• 来源:百村观察课题组

          摘 要:本次实证研究,是以陕西杨凌C村微观个案研究的基础上,提出乡村社会资本主要是指处于国家共同体之内,介于国家和市场之间的第三域的农村公益组织与家庭、家族、邻里、基层乡镇等组织内部要素在长期相互交往、互惠合作的过程中形成的一系列关系网络,以及维持这些关系网络的价值理念,行为规范等。乡村社会资本既是农村集体行动的基础,也是乡村治理强有力的社会资源,也是社会主义新农村建设的重要手段和保证。本文以目前我国乡村治理面对的困境和问题为切入点,引入社会资本理论,深入分析在中国社会背景下,投资乡村社会资本对乡村治理的作用和意义,并将其作为解决我国乡村治理中的困境的有效途径。在肯定传统乡村社会资本存量的同时,更为重视的是乡村非正式组织和民间力量所蕴含的乡村社会网络、共同规范、信念等社会资本,从而形成基层乡镇政府、党支部及村委、乡村民间公共组织及村民等多元乡村治理主体,进而完善乡村治理机制。
      关键词:乡村治理;乡村社会资本;农村公益组织;多元乡村治理主体

      开始于上世纪八十年代初的我国农村改革,打破了人民公社时期“政社合一”的乡村治理模式。随着村民自治制度的普遍推行,我国乡村治理机制发生了根本性的变化,在县以下的乡一级恢复建立乡镇政府,实行乡镇行政管理,乡镇以下设立村民委员会,实行村民自治,这种乡村治理机制被称为“乡政村治”模式。[1]由于我国农村社会正处于分化、转型期,作为国家政权组成的基层乡镇政府的职责和功能、村民自治制度设计与现实农村治理还存在诸多问题,特别是村民的乡村治理主体地位和作用还没有得到很好的发挥。本文,透过对陕西省杨凌区C村的微观个案观察研究,试图在村庄的公共空间中,涌现出了一些村民自发性的合作组织,在其内部和村庄事务中,村民的信任合作意识增强,参与精神都得到很大提升,而且与基层乡镇政府在公共服务及公共产品供给的需求满足方面,都形成了良性互动。本文试图对C村的实证调研及理论分析基础上,提出我国乡村治理的主体已由乡镇政府、村支部和村委会、村民新型合作组织等等,初步形成了多元乡村治理结构的理论假设。

      一、目前乡村治理面对的困境及致因

      “乡政村治”模式是一种分权式乡村治理机制,从理论上看是一种乡村治理的理想状态,在二十多年的村民自治实践来看,村民自治显示出了巨大的活力。实行村民自治,扩大了农村基层民主,限制了国家行政权力对农村事务的过分干预,结束了村干部由上级任命的历史,改变了村干部包办一切,只对上级负责的状况,提高了村民在乡[1]村治理中的地位。但是随着我国乡村社会转型速度的加快,国家对乡村政策措施的调整下,作为乡村双层治理主体的基层政府和村民自治组织,存在功能异化和弱化。下面通过C村的历时性观察和数据分析,对乡村面临的困境和问题,都有了细致深入的呈现,做以具体阐释:

      (一)乡镇政府对村级事务的过分干预

      乡村管理体制是国家治理乡村建构的制度安排,属于国家政治体系的基础性部分。[2] “乡政村治”管理体制的最初安排是要基层政府从事必要行政管理.村务管理和公益事业由村民委员会办理,不同的组织履行不同的职能。然而,现实却存在着“村民自治的成效与初衷之间的差距,制度文本与实际运行之间的差距”。 [3]由于中国存在于后发现代化国家宏观的“压力型行政体制”,Y乡政府作为下辖C村的基层政府的乡村干部为完成上级指派的各项任务,形成了消极被动、僵硬专制的行为惯性和思维定势。长期以来,随着农村社会的急剧变革和村民自治的迅速发展,作为国家在农村的基层政权未能进行适应性变革,其后果是日益扩张且又缺少体制外的社会力量制约。不断压缩农民和自治组织的活动空间,农民的自主权受到侵害,自治组织也日益行政化。正如学者指出的村民自治制度未能实现预期成效,出现了“内卷化”现象。“村治”并未真正由村民自主治理,村级事务处理的主体地位也没有得到体现,乡镇干部与崔西沟村民关系反而紧张,村庄内部的利益矛盾也得不到有效积极地解决。

