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    关于引导和促进农村信用合作组织

    健康规范发展的若干建议

     

     

    重要说明:2004年中央鼓励农民进行信用组织和制度创新以来,特别是2006年中央1号文件明确引导农户发展资金互助组织后,各地自发性的农民信用合作组织不断涌现和发展。2007年中国银监会开展了农村资金互助社试点,进一步产生了良好的示范效应,各级地方政府高度重视,积极引导推动。但随着农村信用合作组织发展,也出现了一些新情况和问题,需要明确相关政策加以规范和扶持。农村信用合作组织发展中所出现的各种问题,主要原因是政策短版性问题造成的,如监管体制还不适应新型农村信用合作组织发展要求,导致大量的自愿性农村信用合作组织还无法注册登记;向农村资金互助社融资制度和机制还没有建立起来,导致农村资金互助社低水平发展。甚至于个别新型农村信用合作组织被市场推向流动性陷井,走上了超范围高息吸收公众存款活动,扰乱了正常的社会金融秩序。为进一步解决农村信用合作组织发展政策性障碍,更好的促进农村信用合作组织健康规范发展,有必要专题研究。悉闻中央九部委正在对农村信用合作组织发展情况调研,以文件模式,做为长期理论、政策和实践三结合研究的一项课题成果反映出来。写此政策性建议,供决策研究参考。

    (以下为建议全文)

     

    近年来,在中央农村政策指引下,自愿性的农村信用合作组织不断发育和成长。引导农村发展信用合作事业,是党对农村经济工作的基本方针和政策。为解决农村信用合作组织发展中存在的问题,促进农村信用合作组织健康规范发展,特此提出以下建议:

    一、进一步提高促进农村信用合作组织发展重要性认识(从社会生产、交换、分配、消费关系四个维度论述农村信用合作组织功能、地位和作用)

    (一)发展农村信用合作组织,是农村生产关系的重大变革。农村信用合作组织,通过资金等信用工具能够将分散的个体农户组织起来,形成新型农村生产关系,有效化解农村家庭经营条件下农户小生产和社会化大生产的矛盾。

    (二)发展农村信用合作组织,是农村交换关系的重大变革。农村信用合作组织,能够架起大银行与小农户的信用桥梁,改善农村金融市场交易条件,构建普惠性农村金融体系解决农民贷款难。

    (三)发展农村信用合作组织,是农村分配关系的重大变革。国家可通过农村信用合作组织推动金融资源结构调整,将更多的金融资源向农村配置,从而打破城乡二元金融资源分配制度。

    (四)发展农村信用合作组织,是农村消费关系的重大变革。农村信用合作组织能够有效发挥财政和货币政策综合效应,促进农村货币信贷资金可持续增长,扩大农村消费需求,推动国民经济发展方式转变和社会主义新农村建设。

    二、促进农村信用合作组织健康规范发展的指导思想与原则

    (五)促进农村信用合作组织健康规范发展的指导思想是:高举中国特色社会主义理论旗帜,以邓小平理论和三个代表重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持政府引导和群众自愿相结合,坚持制度创新与规范发展相结合,坚持民主自治管理和政府监督管理相结合,积极稳健推进农村信用合作组织健康规范发展。(三结合指导思想,厘清了政府与信用组织总关系,是新型农村信用合作组织发展经验性总结)

    (六)引导农村信用合作组织规范发展的原则。

    1、坚持以农民为主体原则。农村信用合作组织是通过资金融通建立起来的新型生产关系,需要坚持以农民为主体,才能推动农村经济和社会事业改革和发展。(必须抓住农村生产关系主体,调动亿万农民参与改革的积极性才能深入推进农村改革发展)

    2、坚持民主管理原则。农村信用合作组织是群众性的社区自治互助组织,必须坚持民主管理原则。村级农村信用合作组织发起人不得少于5人,单个户口人数出资总额所占股权比例不得超过该组织资本总额20%;乡(镇)级农村信用合作组织发起人不得少于10人,单个户口人数出资总额所占股权比例不得超过该组织资本总额10%。农民专业合作社内部开展信用合作应建立独立的会计主体。(民主原则,是合作组织制度的本质要求,财产制度是构建经济组织民主管理制度的基础,因此必须先行规范,才能保证健康发展)

