来源:南方都市报评论周刊
今天的建制市都依附于自上而下的行政权力,并借助这种权力汲取比它行政级别低的城镇的资源,最终,所有城市都在汲取乡村的资源,掏空乡村文明。现在,我们已经能够看到繁荣的城市与衰败的乡村共存的可怕迹象。这一点是需要予以扭转的,扭转的办法就是剥离市的行政等级,恢复城市的自发秩序性质,让经济社会文化活动的自然聚合决定城市的定型、定位与发展。这样的市镇化必然是在底层进行,并与乡村保持一种有机关系。
东莞近日召开扩权强镇试点工作会议,扩权强镇试点工作转入具体实施阶段,根据已经出台的《关于扩权强镇试点工作的实施意见》,将向石龙、塘厦两个试点镇下放248项事权。按照广东省委书记汪洋的想法,这样的改革将在珠三角地区逐渐推广。应当说,把强化镇的地位作为政府架构改革的重点,是极其明智的,这一思路优于目前的强县扩权。但如何扩权强镇?镇政府的治理结构如何设计才最有利于社会经济繁荣?最有利于构建合理的基层治理架构?值得进行更为细致的讨论。
强县扩权,还是强镇扩权?
人们已经普遍认识到基层社会治理存在严重问题。针对这些问题,各地尝试了两种不同的制度变革思路。一种是强县扩权,某些地方试点之后,今年的试点范围已扩大到全国。另一种是强镇扩权,浙江较早明确主张这一方案,广东似乎也是在借鉴浙江的经验。
这两种思路有其共同之处,那就是下放社会经济管理权限。强县扩权所针对的是上世纪九十年代初期形成、且愈演愈烈的地级市的强势地位。这些地级市借助其行政权力,将下属各县的资源集中于城市,而抑制了县域之经济发展与社会治理。
不过,扩权强县却不是一个合理的解决方案。这种改革其实是在重蹈地级市当初扩权的覆辙。县政府必然会像现在的地级市政府一样,借助自己手中的行政权力,把全县的资源集中于县城(县级市)。现在很多地方已经出现了县城压制、剥夺乡镇的现象。由此,县城确实繁荣起来,颇有现代化的“面子”,但县城之外的镇和乡村的发展机会却被抑制了。城市化确实满地开花,但城乡差距不仅没有缩小,反而以更加触目惊心的方式呈现出来。
症结在于,扩权强县与这一措施所要变革的现象———地级市的强势地位,其实有共通之处:行政性权力控制并分配其辖区内的资源。以前是地级市政府借助行政权力安排全市资源,并向市区倾斜,现在则是县级政府利用行政权力安排全市资源并向县城(县级市)倾斜。改革不过是把这种权力从地级市手里转移到县级政府手里,但权力的此一性质并没有变化。
所以,扩权强县还是在原有体制的逻辑上打转。基于这一逻辑,地级市政府和县政府都同时掌握两种权力,一种是统治的权力,一种是经营的权力。这两级政府既是公共秩序的维护者,又扮演着发展本地经济的商人的角色。这两个角色混合在一起,固然使地方政府在经济建设方面很有效率,但也会导致行政权力分配资源的畸形结构,也会出现政府利用权力追求经济效率而广泛、严重地侵害民众权益的事情。
要实现经济社会繁荣,要构造一个优良的基层社会治理框架,就必须把县政府的这两种权力分离。具体方向是把这两个权力分开,分别安置在“市”政府和县政府。这里所说的“市”,当然不是现有行政区划体系中的市,而是剥离了行政权力、行政级别的市。更具体地说,就是目前通常所说的“镇”。把它们作为社会、经济、文化生活的聚集中心而识别出来,设立为建制市,赋予他们以市的管理权限。在此基础上,实现市、县两类政府分流,即分别以不同的治理模式承担不同的治理功能。
市县分流的中外经验
扩权强县其实是历史惯性使然。但是,这样一个选择实在是因为有关专家、官员没有准确地把握县级政府传统权力之性质,也没有深入思考现代中国基层治理架构之合理架构。
诚然,自秦建立郡县制以来,县一直是最高权力自上而下地进行控制并向民众提供公共品的基层节点。县政府一直是唯一的一个直接与民众打交道的一级政府。但是,那些谈论扩权强县的人们忽略了一点:在前现代,县政府一直仅限于承担政治职能。承担经济职能的治理单位,却是市镇。尤其是在明清时代。各地都有高度发达的市镇,这些市镇是由于经济社会、文化、宗教等因素自然演进形成的。这里的商业、文化极其发达,经济总量、人口规模可能大于县城。最值得今人重视的是,在古代社会,县政府与市镇之间形成一种分工、合作关系。县是政治统治的单位,市镇则是经济社会文化活动的自然中心。
西方现代社会同样存在着这样的治理格局。在西方,前现代的封建权力的中心在“城堡”,类似于中国的“城”。“市(city)”则成长于封建制的缝隙,是自由的工商业者自由组合、聚集而成的,相当于中国的市镇。现代城市则从这样的“市”发展而来。在这些市中,现代市场秩序得以发育、扩展。英国、美国等西方国家的现代经济就是在这些市的基础上发展起来。
这些国家之走向繁荣,在相当程度上因为城市在国家结构中的角色获得了明智的安排:城市的治理与政治的控制是相分离的。十九世纪初的托克维尔注意到,在美国,社会治理的基本单位是自然形成的市镇(township)。在此,市政府自行对经济、社会、文化等事务进行治理。所有的城市的政治、法律地位是平等的,没有行政级别之分。州、县的行政区划则是人为确定的,有行政级别之分,负责司法、教育、选举等纯粹行政性事务。这样,市政府与州、县政府的职能大不相同,形成一种分工又合作的关系。