      (二)后农业税的农村公共产品供给短缺

      2006年初开始,我国取消了延绵二千多年的农业税。农业税的取消,在一定程度减轻农民负担的同时,也给你乡村社会带来了一些非积极因素的作用和影响。对于地处西部地区的陕西省来说,是一个农业大省,在基层乡镇政府中,农业税费在整个基层乡镇财政中有很大比重。农村税费改革之后其中突出的是乡镇财政短缺,这使得农村公共产品和公共服务供给严重不足,在Y乡镇下辖的十多村庄的表现:一是农民急需的生产性公共产品供给严重不足,比如大型的水利灌溉和交通基础设施等;二是涉及农村可持续发展的公共产品供给严重短缺,如农村教育、科研、试验、推广、普及和技术咨询服务设施,以及农村劳动力在生产提供服务的医疗、卫生、保健文化娱乐和体育服务设施等。对于农村公共产品和服务的严重不足,越来越多学者建议以农村的民间组织为载体,鼓励农民合作以提供服务。然而,在农民合作中,农民作为只考虑个人利益最大化的行动者,他们有强烈的追求自身利益最大化的冲动,过去的C村中,村民之间在乎自家的不到一亩三分地,很少有合作的潜在动机,因而无法克服公共事务中的搭便车等行为,从而出现农村公共品供给的严重短缺。

      (三)村民自治运行梗阻不畅

      随着改革开放后农村家庭联产承包责任制的普遍推行,在国家民主化潮流的引导下,1980年代初期在中国广大农村开始出现村民自治组织的萌芽,之后这一组织形式由于得到1982年宪法、1987年《村组法(试行)》、1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》的肯定,有了正式的法律依据。20多年来,村民自治制度尽管在全国普遍推行开来,但由于改革开放后农村家族势力和民间宗教的恢复和重建,都使村民自治在实行过程中遭遇到了重重困难。

      陕西作为内地一个传统文化根基深厚的地区,现在的农村地区,特别是处于渭河平原的“八百里秦川”农村地区,依然保有好多千年文化传承下来的文化记忆。特别是家族是富有中华民族特色的传统文化,家族势力作为农村既有的社会现象,是有着深厚的历史、社会和文化基础与渊源。这样的“传统社会资本” [4]是“以亲属关系所联系成的社会关系的网络”,“每一个网络都有个‘己’作为中心”,它是基于亲属关系或地缘关系,是“一根根私人联系所成的网络”。 [5]在在C村,就存在着两大姓氏家族。在中国历史上的乡村治理中,家族曾经作为一种组织和机制[2]发挥了极其重要的作用。村民自治这一制度是在农村家族等传统势力复兴的社会环境中实行的。法律规定村民委员会成员由村民直接选举产生,在广大乡村地区普遍开展了村委会的直接选举活动,这就为村中的大姓强族进入村级组织提供了制度化渠道。村民自治中的村民委员直接选举激活家族等传统势力对乡村治理的影响,造成乡村政治生活的混乱和冲突。例如家族宗派势力干扰村委会选举就是一个普遍的现象,主要表现为家族宗派之间在村级选举时极力推出各自宗派利益的代表人,有的明争暗斗、互拉选票;有的村过去落选的或犯过错误受到处理的原村干部,笼络本族的一些小村民,在选举中搞“小动作”,导致选举不能顺利举行。

      在对C村的调研表明,家族是村干部在选举中胜出和任职的重要背景之一。在对2008年以前的村干部的姓氏背景调查数据表明,村干部中一大姓崔姓居多,尤其是村支书村主任的所举中,几乎历届选举出的村干部都是崔姓。

