•    《中华人民共和国村民委员会组织法(修订草案)》(以下简称《村民委员会组织法(修订草案)》)于20091226已经十一届全国人大常委会第十二次会议初次审议,并由全国人大常委会法制工作委员会向公众征求意见,将使该法更为符合中国农村实际、符合法理的举措。

        现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》),从规范性文件的结构类型上来看,属于一般法的结构类型;《村民委员会组织法(修订草案)》属于复杂法的结构类型,除条文增加外,文本中有“章”的设置。总则一章的设置,较为有利于对村民自治一般问题的集中表达,且明确、清晰;其他各章的设置,不但有利于相关问题的集中规定,也有利于受众对于村民自治规范的接受。《村民委员会组织法(修订草案)》的结构类型值得肯定。初步研读公布的《村民委员会组织法(修订草案)》文本,我对于其具体内容,有如下修改建议。

        一、关于总则的修改建议

        (一)立法宗旨和依据

        第一条原文:为了保障农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法,制定本法。

        建议修改为:

        第一条:“为了保障农村居民实行村民自治,建设和谐、文明、民主、适宜人居的村庄社区,促进农村社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设,根据宪法,制定本法。”

        修改理由:1、显示出在农村实行基层群众自治中也是居民,表明村民并非一种与居民相对应的分类,没有法定身份的区别。因为同居一村,将一个村庄社区的农村居民约定俗成为村民。避免现行法律和草案有歧视之嫌的表述。2、村民自治为一明确的概念,不宜分开,修改意见表达更为通畅,区域确定。避免现行法律和草案实行自治范围不易确定、容易歧义的不足。3、村民自治核心就是“由村民依法办理自己的事情”,“由村民依法办理自己的事情”应当删去,起到精炼、避免重复的作用。4、三个文明已经并列入宪,下位立法宜与宪法的表述相统一,且精炼。

        (二)村民委员会的性质

       第二条原文:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

      村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

        建议第2款移至他处。

        修改理由:1、第1款的村民委员会是宪法上所讲的村民委员会,第2款的村民委员会是由村民委员会的主任、副主任和委员组成的村民委员会,二者差异甚大,不能放在一个条文里面规定,现行法律和草案将二者混淆,与宪法严重背离。此项规定不但关系现行法律和草案立法问题突出,也失去了宪法的起码依据,强烈建议将第2款移至他处。我们今天的立法技术决不能再犯这些低级的错误。2、至于由村民委员会的主任、副主任和委员组成的组织如何称呼,具有什么样的任务,应该在相关部分规定,而不应该规定在总则里面。

        (三)村民委员会设立的原则和设立、撤销、范围调整的程序

       第三条原文:村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治,有利于经济发展和社会管理的原则设立。

      村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。

      村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系等分设若干村民小组。

        1、建议将第1款修改为:根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治,有利于经济发展和社会管理的原则设立村民委员会。

        修改理由:第1款“村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治,有利于经济发展和社会管理的原则设立”,从现代汉语语法的角度看,缺少宾语。修改建议,避免语法的疏漏。

        2、建议将第2款修改为:村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。已经在城市中的村民委员会的撤销和治理方案,由所在地的县、区级民政机关提出撤销村民委员会建议和采取城市社区治理方案建议,经过村民会议讨论同意或者制定城镇社区治理方案,报县级人民政府批准。

        修改理由:增加后一句话主要是为解决现在的城中村问题,为改造成城镇社区治理模式创建法律上的依据。

        3、建议将第3款修改为:村民委员会可以根据村民居住状况、集体土地所有权关系、历史沿革等划分若干村民小组。

        修改理由:(1)将“历史沿革”作为依据是农村需要尊重的基本现实,应当予以明确。(2)将“分设”修改为“划分”更符合现代汉语的表达,因为是将村民委员会区分为若干村民小组,而不是一个设置的问题,“分设”和“划分”的含义存在区别。