中外历史经验证明,市镇才是真正的城市,中国现代经济的根基也应当在这些市镇。
市县按不同方式治理
当然,中国诸多市镇的自然发育在上个世纪中期以后曾经遭到严重破坏,但在过去三十年中,市镇又经历了复苏。很多市镇具有相当广泛的影响力、辐射力,这一点,在浙江、珠三角等地方最为明显。大量工业、商业集中于所谓的“中心镇”,它们已经成为工业化的节点。
下一步,应该让它们成为城市化的节点,成为现代生活的节点。而要让这些镇成为城市化的节点,就必须让这些镇具有比较完整的管理权力。这也正是浙江、东莞“扩权强镇”的意图所在。
但是,这些扩大了的权力该怎样使用,才能把市镇变成城市?一言以蔽之,就是市镇自治。这是由市镇的性质决定的。与县不同,市镇是自发形成的人口与资源聚集区。当代中国的市镇的发展,乡镇政府虽然发挥了比较强势的作用,依然接近于此一发展路径。既然它们是自发形成的,则其治理自然应当是自治。
历史同样能够证明这一点。尽管传统中国的郡县制之基本治理原则是自上而下的政治与行政控制,市镇却是例外:它们大体上是自治的,由市镇中的绅士们自行治理,这包括退休官员、有声望的士人、各行业的商业领袖等。他们通过协商的方式自行征税,提供市镇所需要的公共品,维护公共秩序。同样,在国外,不论是联邦制下的瑞士、美国,还是单一制下的法国,或者是中央政府权力貌似强大的英国,市镇无一例外都是自治的,尽管自治的形态各有不同。
当代中国的市镇不会例外于这一普遍原则。它们是人们的社会、经济、文化活动自发形成的人口与资源聚居区,那么,其最优的治理模式也必然是自治。
假如这些市镇能够采取自治的治理模式,那么,随着大量建镇为市,将出现一种混合的基层治理架构:县政府变成纯粹的统治单位,是政治性、法律性的政府,市镇则变成人们共同谋求幸福的治理单位。两个治理单位将按照不同的原则运转:市主要由市民们自我治理,县则是政治控制机构。县的长官完全可以由上级政府委派,但集中于政治性权力。县政府协调那些超出市镇范围的公共品供应,并解决他们之间的纠纷。也许,县政府中最重要的机构是法院。至于经济社会活动则由市镇自行管理,大多数公共品供应也由市镇自行解决。在县市政府之间,也不再存在行政上的上下隶属关系,而仅有政治的与司法的关系。此之所谓“市县分流”。
市镇最有自治的条件
这样一个建镇为市、市县分流方案,可同时达成几个重要目标。
第一,这一改革方案也可以优化中国的城市化之路。各国城市化之路通常都是市镇化,人们在西方看到的大城市不过是自然形成的市镇发育、扩展的结果,或者由若干市镇自然地拼合而成。在中国,现有的城市化模式存在严重问题。由于政策的错误引导,真正的城市化只发生在大中城市;而诸多小型市镇,尽管工业商业已经相当发达,却不能成长为真正的城市。其结果是,城市化变成了大城市化,这是一条最坏的城市化之路。
第二,建镇为市,则可以构建出一个更为合理的城乡关系。今天的建制市都依附于自上而下的行政权力,并借助这种权力汲取比它行政级别低的城镇的资源,最终,所有城市都在汲取乡村的资源,掏空乡村文明。现在,我们已经能够看到繁荣的城市与衰败的乡村共存的可怕迹象。
这一点是需要予以扭转的,扭转的办法就是剥离市的行政等级,恢复城市的自发秩序性质,让经济社会文化活动的自然聚合决定城市的定型、定位与发展。这样的市镇化必然是在底层进行,并与乡村保持一种有机关系。城市将位于乡村世界的中间,市镇既是现代经济社会文化生活的聚集地,也是乡村社会经济文化活动的节点。市镇依赖乡村,也服务于乡村。费孝通先生很多年前就依据历史经验提出,中国应当发展小城镇,其用意也正在于此。
第三,最为重要的是,建镇为市、市县分流,可以构造出一个更为合理的基层治理架构。
首先可以确认一点:现代的基层治理单位必然是自治的。接下来要追问:恰当的自治单位是什么?现在实行自治的是行政村和社区。但很显然,这两种规模的自治,层级太低,范围太小,资源过于贫乏。自治意味着其享有征税权,并向其成员提供某些重要的公共品。村和社区在这方面的能力太有限。反过来,把自治性治理单位放大到县一级,似乎又超出了自治的最佳范围。一个县的人口平均有五六十万,人们相互不熟悉。在这样一个太大的共同体,民众很难形成自治所需要的共同的文化与意识。
相比较之下,十几平方公里、数千、数万人口的市镇似乎最适合作为基础性、自治性治理单位。在这里,人们的经济、社会、文化、包括宗教等各方面的同质性比较高。也因此,人们相互理解的可能性比较大,人们比较容易形成共同体意识。同时,在市镇范围内,税收与公共品之间的关系也是可以直接看得见的。因而,享有征税权的市镇政府,将难以滥用公孥。
尤其重要的是,在市镇的范围内可以成长出一个绅士群体,他们是自治的社会基础。随着现代工商业、教育的发展,在地方层面上已经形成了一个精英群体,比如退休官员、企业家、教师、社会活动人士等。在一个市镇的范围内,他们相互熟识,市民对他们也能够充分了解。这样,通过必要的民主程序,或者通过自然的协商机制,这些精英就可以组织市镇的自治。
今天,面对基层治理困境,我们应当重温中外历史上的基层治理智慧,突破秦以来的郡县制窠臼。自治的市镇与他治的县相互合作而又相互制衡,将可形成一个更好地服务民众的基层治理体系。