      纵观对C村近几年来,村庄社会的变迁中,在“乡政村治”这一乡村治理模式出现了众多问题,无论是为制约基层乡政府的行政权能,亦或解决农村公共品和服务的供给紧张,还是突破传统乡村社会资本对村民自治的干扰,都需要投资社会资本,提升农村的组织化程度和村民主体的参与意识,从而在一个良性的乡村软环境下形成有限的服务型的基层政府、村民自治组织、乡村公共组织及村民等主体广泛参与的多元乡村治理体系。

      二、引入乡村社会资本理论

      20世纪90年代以来,社会资本成为许多学科关注的热门概念和分析范式,社会学、经济学、政治学、管理学乃至历史学纷纷用社会资本概念来解释社会政治经济现象。在对C村个案研究的基础上,引入社会资本理论,望对于我国乡村治理也提出了一个新的研究视角。

      (一)国内外学者对社会资本理论的阐述

      社会资本概念最早是由皮埃尔?布迪厄正式提出,后经科尔曼发展成为一个重要的社会学概念。目前关于此概念还没有一个权威性的统一定义,但各个方面基本上认同美国政治学者罗伯特?帕特南的定义。他认为,社会资本是指社会组织的特征,诸如诚信、规范以及网络它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。[6]根据帕特南的观点,从政治学的角度理解社会资本的定义,有三点需要明确:(1)社会资本主要是由公民的信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的,其关键是使人们倾向于互相合作、信任、理解和同情,它主观世界所具有特征;(2)社会资本的主要特征体现在那些将朋友、家庭、社区工作以及公私生活联系起来的人际关系网络;(3)社会资本是社会结构和社会联系的一种特征,它有助于推动社会行动和把事情搞定(getting things done)。[8]社会资本作为一种促进共同利益而采取的集体行动的正式和非正式的规范和网络,它可以克服“集体行动的困境”、“公有物的悲剧”(the tragedy of the commons)或“囚徒困境”(the prisoner’s dilemma)和“搭便车”(the free-ride),它对于个人、组织之间的生产、合作乃至整个社会的进步和繁荣都具有积极意义。

      社会资本是多维度的,客观上是很难说哪一种定义更加正确,哪一种解释更加合理。国内学术界也是从多角度界定和讨论社会资本,有的从经济与文化的角度,这方面的著作有《经济文化导论》(周浩然、张炜著,中国经济出版社)、《华夏文明振兴之路—经济文化协[3]调发展》(经济文化研究[i]院编,人民出版社1994);有的从制度经济学角度的研究,如著名经济[4]学家董辅礽、吴敬琏等则从制度经济学的角度展开研究,他们主要研究制度、规范及网络对经济发展的作用;也有直接以社会关系网络和社会资本为对象的研究。这些对社会资本的研究,看到了其与经济发展有关,对社会各方面的发展都有重要的意义。毕竟受本领域或专业思维的影响,他们对于社会资本理论的认识必然有缺陷,特别是他们忽略了制度、规范、信任以及社会道德等因素在社会资本概念中的重要地位。

      国内学者杨雪冬也对社会资本作出如下定义:社会资本是出于一个共同体之内的个人、组织通过与内部、外部的对象的长期交往合作互利形成的一系列认同关系,以及在这些关系背后积淀下来的历史传统、价值观念、信仰和行为范式。从这一观点来看,社会资本不仅体现为个人、组织之间互相联系的广度,而且体现为这些联系的稳定性和扩展度。社会资本是无形的,但是有许多载体,不如家庭,宗族,民间组织等社会组织网络,以及社会信仰、信任和互惠的方式、惯例等。[7]本文也是赞同和认可这一观点。

