愿,规范流转。集体林地确权到户后,除权属不清、有争议及法律有明确规定的集体山林外,均可按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则进行流转。集体林权流转原则上由经营者与农民协商,允许他们在协商一致的基础上,签订租赁合同。要鼓励林地资源向有资本、有技术、有能力的大户、企业流动,创造一种多赢的经营方式。各地要建立相应的林业生产要素市场,严格进行资产评估和林权变更手续,保护林农利益。

    三是要落实降低“两金”征收标准的政策,切实减轻林农负担。为了增加林农收入,调动林农的生产积极性,将育林基金和维持简单再生产费用的征收标准从20%调减到10%

    四是要加大对林业管理体制的改革力度。按照精简、统一、效能的原则,开展对林业管理体制的改革。我市区域设置乡镇林业站11个(南城、北城、杨当、琚湾未单独设站),核定事业编制25名,通过清退超编和借用人员,分流富余人员,全面建立“以钱养事”新机制。

    五是要加快推进现代林业发展。各地必须要抓好林业产业化建设,加大花卉、苗木、经济林、速生林发展比重,把林产业做强做大。加快林业生态经济发展,充分利用林业景观、林业文化、林业旅游等资源优势,大力发展生态经济。搞好林产品深度开发,提高林业效益。抓好低产林改造,促进农民增收和林业的发展。

    4、推进国有农牧渔良种场改革,促进农业新品种发展

    我市农牧渔良种场经过四、五十年的艰苦创业,保障了全市农牧渔业良种的不断更新,保存了一批农牧渔名贵珍稀品种种质资源,为农业和农村经济发展做出了重要贡献。但由于长期受计划经济的影响,没能及时适应改革开放的市场环境,主要是管理人员多、退休人员多、企业效益差、农工负担重,严重制约了农牧渔业良种场的发展。我市经省综改办批准参加农业“小三场”税费改革的单位共有七个,即:农业局的吴庄良种场、吴店良种场、塔湾园艺场、白沙岗园艺场、姚岗果园场,畜牧局的种兔场,水利局所属渔场。在开展税费改革的同时,各地要根据各场的实际情况,开展管理体制和内部经营机制改革。力争用2-3年的时间,将我市国有农牧渔良种场真正建成现代农业的展示区、优良品种的繁育基地。

    5、积极化解乡村债务,防止农民负担反弹

    我市从2003年就开始了对村级债务的清理化解工作,取得了一定的成效,但化解乡村债务的任务仍然十分艰巨。我们的方针是严格执行政策,积极化解旧债,坚决制止发生新债。重点是清理核定乡级债务,逐步化解村级债务。要结合实际确定化解村级债务的顺序,实行“一债一策”,分期分批化解。对“普九”达标等政策性债务,要在清理锁定的基础上,通过债务上划,由各级政府创造条件逐渐化解;对农村修路、办电等公益性项目建设债务,可以通过采取资产置换等方式进行化解;对于因完成农业税、费任务形成的税费性债务,可以在清理的基础上,根据农户不同情况,分别采取减、免、缓等多种方式进行化解;对于兴办企业等发展性债务,可以通过盘活资产逐渐化解。要优先化解与农民利益直接相关的、对农村社会稳定影响较大的债务。

    6、推进农村义务教育管理体制改革,完善农村义务教育经费保障机制

    推进农村义务教育管理体制改革,就是要建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制,促进城乡教育公平。下一步要认真贯彻落实农村义务教育免学杂费、贫困家庭学生免书本费、寄宿补助政策。要根据实行农村免费义务教育后,农村义务教育中出现的新情况、新问题,及时调整政策。强化农村中小学经费管理,对全省农村中小学经费推进“校财局管”体制,由市级财政、教育行政主管部门和农村中小学校按规定共同组织实施。完善农村中小学校预算编制制度,各项收支统一编入市级财政预算,按照财政国库管理制度的规定办理资金支付。严格执行财务制度,严肃财经纪律,坚决禁止挤占、挪用、浪费和违规使用教育经费的现象;不得将保障经费用于偿还“普九”债务和学校其他债务,更不得用于发放教职工工资和福利。进一步规范农村中小学收费管理,农村中小学校只能按“一费制”的规定收取课本费、作业本费两项代收费和寄宿学生住宿费,禁止其他乱收费。要加快教育部门自身改革,突出解决农村教师整体素质偏低、教学质量不高,教育资源配置不合理问题,不断提高办学水平和教育质量。以提高农村中小学教师队伍素质为重点,深化教育人事制度改革。依法全面实施教师资格准入制度,创新教师补充机制,建立教学质量监测考评制度,提高农村教师素质。加强农村中小学编制管理,逐步实行教职工全员聘用制。建立健全鼓励城镇教师、大学毕业生到农村支教制度和特设教师岗位制度。要合理调整农村教育布局,制定和落实向农村倾斜的政策,合理配置城乡教育资源。