    3、坚持社内信用交易原则。农村信用合作组织应坚持社员内部信用交易原则,严禁向非社员融入或融出资金。超出本组织社员范围吸收股金或存款的,认定为非法金融机构组织,地方政府和相关部门要对该组织进行清理整顿或取缔,违犯刑法的,按非法吸收公众存款罪论处。(明确界定信用合作组织交易原则,划清国家鼓励支持的信用合作组织与打击的非法信用组织活动界线)

    4、坚持审慎经营原则。资本充足率不得低于8%,最大单户贷款不得超过资本净额10%,同一户口人贷款之和不得超过资本净额的15%,最大十户贷款总额不得超过资本净额50%,呆坏帐要100%提取损失准备,政府信用监督管理机构的其他要求。(审慎经营是现代金融组织监管与自律的核心制度原则,是信用组织存在杠杆率的基础条件)

    5、坚持盈余返还原则。农村信用合作组织经营盈余在提取法定准备金后,股金分配红利最高不得超过所分配盈余的50%,剩余应按存(贷)款交易量返还。(社员存贷交易是创造利润的源泉,按交易量返还利润是合作性企业与资本性企业制度上的一个本质区别,也是国家扶持合作制企业参与市场竞争的制度性安排)

    6、坚持风险自担原则。农村信用合作组织成员应严格按照出资股金数额比例承担本组织财产损失(亏损)风险责任。社员入股时应与本组织签订风险承担责任书,明确法律责任。(避免存款化股金,真正建立起社员财产承担风险责任机制,是保证民主管理和民主监督的基石,是有效金融监管的基本制度要求)

    7、坚持民主自治管理与政府监督管理相结合原则。农村信用合作组织依据法律、法规民主自治管理,政府信用监督管理部门对农村信用合作组织的民主自治管理和业务经营活动进行监督。(明确了农村信用合作组织自治性原则,有利于信用合作组织独立经营,自担风险,同时将自治活动纳入国家法律和政府监督范围内,有利于国家保护合法信用活动,打击非法信用交易)

    (上述七条原则,是对六十年来的信用合作制度变迁的教训及经验总结。只有明确以上原则,才能保证农村信用合作组织健康规范发展)

    三、分类指导农村信用合作组织健康规范发展

    (七)建立分类监督管理制度。持有金融许可证的农村资金互助社归口金融监督管理部门监督;其他的农村信用合作组织由所在地县级政府相关部门监督。有条件的地方,可以探索建立政府主管、监管部门指导、农村信用合作组织参加的行业自律组织协会。(将自愿性的农村信用合作组织全部纳入政府监督范围内,有利于依法保护合法组织,打击非法组织。同时应积极探索自律监督体制和制度,降低社会监督管理成本)

    (八)建立市场准入管理制度。村级农村信用合作组织,由县级人民政府主管部门登记备案,工商登记需要行政前置的由县级人民政府主管机关审查批准,镇级农村信用合作组织,工商登记需要行政前置的由县级人民政府主管部门登记备案,省(市)级人民政府信用主管机关审查批准。符合条件的农村信用合作组织申请农村资金互助社由金融监督管理机关审查批准。(按照社区分类原则,明确行政监管程序和事权,调动地方政府监督管理积极性,打破监管体制障碍,促进农村信用合作组织又好又快发展)

    (九)建立资金来源管理制度。一次性或按年定期募集股金的,同时不吸收社员存款的农村信用合作组织可以登记备案,工商部门按照农民专业合作社法注册,允许其开展借贷业务。吸收社员存款的农村信用合作组织,需申请行政前置审批,工商再给予注册登记。(按照资金来源分类管理,有利于建立多层次监督管理体系,适应农村信用合作组织发展要求)

    (十)建立存款利率管理制度。经有权行政审批机关批准,社员存款利率可以最高执行中国人民银行同期贷款基准利率(1.5倍)。未经有权行政机关批准高于银行同期居民储蓄存款利率的,按扰乱金融秩序查处。(此条既体现了合作制企业社内存款的风险溢价,同时又能打击高息吸存行为)

    (十一)建立风险处置制度。县级人民政府负责本辖区农村信用合作组织风险防范和处置。中央和省级财政应建立农村信用合作组织风险专项处置基金,防范系统性风险发生。(采取行政和经济措施,明确风险防范和处置行政责任)