      (二)中国社会背景下的乡村社会资本理论及对乡村治理的作用意义

      1、中国社会背景下的乡村社会资本理论

      为避免认识上的混乱,在这里明确区别本文中的“乡村社会资本”和“传统社会资本”俩概念。乡村社会资本即村民长期相互交往形成的关系网络、组织以及体现于其中的信任、互惠、网络、宽容、同情、团结,它们能够促进村民生产、合作而且正和乡村社会资源,进而带来乡村社会的进步和繁荣。在C村中,村民合作组织中自发形成的理性。经济合作意识。互惠互助的心理预期都是乡村社会资本的核心。有学者以乡村社会资本拥有主体的差异,从微观、中观、宏观三个维度对其进行考量,最后分为三个层次“个人社会资本”“组织社会资本”和“群体社会资本”。 [8]无论出于何种分类,“权威关系、信任关系、规范的信息网络,多功能的组织都是社会资本的特定表现形态”。当然,作为本文的研究对象的乡村社会资本,笔者突破了这三个纬度的考量,是从整体上加以认识和阐述。

      中国社会是一个“礼俗社会”,深处于这样的历史环境下,同时新时期乡村社会转型过程中,要开创乡村治理的新局面,就需要投资乡村社会资本,不仅要发掘中国乡村原有的社会资本存量,通过村民个人、宗族、村民自治组织及乡村间的互动、信任、合作和网络联结来组织和整合社会资源,并发挥资本的作用,而且投资乡村社会资本,促进农民进一步合作、组织化,进而新治理主体能够健康快速成长。

      2、乡村社会资本对乡村治理的作用意义

      [5](1)乡村社会资本下的乡村社会组织网络为乡村治理提供了基础。

      在一个紧密联系的社会网络中,个人行动或单个社会组织是被嵌入社会关系的网络之中的,只有顾及他人的利益,个人才能获得利益。“社会网络使得信任可以相互传播。剩余的不确定性和违规的风险性,被强大的规范和密集的互惠性参与网络降到最低。”[6]社会网络使得信任可以相互传播、扩散、公民参与的网络培育了强大的互惠规范,促进了交往、信任和合作。崔西沟村的的这些合作组织中,村民之间形成了追求共同利益的合作网络,在这样的小型村庄社区中,促进了相互间的交往信任,有助于村庄公共事物治理。当然,中国传统“差序格局”社会所形成的社会组织网络构成了乡村治理的基础,如亲族网络、村民小组、近邻组织,村落民间组织等。这些社会网络都承担着一定功能,至于其负向功能,在前面的乡村治理中的问题已有阐述,在这里主要谈及正向功能。这些社会网络传递着某种社会关系,每一种社会关系都是一种社会资源,而这种社会资源又是一种潜在的社会资本。

      随着乡村社会组织网络的建立,村民之间横向交流的增强,在乡村社会内部或村落间出现了众多的民间组织,发展自上而下、自下而上的不同层次维度的的农村组织网络。微观中观层面有村庄内形成的个人关系网络或团体,如宗族、民俗村协会、中老年自乐班也包括村庄外形成的跨社群网络,如合作社、农协会,项目合作组等。宏观的既有乡镇组织、地方组织、中央农村组织等政府组织。

      有学者在中国几个地方的村庄实地调查发现,在各种村民自发组织比较有能力,并且自发组织在村庄公共事务中发挥作用比较好的村庄,村委员、党支部,乡镇政府等正式组织的问责性也明显增强。在积极互动过程中,彼此间的约束制衡机制自动生成,并且这些组织对村民也更加负责,对村庄公共事务处理得更让村民满意。

      (2)乡村社会资本下的乡村纽带为乡村治理提供了社会秩序和社会规范。

      没有乡村社会规范和秩序就不[6]会有正常的社会生活,但其规范和秩序如果不是建立在社会认同和自觉遵行的基础上,是不会得以确立和长久维持的。哈耶克认为,在传统社会,存在着遵循约定性规则而无须服从命令就能到维护的秩序,而在当今自由社会的一个事实是,“尽管一些群体为了某些特定目的而组织起来,但是所有这些分立的组织和个人所从事的活动之间的协调,则是由那些有助于自生自发秩序的力量所促成的。”[9]正如,张静通过大量考察发现:在日常生活中,当国家法律和乡规民约形成冲突的时候,后者往往得到多数农民的支持,常常是胜多败少,原因是它的基层秩序的基石地位。