        (四)中国共产党农村基层组织与在村民自治活动中的作用

       第四条原文:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。

        建议修改为:中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。即恢复为现行《村民委员会组织法》的规定。

        修改、恢复的理由:本条中的村民委员会并非宪法上的村民委员会,是指由村民委员会的主任、副主任和委员组成的村民委员会,而将此村民委员会与彼村民委员会混用,不如现行法的表述,即使另有命名也无需单独立法。否则,村民会议等是否也要写上,就是一个随后紧接着出现的问题。

        (五)乡镇人民政府与村民委员会的关系

      第五条原文:乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

      村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

      建议将第2款修改为:村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。乡、民族乡、镇的人民政府确定村民委员会中的具体机构承担协助任务。

      修改的理由:1、修改后的表述,可以将本条与总则其他条款中村民委员会的含义统一起来,不致产生模糊的认识,可以更为准确地理解立法原意。2、增加“乡、民族乡、镇的人民政府确定村民委员会中的具体机构承担协助任务。”一句的规定,有利于乡、民族乡、镇的人民政府根据具体情况选择不同的机构负责协助工作,留有余地,避免只有一个机构负责协助的僵硬规定。

        二、关于第二至第五章结构顺序的修改建议

        (一)建议将第四章作为第二章,修改为“村民会议和村民代表会议”章

        修改的理由:1、第四条规定:中国共产党在农村的基层组织,依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。注意村民自治属于直接民主,体现村民自治基本精神的是村民会议和村民代表会议的决定制度。因此,在总则章以后,应该首先规定“村民会议和村民代表会议”章。2、“村民会议和村民代表会议”章是其他民主活动的重要基础和逻辑起点,放在第四章规定,显得重要性不足,容易产生误解。

        (二)建议将第二章、第三章修改为第三章“村民委员会的主任、副主任和委员”,在此之下分为两节,第一节村务委员会的组成和职责,第二节村民委员会的主任、副主任和委员的选举

        修改的理由:1、《村民委员会组织法(修订草案)》第二章“村民委员会的组成和职责”、第三章“村民委员会的选举”,在表述上首先将两种不同含义的村民委员会混在在一个法律中,使得整部法律内容含糊。村民委员会是由村庄社区的居民和财产等构成的村庄社区,村民委员会的主任、副主任和委员只能组成具有一定自治职责的机构,不能也被称作“村民委员会”。这种乱象必须消除,不能再继续下去。2、(1)村民委员会的主任、副主任和委员被选举出来以后享有什么职责、如何履行职责,也是需要规定在“村民委员会的主任、副主任和委员”章中,因此设第一节“村务委员会的组成和职责”。“村务委员会”为一创设的法定概念,取代原来作为村民委员会中自治机构的村民委员会。(2)第三章“村民委员会的选举”并非包含村民委员会中的所有选举事项,也与宪法村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举的规定不一致,需要恢复到宪法的表述上来,遵循宪法的规定。

        (三)建议将第五章修改为第四章“村务的民主管理和民主监督”

        修改的理由:民主管理是在村务上的民主管理,民主监督是对村务的民主监督,因此,在章名中应当明确,是村务的民主管理和民主监督规定。

        (四)增设第五章“权利保障和争议解决”

        修改的理由:1、增设本章,不但使权利保障更为集中和规范,也有助于相关义务规范的落实,法律规范逻辑结构更为完整。2、增设本章,也使法律框架结构更为完整。

        三、关于“村民会议和村民代表会议”章的修改建议

        (一)村民会议的组成、召集

      第二十条原文:村民会议由本村18周岁以上的村民组成。

      村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议,应当召集村民会议。

      建议调整为第六条,第2款修改为:村民会议由村务委员会召集,村务委员会成员主持。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议,村务委员会应当在收到提议之日起30天内召集村民会议。村务委员会不履行该职责的,由有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表推举村民会议临时召集人,召集和主持该次村民会议。