    7、推进县乡财政管理体制改革,增强基层财政保障能力

    县乡财政管理体制改革的基本内容是按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求,建立健全与事权相匹配的财政管理体制,加大对县乡政府的转移支付力度,切实提高基层政府经费保障能力,不断增加对农业和农村的投入。下一步要科学界定和合理划分县乡政府的事权及支出责任。要完善市对乡镇转移支付制度。逐步调整和完善市乡财政体制,不断提高乡镇财力保障水平,使乡镇财力与其承担的支出责任相适应。要不断增加对农业和农村公益事业的投入。财政新增教育、卫生、文化等经费主要用于农村,国家基本建设资金增量主要用于农村,政府土地收益用于农村的比例要有明显增加。

    与此同时,要做好财政惠农补贴资金的发放工作。目前粮食直补、良种补贴、农资价格综合补贴、农机补贴、退耕还林补贴等惠农补贴多达10余项。要本着简便易行、便于监督、提高效率、节约成本的原则,切实做好财政惠农补贴资金的发放工作。严禁抵扣、截留、挪用财政惠农补贴资金。要搞好各类支农资金的整合,充分发挥资金的使用效益。要建立政府主导,部门联动的整合协调机制,以市为主,试点带动,推进支农资金整合工作。要加强对农村税费改革转移支付资金的管理,确保基层组织的正常运转。全部免征农业税后,基层组织特别是村级的运行完全依靠上级财政转移支付资金。转移支付资金能不能及时、足额到位,将直接影响到农民负担不反弹、镇村组织正常运转和义务教育正常需要等“三个确保”,必须按月拨付,专款专用。要通过规范专账管理、专户储存、使用审批等相关制度,进一步完善转移支付资金拨付使用监督管理体系。要加大对乡镇转移支付资金、村级财政补助资金的审计监督力度,严肃查处各种违规违纪行为。要进一步明确财经所的职责,理顺管理体制。农村土地承包管理、农民负担监督管理、农村集体资产财务管理、债务化解等行政管理职能和农村专业合作组织的指导、扶持和服务等政府职责统一委托给合并后的乡镇财经所承担。乡镇财经所要切实负起责任。新的财经所在业务上要接受财政部门和农业主管部门的双重指导,各地要加强对财经所工作的管理和指导,充分发挥财经所的作用。

    六、深化农村综合改革的工作思路和工作方法

    从农村税费到农村综合改革,已经历了五年多时间,一个又一个阶段性的改革成果,不断彰显着农村综合改革的社会效益和重大影响,深化着人们对农村综合改革的思想认识和工作认同,在新的形势下深入推进农村综合改革,必须总结实践经验,坚持和发展那些为实践证明是有效的工作思路和工作方法。

    (一)必须坚持强化领导责任,一把手亲自抓,负总责

    如果说农村税费改革,只是涉及国民收入分配关系的改革,农民减负、国家转移支付和实行直补,阻力相对较小,那么农村综合改革则直接涉及机构精减、人员分流,阻力自然就大得多,工作自然难得多。强化领导责任,“一把手”亲自抓,负总责就成为关键。市“四大家”领导同志,每人联系一个乡镇,指导推进改革。各乡镇党政主要负责同志切实担负起第一责任人的责任。市直有关部门按照市委、市政府部署,结合本部门实际拟定本行业改革的具体指导意见。坚持把综合改革作为“打基础、管长远”的基础工作来抓,坚持不争论,坚持尊重实践,坚持用实实在在的成效统一思想认识,以周密细致的部署和具体配套的政策,指导改革稳步推进。