      在乡村社会中,存在着一种固有的使村民结合在一起的社会纽带,它是建立在某种共同情感、道德、信仰或价值观念基础上的个体与个体、个体与群体、群体与群体之间的以结合或吸引力特征的联系状态,正是靠着这种联系,能够形成互惠机制,产生出一种亲密的社会关系,将之融入到资源管理中,从而达到一种非正式的制约手段。这些社会关系在村庄整体上的效果就是整个村庄居民的认同感、一体化、个人对村庄的归属感等。这些特征就是费孝通先生所谈到的中国传统农村中的“熟人社会”和“归属感”等特征。这种乡村社会纽带为村庄治理提供了社会秩序与社会规范,它是由村民参与社会活动的过程中为了有效实现个人利益而制定的,在很大程度上就是一种“自发秩序”,是自下而上形成并演进的,没有一个机关明确的制定、颁布、实施这些规则。这些社会道德规范的形成依赖于村民的横向交流,是村民在乡村社会网络内平行交流的民主合作的氛围中形成的、规范的、自我约束力大大增强。

      因此在考察乡村治理的情况时,我们需要关注村民之间的传统交际规则,这些规则包含在亲族网络、村民小组、近邻组织、村落民间组织,或其他类似的社区(团体)中。这些团体或组织的规则,如信任、亲情、信仰、参与、规则、互惠以能够促进或催发社会资本的产生,为村民个人、家庭以及整个村落共同体的发展提供了累加的社会资源,因而这些资本既是社会集体行动的基础,也是乡村治理强有力的社会资源。这些良好的社会规范能够促进社会主义新农村的团结互助和乡风文明的水平。

      (3)乡村社会资本下的村民组织化有助于培养村民的共同体意识。

      针对农村公共产品和服务严重不足,越来越多学者建议以农村的民间组织为载体,鼓励农民合作以提供服务。正如,作为“经济人”,必然只考虑个人利益最大化,为了获得个人利益最大化,必然使得村庄陷入困境。例如农民们无法解决村庄社区共同面对的道德难题;在公共工程建设这种对全村有益的好事中,即使让农民有足够的参与表达意见和民主决策的机会,仍然难以达成妥协。这些人虽然具有强烈的利益最大化的冲动,却无法克服公共事务中的搭便车等行为,从而出现农村公共品供给的严重缺陷。贺雪峰教授对此做了比较恰当的解释:当前中国农村的根本问题不在于理性的农民不会算计,而在于理性的农民过于算计个人的经济利益,而不大相信与其他人合作。吴理财教授也认为农民缺乏合作的思想并不是因为它们不是“理性人”,恰恰相反,他认为农民过于精明。社会资本的核心价值就是信任关系,通过村庄中的组织化网络,组织多样化和持续性的村庄文化活动,在C村中,如举行庙会、村民运动会、村庄老乡自乐班等等,以促进村民之间的交流与沟通,增强农民对村庄的认同感,促进村庄信任水平的提高和吸纳他们关注支持网络的建立,进而不但可以克服“集体行动的困境”“搭便车”等行为,从而村民为村庄的公益事业易于达成一致行动。在我国一些农村地区已经有成功的农民合作提供公共服务的经验。闽西客家首府长汀县马坪村农民成功的合作修路以解决通行的问题,并在实践中有效地解决了公共物品提供中所面临的制度供给问题、可信承诺问题、监督问题[10] 。

      当然,对村庄公益组织的参与,村民经有这种互惠互利的关系,就如一种高能胶将处于原子状态的单个农民粘合成“社区人”,将各种分散的力量整合成一种力量,可以有效地将农民凝聚起来,有利于村庄共同体意识的形成、巩固和发展,进而有助于更广泛层面的信任与合作,这是现代民主社会的特征。这样一来就可以突破传统社会资本,如家庭、宗族等延发而形成的血缘和地缘关系,克服其所造成的这种“[7]差序格局”对于基层民主,村民自治的负面影响,如村民出于村庄未来发展的考虑,在村民选举中推选那些德才兼备、能带领乡村致富的能人当选,而不有“偏私”,推举不足那些无才的宗族利益代表人。