      修改的理由:1、《村民委员会组织法(修订草案)》该部分只有召集的规定,缺乏主持的规定,村民会议缺乏组织性和举行会议的可行性,需要增加主持的规定。2、虽然“应当召集村民会议”是对召集、主持人义务的设定,但是缺乏不履行该义务的简洁强制手段,因此,应当另行设定召集和主持的选择备项。

        (二)村民会议的召开、决定通过

      第二十一条原文:召开村民会议,应当有本村18周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加,村民会议所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要时,可以邀请驻本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。

        建议调整为第七条,修改为:村民会议应当有本村18周岁以上村民的过半数或者本村三分之二以上的户的代表参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候,可以邀请驻在本村其他单位派代表列席村民会议。

      修改的理由:1、“召开村民会议,应当有本村18周岁以上村民的过半数,或者本村三分之二以上的户的代表参加”修改为“村民会议应当有本村18周岁以上村民的过半数或者本村三分之二以上的户的代表参加方可召开”,可以与后半句享有一个主体——村民会议,避免“所作决定”缺乏主体,也与村民代表会议的表述一致起来。2、“驻本村的企业、事业单位和群众组织”表述可能产生遗漏,用其他单位更有概括性。

        (三)经村民会议讨论决定方可办理的事项

        第二十二条原文:涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:

      (一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;

      (二)从村集体经济所得收益的使用;

      (三)本村公益事业的筹资筹劳方案;

      (四)土地承包经营方案;

      (五)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;

      (六)宅基地的使用方案;

      (七)征地补偿费的使用、分配方案;

      (八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;

      (九)审议村民委员会的年度工作报告,评议村民委员会成员、村务监督机构成员的工作;

      (十)撤销或者变更村民委员会不适当的决定;

      (十一)撤销或者变更村民代表会议不适当的决定;

      (十二)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

      村民会议可以授权村民代表会议讨论决定除前款第(十一)项、第(十二)项规定以外的事项。

      村民会议讨论决定的事项涉及集体经济组织财产和成员权益的,依照有关法律的规定办理。

      建议调整为第八条,第1款(九)、(十)项修改为:(九)审议村务委员会的年度工作报告,评议村务委员会成员、村务监督机构成员的工作;(十)撤销或者变更村务委员会不适当的决定。

      修改的理由:村民委员会的主任、副主任和委员组成的村民委员会修改为“村务委员会”,嗣后同样问题不再说明。

        (四)村民代表会议设立和组成,村民代表推选和负责

        第二十三条 人数较多或者居住分散的村,可以设立村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成,村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上,妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。

      村民代表由村民按每5户至15户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村民委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。

      村民代表应当向其推选户或者村民小组负责,接受村民监督。

      建议调整为第九条,第1款、第2款修改为:人数较多或者居住分散的村,可以设立村民代表会议,讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村务委员会成员和村民代表组成,村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之二以上,妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。

      村民代表由村民按每5户至15户推选一人,或者由各村民小组推选若干人。村民代表的任期与村务委员会的任期相同。村民代表可以连选连任。

        (五)村民代表会议召集、召开、决定通过

        第二十四条原文:村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。

      村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意。

      建议调整为第十条,第1款修改为:村民代表会议由村务委员会召集,村务委员会成员主持。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议。

        (六)村民自治章程、村规民约,村民自治章程和村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定事项侵权禁止

        第二十五条原文:村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

      村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规、规章和国家的政策相抵触,不得损害社会公共利益,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

        建议调整为第十一条,修改为:村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约等村民自治规范,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。

        村民会议制定的村民自治规范以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规、规章和国家的政策相抵触,不得损害社会公共利益,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利、合法财产权利和其他基本人权的内容。

        修改的理由:1、村民自治章程、村规民约没必要、也不宜进行立法区分,同属于村民会议制定的村民自治规范。2、“人身权利、民主权利和合法财产权利”并没有将其他基本人权包含在内,比如说村民的教育权等,因此,进行兜底规定是必要的。

        (七)村民小组会议召开、决定通过,村民小组组长推选与连任,村民小组财产的经营管理以及公益事项的办理

        第二十六条原文:召开村民小组会议,应当有本村民小组18周岁以上的村民过半数,或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数同意。