    四、促进农村信用合作组织健康规范发展的政策措施

    (十二)发挥货币政策工具作用,引导和扶持农村资金互助社发展。持有金融许可证的农村资金互助社,符合银行业审慎经营监管条件下,可以向中国人民银行县支行申请再贷款,以满足流动性要求。中国人民银行要按照资本约束,总量授信,按月(季)发放,年(季)度增信,周转放贷原则,尽快制定《中国人民银行向农村资金互助社贷款管理办法》,要明确周转性贷款和临时性贷款量化指标。(农村信用合作组织融资制度是制约其健康规范发展的最重要因素,是造成农村信用合作组织低水平不规范发展的关键症结,也是导致超范围经营、高息吸存的主要原因。融资制度这块短版如何补上,是合作金融制度成功的前提条件。在确定有效监管原则基础上,中央银行向农村资金互助社直接发放再贷款,提供流动性支持,不仅能够起到引导示范作用,还能够降低组织成本,规范组织运行,化解社会风险,引导社会资金向农村流动)

    (十三)发挥财政政策工具作用,引导和扶持农村信用合作组织发展。中央财政建立(1000亿元)专项担保基金,为农村信用合作组织向金融机构融资提供增信支持。中央财政部门要按照监管有效、审慎经营、资本约束原则,尽快制定《农村信用合作组织融资增信担保办法》。(列宁讲合作制度是需要一定阶级的财政制度支持才能建立起来。这条原则已经被世界信用合作组织实践所证明。如何发挥财政资金使用效率,促进农民信用组织化提高,需要创新财政扶持体制和机制,深化财政支农制度改革,将财政投入农村资金转化成对农村信用合作组织增信担保基金,就会发挥财政杠杆工具效应投一产十作用)

    (十四)农业发展银行实行贷款保证金制度,对农村信用合作组织开办信用批发贷款业务。银行监管机构会同财政部门要尽快制定《中国农业发展银行向农村信用合作组织批发贷款指引》,中国农业发展银行要按照指引,制定贷款规程。(农业政策性银行最重要的功能就是支持农村信用合作组织发展,显然现在的农业发展银行正在异化成商业银行。成立政策性银行机构支持农村信用合作组织发展,是各国支持农村信用合作组织发展的普遍做法及国际合作社成功经验的总结)

    (十五)推动商业性金融机构与农村信用合作组织开展信用合作。金融监管部门要尽快制定出台相关政策措施,引导商业银行履行社会企业责任,制定支持农村信用合作组织发展规划。银监会要推动农村信用社与农村资金互助社开展两社信用合作,深化农村信用社体制改革。(商业银行只有在国家财政与货币政策引导下,才能主动积极地与农村信用合作组织开展信用合作,建立起大型商业银行批发经营和合作金融组织零售服务体制和机制)

    (十六)完善信贷保险等金融工具制度。推动信贷、保险、担保、信托等合作金融制度相结合,发挥金融工具促进经济发展和防范信用风险综合性功能及作用。(允许农村信用合作组织开展综合性的互助金融业务,才能最大化的发挥金融工具促进经济发展和防范风险作用)

    (十七)支持农民专业合作社开展融资性担保业务。农民专业合作社开业融资担保业务,在落实审慎经营条件下,可以保证金方式担保,涉农银行要降低农民专业合作社融资担保合作门槛,村级农村信用担保合作社最低保证金5万元,乡镇级农村信用担保合作社最低保证金10万元,银行授信额度不能低于保证金3倍额度,最高不得超过保证金10倍额度。银行监管机构和商业银行要尽快制定相应实施办法。(必须用具体的制度要求,推进农户担保制度建立,以小见大)

    (十八)对农村信用合作组织暂定三年免税政策,所免税收用于弥补组织成本和风险准备。(放活农村合作信用组织,必须贯彻多予少取方针)

    (十九)各级财政部门要在农村信用合作组织开办费、基础设施建设、贷款贴息、经费补助、重大灾害风险防范上给予普惠性支持。(对符合监管要求的农村信用合作组织,财政要给予普惠性政策扶持)

    (二十)金融监管机构对符合条件的农村信用合作组织,要加快农村资金互助社市场准入,条件具备的可以探索建立县(市)农村资金互助社联合社或协会组织。加快农村信用合作组织立法工作,推动农村信用合作组织可持续发展。(农村金融改革核心问题是合作金融组织制度的重构,只有合作性农村金融组织及其体系建立起来了,农村各项改革才能全面推动。经验表明,农村经济社会事业健康发展,必须合作金融事业先行)

    姜柏林 13904347241  nmhz@163.com

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