      三、投资乡村社会资本

      通过对C村的实证客观观察和研究,本文研究的乡村社会资本主要是指处于国家共同体之内,介于国家和市场之间的第三域的农村公益组织与家庭、家族、邻里、基层乡镇等组织内部要素在长期相互交往、互惠合作的过程中形成的一系列关系网络,以及维持这些关系网络的价值理念,行为规范等。其作用和价值定位,诚如弗朗西斯?福山所说:社会资本对社会的繁荣以及所谓的竞争力至关重要,但是它的最重要的影响力不在经济生活中,而在社会和政治生活方面。[10]乡村社会资本对民主的促进作用主要是通过公民参与网络及农村社会公益组织为农民“民主[8]选举、民主管理、共同参与农村公共事务提供了基础,它也使得农民有合作、信任、理解和彼此产生共鸣的倾向,提高社会凝聚力,而且其中形成良好的社会规范和秩序,对于团结互助和乡风文明也是必不可少的。这些社会资本既是农村公共服务集体行动的基础,也是提高乡村治理绩效的社会资源。

      但是,对于我国目前乡村社会资本普遍呈现缺失和脆弱的特点。具体表现为:邻里关系淡薄,合作意识差,农民参与不足,村民之间平等、自由、互惠、民主的参与网络难以形成,乡村共同体内尚未建立起契约为基础的信任,居民与组织之间的关系网络尚未建立,干群关系影响村民对政府的信任等。[11]乡村社会资本的缺失必然会影响农民合作与农村公共服务的供给,而且“传统社会资本”也必然影响村民自治制度的绩效,乡村由于组织化合作能力的缺乏,对国家及其地方行政(基层政府)难以进行有效的监督和抵[9]制,地方行政可能以牺牲乡村社会未来发展的基本潜力来达到自己的短期目的,以牟取私利,进而制约乡村治理的绩效。

      由于我国乡村社会中,仍存在传统家族、宗族、亲族等组织网络的社会资本存量,并且它们在社会主义新农村建设和乡村治理中发挥着积极作用,如广泛开展敬老爱幼、家庭和睦、邻里友善、团结互助、注重诚心、勤俭持家、艰苦奋斗的民族精神和传统美德教育,使之家喻户晓,蔚然成风,形成良好的乡风文明。

      因此,不但要挖掘传统社会资本的价值作用,还需投资和培育乡村社会资本,特别是发展乡村的公益组织,形成有效的组织网络。从而以极大地增强农民的认同感、人际互信、平等交换规范和农民参与网络,形成一个崭新的乡村治理局面。

      (一)激发和培育农民的公共精神和共同体意识

      公共精神(civic-ness)也称为公共性或公民精神,是指在由公民组成的共同体(civic community)中,公民对共同体公共事务的积极参与,对共同体价值的认同和对公共规范、公共原则的维护。在帕特南的“公民共同体”概念中,它包含了公民的参与、政治平等、团结、信任和宽容,以及社团活动情况这四项内容。在这种共同体中所发现出来的政治的平等和对公共事务的积极参与,就构成共同体的“公共精神”。 [6]公共精神不是一朝一夕就可以养成的,它必须在农民日常生活的各个方面加以贯彻,逐渐获得训练,积久成习,公共精神就成了自然而然的思维、态度和行为方式。这些过程包括参与公共事务的讨论、决策、以实际行动如捐资、投劳等投身公共活动,以合作方式解决集体行动中的困境。因此可以考虑组织多样化和持续性的村庄文化活动(如举行庙会、游花灯等),以促进农民之间的交流与沟通,增强农民对村庄的认同感,促进村庄社会信任水平的提高和互相支持网络的建立。