      村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期3年,可以连选连任。

      属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理,由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定,所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。

        建议调整为第十二条,第1款修改为:村民小组会议应当有本村民小组18周岁以上的村民过半数或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加方可召开,所作决定应当经到会人员的过半数同意。

        修改的理由:与村民会议、村民代表会议相一致,更完整。

        四、关于“村民委员会的组成和职责”、“村民委员会的选举”章合并为第三章“村民委员会的主任、副主任和委员”并分设两节的修改建议

        (一)关于“村民委员会的组成和职责”章调整为第三章第一节“村务委员会的组成和职责”的修改建议

        1、村务委员会成员组成、职责、构成要求和补贴

        第六条原文:村民委员会由主任、副主任和委员共37人组成。

      村民委员会成员中,应当有妇女成员,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

      对村民委员会成员,根据工作情况,可以给予适当补贴。

        第二条第2款原文:村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

        建议调整合并为第十三条,修改为:村务委员会由民主选举产生的村民委员会的主任、副主任和委员共37人组成。

        村务委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。

      村务委员会成员中,应当有妇女成员,多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

      对村务委员会成员,根据工作情况,可以给予适当补贴。

        修改的理由:特别提出“由民主选举产生的村民委员会的主任、副主任和委员”,与宪法表述相一致。

        2、村务委员会专门委员会的设置、职责及其成员任职,村务委员会与村民会议的关系

        第七条原文:村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会,由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等工作。

      村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。

        建议调整为第十四条、第十五条,修改为:

        第十四条“村务委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等委员会,负责人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等工作。村务委员会成员可以兼任专门委员会的成员。

        人口少的村的村民委员会可以不设专门委员会,由村务委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育等工作。”

      第十五条“村务委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”

        修改的理由:1、该两款实际上属于两条的内容,放在一条里面不合适,需要分为两条。2、将第十四条的内容分为两款,分别说明设立专门委员会和不设立专门委员会的情形。“下属委员会”过于强调隶属性,专门委员会则强调职责的分工性,淡化隶属性,体现服务的特点。

        3、村务委员会经济职能

        第八条原文:村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。

      村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

      村民委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。

      村民委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动,推动农村社区建设。

        建议调整为第十六条,修改为:村务委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济,承担本村生产的服务和协调工作,促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。

      村务委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权,维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。

      村务委员会依照法律规定,管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产,引导村民合理利用自然资源,保护和改善生态环境。

      村务委员会应当支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动,推动农村社区建设。

        4、村务委员会在法治建设、精神文明建设、增进民族团结方面的任务

        第九条原文:村民委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产,维护村民的合法权益,发展文化教育,普及科技知识,促进男女平等,实行计划生育,促进村与村之间的团结、互助,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

      多民族村民居住的村,村民委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。

        建议调整为第十七条,修改为:村务委员会应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策,教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产,维护村民的合法权益,发展文化教育,普及科技知识,促进男女平等,实行计划生育,促进村与村之间的团结、互助,开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

      多民族村民居住的村,村务委员会应当教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。

        5、村务委员会及其成员行为规范要求

        第十条原文:村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规、规章和国家的政策,遵守并组织实施村民自治章程、村规民约;执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务。

        建议调整为第十八条,修改为:村务委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规、规章和国家的政策,遵守并组织实施村民自治章程、村规民约;执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务。

        (二)关于“村民委员会的选举”章调整为第三章第二节“村民委员会的主任、副主任和委员的选举”的修改建议

        1、村民委员会主任、副主任和委员直接选举产生和村务委员会每届任期

        第十一条原文:村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。

      村民委员会每届任期3年,届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。

        建议调整为第十九条,修改为:村民委员会的主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村务委员会成员。

