• 注:本文曾被收入庞道沐、陈文胜主编《湖湘三农论坛》,红旗出版社,2009:151-153
     
            2009年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》,明确规定:乡镇机构改革将以转变政府职能为核心,理顺职责关系,创新体制机制,优化机构和岗位设置,严格控制人员编制,推动乡镇行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动,建立精干高效的乡镇行政管理体制和运行机制,建设服务型政府,巩固农村税费改革成果,减轻农民负担,促进农村经济社会又好又快发展。[1]这标志着新一轮乡镇机构改革全面启动。要实现乡镇机构改革的目标,还应改革农村基层管理体制,优化乡镇机构的环境。
     
            一、适当控制乡镇的规模和强化村民小组的管理功能,建立方便、高效的农村治理体制。
            乡镇是国家最基层的政治权力中心,也是最基层的其他各类公共活动中心和满足一般需要的交易中心。这个中心的辐射半径和覆盖人口不能过大,否则就会降低中心的服务效率。[2]我国经过几轮合并,乡镇数量已经明显减少,到2008年底全国乡镇级区划总数为40828个。乡镇区划总数为34301个,其中:镇19234个,乡15067个(含民族乡1097个)。街道办事处6524个。[3]大多数乡镇管理面积超过100平方公里和人口超过5万人。已经远远超过西方发达国家农村基层政权管辖的面积与人口。如法国的地方政府只有大区、省、市镇三级,最基层的政权为市镇,市镇的平均人口不到1500人,平均面积为14平方公里,其中人口在10万人以上的40个,2万人以上的334个,1500人以下的3.5万个,且大多在300人左右,不如中国的一个普通村大;美国的地方政府只有一个层级,尽管人口最多的市有多达几百万的,但农村最主要的基层政府组织镇、村的人口大多不及5000人;日本的地方政府只有都、道、府、县与市、町、村两级,农村基层政权——村的人口大多不超过2万。罗马尼亚现有236个市镇,2705个乡,平均面积为116平方公里,人口在4000人~10000人之间。[4]目前,我国正在进行以城乡统筹发展为目标的新农村建设,乡镇政权所承担的基础设施建设与公共服务较多,因而不宜规模过大。
            村民小组是由合作化时期的初级社、人民公社时期的生产队演变而来的。它是农村集体土地的最重要的所有者和管理者,不仅负责农村承包地的发包、调整和收益分配,而且负责提供与农民生活密切相关的公共服务,还是农村最基本的人情单位和交际娱乐单位。行政村的合并,已使村民大会和村民代表大会难以组织,村民小组会议、村民小组理事会议将成为村民制度化参与村庄公共管理的唯一正式渠道,成为村两委收集民意、执行政策的最重要途径。因此,在农村土地集体所有性质不变的情况,应该保持村民小组的稳定,赋予村民小组管理集体土地的职能,并通过健全和完善以村民小组为单位的村民大会或户长会议,让村民小组在联合农户、提供公共服务方面发挥更重要的作用。
     
    二、建立省直管县、县直管村的财政体制,减少管理层级,强化农村公共服务能力。
             目前,中国管理农村的地方政府仍然有省、市、县(含县级市)、乡镇四级。管理层级过多,已经成为制约中国农村治理体制优化的重要因素。为了减少管理层级,提高支农资金的使用效率,自2002年开始,浙江省开始“省直管县”的财政体制改革试点,目前全国已有18个省级单位在积极地推行省管县的改革,并且确立了在2012年底前在全国(除民族自治地区)全面推进省直管县财政改革的总体目标。[5]成都市自2009年开始,在县(区)政府编制预算方案时直接以村为单位计算公共服务与社会管理的财政投入,县(区)政府的财政投入直接下划到村,由村两委组织村民按民主的方式选择项目、管理资金,乡镇无权截留下划到村的资金,也无权决定资金的用途,只有权监督村两委是否按民主程序决定资金的用途和管理资金。
            今后,应在完善省直管县的财政体制的同时,完善中央的财政转移支付制度。首先,要建立透明、规范的财政转移支付体制。中央以及各级地方政府都应在预算中根据社会发展规划制定详明的财政转移支付计划,在提交同级人大会议审批后向社会公布,其公开内容应包括每一项转移支付的确定数额、具体去向、使用要求,以便受益地居民参与规划管理,并接受全社会的监督。其次,应优化转移支付结构。主要是清理和整合专项转移支付,提高一般性转移支付的比重,将花钱的权力还给基层,增加基层财政的可支配财力。第三,转移支付应遵循“雪中送炭”的原则,以缩小地区社会发展差距特别是基本公共服务水平的差距。凡是财力雄厚,有能力“锦上添花”的地方,中央政府和上级政府则“少提供”甚至“不提供”;凡是财力不足,需要“雪中送炭”的地方,则应当“多提供”、“及时提供”,帮助他们达到全国最基本公共服务的最低标准。
            还应在条件成熟时,将财政上的省直管县扩大到行政。
            还要进一步加大村级公共服务与社会管理体制改革的力度,增加财政投入,使每个村用于公共服务的资金能够逐年增加;充分发挥村级自治组织的作用,使农村居民充分参与到农村公共服务的决策、管理和监督。
     
            三、改革乡镇党政领导人的产生制度,完善村民自治制度,建立健全农村公共服务与公共管理的民意表达机制。
            改革乡镇党政领导人的产生制度,主要包括两项内容:一是将《中国******农村基层组织工作条例》和党章中有关“乡镇党委由党员大会或者党员代表大会选举产生”的规定改为“乡镇党委必须由党员大会选举产生”。因为党员是农村中的精英,每个乡镇的党员人数一般在2000人左右,召开党员大会进行选举并不困难。二是改革乡镇人大代表与政府领导人的选举方法。乡镇人大代表的选举必须实行小选区制,即明确每个乡镇人大代表所代表的选民,以加强乡镇人大代表与其代表的选民的联系;乡镇政府首长的选举可先由乡镇的全体选民通过选举产生候选人,再由乡镇人大代表在候选人中选举,乡镇人大代表在投票选举时不得违背所代表的选民的多数意志,这样就可以既在原则上坚持了人民代表大会制度,又在事实上实行了乡镇长的直选,就像美国人选总统一样。
            完善村民自治制度包括:(1)完善村两委的选举制度,要给在村庄中居住或从业一定期限并在村庄内有固定产业(如房屋或承租地)的非本村户籍的居民以选举权,并采取公推直选、“两推一选”、“组合竞选”、“分级竞选”等多种形式扩大村两委的民意基础;(2)完善村民代表会议制度、村务公开制度;(3)充分发挥农村老年协会、文艺队、公民道德协会等民间组织的作用。
     
    作者简介:王习明,西南交通大学政治学院教授,中国西部新农村建设研究中心主任,电话;13980015371;邮箱:
    wangximing123@hotmail.com;邮编:610031
     
    [1]盛若蔚,新一轮乡镇机构改革全面启动[O],人民网-《人民日报》2009年03月25日07:44
    [2]党国英,我国乡村治理改革回顾与展望[J],长春:社会科学战线2008(12):1~17
    [3]国家民政部,2008年民政事业发展统计报告[O],民政部官方网站
    [4]项继权.外国农村基层建制[M],华中师范大学出版社,1996;王力. 乡镇长手册[M]. 北京:企业管理出版社,1997;秦德占. 乡镇干部工作手册[M]. 北京:中国人民公安大学出版社,1997. 
    [5]新华网综合:“省直管县”财政改革2012年底前在大部分地区推行[O],新华网2009年07月10日 07:43:24  
    西部农村研究网
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