    (二)必须坚持统一政策,规范操作

    改革是一场攻坚战。只有统一政策,规范操作,才能顺利推进。在农村综合改革过程中,省、襄樊市下发的一系列的号文件就是我们改革的政策,我市也下发相关的配套改革文件,统一机构编制政策、统一乡镇事业单位转制政策、统一养老保险政策、统一对共性问题的处理政策。政策统一后,在落实过程中我们强调规范操作。无论是税费改革政策,还是乡镇综合配套改革政策,我们始终强调“公开、公平、公正”,实行全程阳光操作,接受社会监督。税费改革中的计税面积、常年产量、新的农业税负担等,都必须让群众签字认可,上墙张榜公布。乡镇综合配套改革中的干部分流方案、考试成绩、民主测评结果等都必须张榜公示。正是这种统一的政策,规范化操作,才防止了互相攀比,打消了顾虑,最大限度地减少了改革中的阻力。

    (三)必须坚持以人为本,兼顾各方利益

    改革是一场革命,必须统筹兼顾,稳妥推进。农村税费改革之所以能够得到广大农民的衷心拥护,能够顺利进行并取得成效,最根本的原因是在减轻农民负担的同时,中央和省级财政通过财力下移,加大转移支付力度,保障了乡村基层组织正常运转,保障农村义务教育等社会事业健康发展。乡镇综合配套改革之所以能够顺利推进,就是因为省、市政府在坚持精简机构,分流人员的前提下,多方筹措资金,建立了养老保险制度。在推进改革的过程中,要采取多种途径妥善安排富余人员,积极为他们寻找出路,才能取得了他们的配合和支持。

    (四)必须坚持调查研究,及时解决改革中出现的新情况、新问题

    改革没有现成的经验可供借鉴。只有坚持调查研究,及时解决改革中出现的新情况、新问题,才能防止偏差。在农村综合改革过程中,省里和市里连续出台了多个文件,每一个文件都是针对改革中出现的新情况、新问题,在反复调查研究、充分听取各方面意见的基础上制定出台的。正是通过调查研究,不断发现问题,不断解决问题,才使我们的政策不断完善,改革不断深化。

    (五)必须坚持检查督办,实行年度考评制度

    改革涉及到方方面面的利益。由于工作不到位,认识不统一,政策水平不一致等原因,始终存在工作不平衡,政策不落实等等问题。因此,坚持检查督办、年度考评非常必要。检查监督和年度考评,对督促各地整改纠偏、确保各项改革健康推进起到了积极的作用。

    (六)必须坚持财力保障,加大对改革的投入力度

    改革是要付出成本的,必须要有财力作保障。在这些年的农村改革中,市委、市政府始终坚持调整支出结构,财力下移。累计投入改革的资金近5000多万元。可以说没有财力的保障,就没有改革的成功。

    (七)必须坚持部门配合,合力推进

    农村改革是一项复杂的系统工程,从农村税费改革到农村综合改革,不仅包括农村国民收入分配制度、乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制,还有国有农场税费改革、乡村债务、农业税尾欠、农村“一事一议”、集体林权制度改革等,随着这些改革的深入推进,还必将带动农村低保、农村五保供养、农村医疗卫生、农村金融、土地承包、土地征用、农村流通体制、村民自治等方面的改革,涉及面之广,内容之多,任务之繁重,不是哪一个部门能够完成的,也不是短时间内能够解决的。只有在党委政府的统一领导下,各部门各司其职,各尽其责,密切配合,齐抓共管,才能解决好改革过程中出现困难和问题,实现改革目标。财政部门加大了资金扶持力度,确保转移支付资金及时、足额拨付到位。农业、编制、教育、土管等部门顾全大局,取消了一大批不合理、不合法的收费项目。正是部门配合,各方支持,社会参与,才形成了改革的合力,增加了改革的动力。

    深化农村综合改革,是社会主义新农村建设的重要任务,是一次重大的制度创新和社会变革,不仅是经济领域的改革,而且涉及政治、社会、文化等领域,意义更深刻,任务更艰巨。要坚持以邓****理论和“三个代表”重要思想为指导,牢固树立和全面落实科学发展观,充分认识农村综合改革的重要性、艰巨性和长期性,切实把思想和行动统一到中央的决策和部署上来,把农村综合改革放在更加突出的位置,克服困难,创造性地开展工作,为建设社会主义新农村、开创农村经济社会发展新局面而努力奋斗。

     

     

    湖北省 枣阳市 财政局  综改办

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