      村务委员会每届任期3年,届满应当及时举行换届选举。村务委员会成员可以连选连任。

        修改的理由:村民委员会主任、副主任和委员非宪法表述,已引起混淆,建议修改为村民委员会的主任、副主任和委员。

        2、村民选举委员会主持选举、组成、产生办法,村民选举委员会成员退出、不履行职责的处理

        第十二条原文:村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。

      村民选举委员会由主任和委员组成,由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。

      村民选举委员会成员被提名为村民委员会成员候选人的,退出村民选举委员会,缺额按照原推选结果依次递补,也可以另行推选。

      村民选举委员会成员不履行职责的,经村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议讨论同意予以免职,缺额按照原推选结果依次递补,也可以另行推选。

        建议调整为第二十条,第1款修改为:村民委员会的主任、副主任和委员的选举,由村民选举委员会主持。

        3、选举权的普遍性、参选村民登记、参选村民名单公布

        第十三条原文:年满18周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。

      村民委员会选举前,应当对下列参加选举的村民进行登记:

      (一)户籍在本村并且在本村居住的村民;

      (二)户籍在本村,登记参加选举或者选举期间不在本村居住,接到村民选举委员会通知表示参加选举或者书面委托他人投票的村民;

      (三)户籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申请参加选举,并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。

      参加选举的村民名单应当在选举日的20日前由村民选举委员会公布。

        建议调整为第二十一条,第2款修改为:“村民委员会的主任、副主任和委员选举前,应当对下列参加选举的村民进行登记……”。

        4、参选村民名单异议制度

        第十四条原文:对登记参加选举的村民名单有异议的,应当自名单公布之日起3日内向村民选举委员会申诉,村民选举委员会应当自收到申诉之日起3日内作出处理决定。

        建议调整为第二十二条,修改为:对登记参加选举的村民名单有异议的,应当自名单公布之日起3日内向村民选举委员会申诉,村民选举委员会应当自收到申诉之日起3日内进行调查并作出处理决定。

        修改的理由:应当确认村民选举委员会对异议的调查责任,在调查基础上做出处理决定。

        5、候选人的提名、选举的有效与当选、选举程序、选举授权立法

        第十五条原文:选举村民委员会,由有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面并介绍履行职责的设想,回答村民提出的问题。

      选举村民委员会,有登记参加选举的村民过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民过半数的选票,始得当选。当选人数不足应选名额的,不足的名额另行选举。另行选举的,第一次投票未当选的人员得票多的为候选人,候选人以得票多的当选,但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。

      选举实行无记名投票、公开计票的方法,选举结果应当当场公布。选举时,应当设立秘密写票处。

      具体选举办法和候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。

        建议调整为第二十三条,第1款、第2款、第3款、第4款修改为:村民委员会的主任、副主任和委员的选举,由有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。村民选举委员会应当组织候选人与村民见面并介绍履行职责的设想,回答村民提出的问题。

      村民委员会的主任、副主任和委员的选举,有登记参加选举的村民过半数投票,选举有效;候选人获得参加投票的村民过半数的选票,始得当选。当选人数不足应选名额的,不足的名额另行选举。另行选举的,第一次投票未当选的人员得票多的为候选人,候选人以得票多的当选,但是所得票数不得少于已投选票总数的三分之一。

      具体选举办法和候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法,结合本地实际规定,不得与本法相抵触。

        修改的理由:省级人民代表大会常务委员会根据授权进行立法时,本法是基本依据,本地实际是事实根据,并且需要明确,其制定的具体选举办法和候选人资格条件不得与本法相抵触,保证国家法律的基本统一性。

        6、村民委员会的主任、副主任和委员的罢免与缺额补选

        第十六条原文:本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免理由要求罢免村民委员会成员。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。

      表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持。罢免村民委员会成员,有登记参加选举的村民过半数投票,表决有效;投票的村民过半数同意,始得罢免。

      罢免要求通过后,村民选举委员会应当主持村民委员会成员缺额的补选。补选村民委员会成员,适用本法第十五条规定的程序。补选的村民委员会成员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

        建议调整为第二十四条,修改为:本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免理由要求罢免村民委员会的主任、副主任和委员。被提出罢免的村民委员会的主任、副主任和委员有权提出申辩意见。

      表决罢免要求的村民会议由村民选举委员会主持。罢免村民委员会的主任、副主任和委员,有登记参加选举的村民过半数投票,表决有效;投票的村民过半数同意,始得罢免。

      罢免要求通过后,村民选举委员会应当主持村民委员会的主任、副主任和委员缺额的补选。补选村民委员会的主任、副主任和委员,适用本法第二十三条规定的程序。补选的村民委员会的主任、副主任和委员的任期到本届村民委员会任期届满时止。

        7、村民委员会的主任、副主任和委员当选无效

        第十七条第1款原文:以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的无效。

        建议调整为第二十五条,修改为:以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会的主任、副主任和委员的无效。

        8、村民委员会的主任、副主任和委员履行职务能力自行中止事由

        建议增加一条作为第二十六条:村民委员会的主任、副主任和委员被依法限制人身自由的,其履行职务能力自行中止,暂时不履行职务。村民委员会的主任、副主任和委员全体被依法限制人身自由的,由村民选举委员会推举临时负责人,履行相关的职务。

        修改的理由:中止事由不同于终止事由,但是也影响到职务的履行,有进行规范的必要,因此。建议增加村民委员会的主任、副主任和委员履行职务能力自行中止事由的规定。

        9、村民委员会的主任、副主任和委员履行职务能力自行终止事由

        第十八条原文:村民委员会成员丧失民事行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止。

        建议调整为第二十七条,修改为:村民委员会的主任、副主任和委员具有下列情形之一的,其履行职务能力自行终止,不再履行职务:

        (一)丧失民事行为能力的;

        (二)部分丧失民事行为能力的;

        (三)被判处拘役以上刑罚且未适用缓刑的;

        (四)被剥夺政治权利的。

        修改的理由:(1)职务终止的用法不多见,经常表达是资格终止、能力终止,因此,建议修改为“履行职务能力自行终止,不再履行职务”。(2)丧失民事行为能力最好将两种情况分开表述,使人们更为明了。(3)被判处刑罚过于笼统,尤其是像管制轻刑或者使用缓刑,基本上不影响职务的履行,不必过于严格,影响选民的情绪。

        10、村务委员会工作移交

        第十九条原文:村民委员会应当自新一届村民委员会产生之日起5日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持,由乡、民族乡、镇的人民政府监督。

        建议调整为第二十八条,修改为:村务委员会应当自新一届村务委员会产生之日起5日内完成工作移交。工作移交由村民选举委员会主持,由乡、民族乡、镇的人民政府监督。

        五、关于“民主管理和民主监督”章命名为“村务的民主管理和民主监督”章的修改建议

        (一)村务委员会民主决定机制、公开透明工作原则和工作制度

        第二十七条原文:村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则,建立健全各种工作制度。

        建议调整为第二十九条,修改为:村务委员会应当实行少数服从多数的民主决定机制和公开透明的工作原则,建立健全各种工作制度。

        修改的理由:村务委员会主要是村务的具体负责者,在村民会议或者村民代表会部分使用的还是决定,在此处不宜使用决策一词,因此建议修改为“民主决定机制”。

        (二)村务公开制度

        第二十八条原文:村民委员会实行村务公开制度。

      村民委员会应当及时公布下列事项,接受村民的监督。其中,一般事项至少每季度公布一次,涉及村民利益的重大事项随时公布:

      (一)本法第二十二条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况;

      (二)国家计划生育政策的落实方案;

      (三)救灾救济款物的发放情况;

      (四)涉及本村村民利益,村民普遍关心的其他事项;

      (五)村民委员会协助人民政府开展工作的情况。

      村民委员会应当保证公布事项的真实性,并接受村民的查询。

        建议调整为第三十条,修改为:村民委员会实行村务公开制度。

      村务委员会应当及时公布下列事项,接受村民的监督。其中,一般事项至少每季度公布一次,涉及村民利益的重大事项随时公布:

      (一)本法第8条规定的由村民会议讨论决定的事项及其实施情况;

      (二)国家计划生育政策的落实方案;

      (三)救灾救济款物的发放情况;

      (四)涉及本村村民利益,村民普遍关心的其他事项;

      (五)村务委员会协助人民政府开展工作的情况。

      村务委员会应当保证公布事项的真实性,并接受村民的查询。

        (三)村民委员会建立村务监督机构

        第二十九条原文:村应当建立村务监督机构,负责村民民主理财和村务公开等制度的落实,其成员应当具备财会、管理知识,并由村民选举产生。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。选举村务监督机构成员适用本法第十五条规定的程序,罢免村务监督机构成员适用本法第十六条规定的程序。村务监督机构成员列席村民委员会会议,向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。

        建议调整为第三十一条,修改为第1款、增加1款为第2款:村民委员会应当建立村务监督机构,负责村民民主理财和村务公开等制度的落实,其成员应当具备财会、管理知识,并由村民选举产生。村务委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。选举村务监督机构成员适用本法第十五条规定的程序,罢免村务监督机构成员适用本法第十六条规定的程序。村务监督机构成员列席村务委员会会议,向村民会议和村民代表会议负责并报告工作。

        前款近亲属是指配偶、直系血亲。

        修改的理由:1、“村”作为一个法定概念出现的很突兀,指的是一个社区,为了与本法总则“村民委员会”法定概念相一致,建议将“村”修改为“村民委员会”。2、近亲属的范围不明,需要予以解释。考虑到村庄社区属人性特点,不宜将近亲属的范围框定的太宽,因此,建议将近亲属立法解释为包括配偶、直系血亲。

        (四)村务委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴聘用人员的民主评议

        第三十一条原文:村民委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员应当接受村民会议或者村民代表会议的民主评议。民主评议每年进行一次。

      村民委员会成员、村务监督机构成员连续两年被评议不称职的,应当主动辞职;拒不辞职的,应当启动罢免程序。

        建议调整为第三十二条,修改为:村务委员会成员、村务监督机构成员以及由村民或者村集体承担误工补贴的聘用人员应当接受村民会议或者村民代表会议的民主评议。民主评议每年进行一次。

      村务委员会成员、村务监督机构成员连续两年被评议不称职的,应当主动辞职;拒不辞职的,应当启动罢免程序。

        (五)村民委员会、村务监督机构建立村务档案

        第三十二条原文:村民委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括:选举文件和选票,会议记录,土地发包方案和承包合同,经济合同,集体财务账目,集体资产登记文件,基本建设资料,宅基地使用方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。

        建议调整为第三十三条,修改为:村务委员会和村务监督机构应当建立村务档案。村务档案包括:选举文件和选票,会议记录,土地发包方案和承包合同,经济合同,集体财务账目,集体资产登记文件,基本建设资料,宅基地使用方案等。村务档案应当真实、准确、完整、规范。

        (六)村务委员会成员实行任期和离任经济责任审计

        第三十三条原文:村民委员会成员实行任期和离任经济责任审计,审计包括下列事项:

      (一)本村财务收支情况;

      (二)本村的债权债务情况;

      (三)政府划拨和接受社会捐赠的资金、物资管理使用情况;

      (四)本村生产经营和建设项目的发包管理以及公益事业建设项目招投标情况;

      (五)本村资金管理使用以及本村集体资产、资源的承包、租赁、担保、出让情况;

      (六)本村五分之一以上的村民要求审计的其他事项。

      村民委员会成员的任期和离任经济责任审计,由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织,审计结果应当公布。

        建议调整为第三十四条,修改为:村务委员会成员实行任期和离任经济责任审计,……

      村务委员会成员的任期和离任经济责任审计,由县级人民政府农业部门、财政部门或者乡、民族乡、镇的人民政府负责组织,审计结果应当公布。

        六、关于增设“权利保障和争议解决”章作为第五章的修改建议

        (一)妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举行为的纠正

        第十七条第2款原文:

      对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,村民有权向县级人民代表大会常务委员会、人民政府举报,由县级人民代表大会常务委员会、人民政府作出认定,并责成有关机关依法处理。

        建议调整为第三十五条,修改为:对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的行为,村民有权向县级人民代表大会常务委员会、人民政府举报,由县级人民代表大会常务委员会、人民政府作出认定,并责成有关机关依法处理。

        修改的理由:在《村民委员会组织法(修订草案)》中,所指的村民委员会的选举,仅指修改建议中的村务委员会的选举,而对于村务监督机构也适用同样的选举规则,也应当属于其规范之列。因此,将该款移至增设的“权利保障和争议解决”章中,包含村务委员会中的所有选举。但是,其与原来的含义不同。

        (二)村务公开不及时、不真实的救济,法律责任

        第三十条原文:村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。

        建议调整为第三十六条,修改为:村务委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。

        (三)村务委员会或者村务委员会成员决定侵害村民合法权益的司法救济,村务委员会不履行法定义务的改正,乡镇政府干预村民自治范围事项的改正

        第三十四条第1款、第2款原文:村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销,责任人依法承担法律责任。

      村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

        建议调整为第三十七条,第1款、第2款修改为:村务委员会或者村务委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院认定决定无效。

      村务委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。

        修改的理由:撤销申请要规定法定不变期间,而根据本条的规定,应作为无效来对待。

        (四)村民自治规范以及村民会议或者村民代表会议决定侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产权利和其他基本人权的司法救济

        建议增加一条作为第三十八条:村民会议制定的村民自治规范以及村民会议或者村民代表会议决定侵犯村民人身权利、民主权利、合法财产权利和其他基本人权的,受侵害的村民可以申请人民法院认定决定无效。

        修改的理由:村民人身权利、民主权利、合法财产权利和其他基本人权受到侵犯时,只有受侵害的村民可以申请人民法院进行救济,才能使第11条第2款的规定得到落实。

        (五)乡镇政府干预村民自治范围事项的改正

        第三十四条第3款原文:乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的,由上一级人民政府责令改正。

        建议调整为第三十九条。

        (六)地方人大保障村民自治权

        第三十七条原文:地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施,保障村民依法行使自治权利。

        建议调整为第四十条。

        七、关于附则章的修改建议

        (一)村民委员会协助人民政府开展工作的经费,村务委员会办理本村公益事业的经费

        第三十五条原文:村民委员会协助人民政府开展工作,人民政府应当提供必要的条件;人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的,由委托部门组织安排。

      村民委员会办理本村公益事业所需的经费,由村民会议通过筹资筹劳解决;经费确有困难的,由地方人民政府给予适当支持。

        建议调整为第四十一条,第2款修改为:村务委员会办理本村公益事业所需的经费,由村民会议通过筹资筹劳解决;经费确有困难的,由地方人民政府给予适当支持。

        (二)驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织

        第三十六条原文:驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织,但应当通过多种形式参与农村社区建设,并遵守有关村规民约。

      村民委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项,应当与其协商。

        建议调整为第四十二条,修改为:驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织,但应当通过多种形式参与农村社区建设,并遵守有关村民自治规范。

        村务委员会、村民会议或者村民代表会议讨论决定与前款规定的单位有关的事项,应当与其协商。

        (三)实施办法授权立法

        第三十八条原文:省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以根据本法,结合本行政区域的实际情况,制定实施办法。

        建议调整为第四十三条。

        (四)生效

        第三十九条原文:本法自  年 月 日起施行。

        建议调整为第四十四条。修改为:本法自  年 月 日起施行。1998114公布施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》同时废止。

        修改的理由:明确1998114公布施行的《村民委员会组织法》的效力问题,避免出现疏漏。

     

    张景峰(1966-),河南科技大学法学院副教授,副院长,主要从事自治法、农法的研究。通讯地址:河南省洛阳市涧西区河南科技大学123#;邮政编码:471003


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