      村庄内达成集体行动的基础是村庄共同利益。村庄公共利益可以分为以下几类:(1)有关村庄基础实施的,如水、电、路、环境等等,只要是生活在这个村庄,就有这样的共同需要,以此为基础的集体行动也容易达成;(2)有关农业生产的,例如在耕地、水利、技术服务方面的一些共同需要;(3)有关非农发展的,例如水果贩运、建筑装修、农产品加工、外出务农等方面的一些共同需要。[12]这些共同需要能够超越个人之之间、家族之间和小群体之间的矛盾。这些公益事业将农民有效地凝聚起来,有利于村庄共体意识的形成、巩固和发展。针对这些共同需求,乡村居民就可能形成协调一致的集体行动。这种集体行动不仅可以满足农民对公共物品的需求,而且可以建立信任,增强村庄内部的团结。同质性使得农民有共同的情感,经济社会地位的相似使得大家的观念相同,在很多情况上比较容易达成一致。农民具有强烈的共同体意识,这种公共体意识将农民凝聚在一起,为农村公共服务以及乡村治理提供了良好的条件。

      (二)动员民间社会组织资源,发展农村新型社会服务组织

      各种乡村居民自发成立或政府倡导成立的民间自治组织在乡村治理中起着重要的作用。这些民间组织主要有三类,一类是由中国的传统文化产生的,如农村中的宗族或家族组织、庙会组织等;一类是互助性的自治组织,如C村中发展起来的合作社、果农协会等;一类是辅助性的自治组织,如治安会、巡逻队、民主理财小组、民兵组织、计划生育协会、老年协会等。一些农村公益组织由于为村民办事而深受他们的拥护,在乡村治理中往往也有着不可替代的作用。改革开放后,这些农村的民间组织得到了迅速发展,它们对农村政治生活的影响和作用正在日益增大。[13]

      从目前我国农村现状来看,乡村基层组织的退化已经相当严重,在许多地方难当重任,与此同时,随着农业产业化和市场经济的发展,农民越来越需要组织起来,并且通过各种社会组织来表达利益诉求,共同抵御市场风险,实现农民“自我管理、自我教育、自我服务”的自治目标。建设社会主义新农村,新农村之新,也应该体现在农村社会组织的普遍建立及其作用的发挥上,使得农民真正成为乡村治理主体。国际经验表明,农村社会会组织在乡村治理中能很好的进行多向度的合作,这种合作能够降低这个政府直接控制农村的成本,又使得乡村社会内部充满活力,进而促进乡村多向治理机制的形成。因此,完善新农村乡村治理机制,必须积极发展农村新型社会服务组织,使之真正成为多元乡村治理机制的一个主体。

      目前我国几乎所有社会阶层都建立了的全国性组织,如工会、青联、妇联、工商联等,而农民作为最大的一个社会阶层,仍然没有全国国性组织,这是农民的利益常常受到侵犯而得不到有效保护的原因之一。农民协会、村民议事会、村民专业经济协会等农村新型社会服务组织,都是农村自主治理的有效载体。积极发展农村社会服务组织,首先[10],要加快发展农村专业经济协会,把分散的农户经营组织起来,增强农民的市场竞争力。其次,要支持发展农民协会,维护农民的合法权益,反映农民的诉求。农民也应当同其他阶层一样,有自己的全国性和地方性组织,以便在社会管理决策中反映自己的诉求。第三,要适应农村改革和发展新形势的要求,鼓励发展村民理事会、村民监事会、用水户协会等村民自治组织,进一步农村民主,增强农民民主管理意识,提高自治水平。

      但在目前中国农村民间权威资源稀缺的情况下,农村民间组织还难以在现有的政治和法律框架下大量自发的产生。只有借助外界的力量打破原生态的权力结构,农民自治组织才有可能实际建立起来,民间组织的持续存在还有赖国家的制度供给,确定其政治和法律地位;因此,政府要转变对民间组织尤其是农民组织的偏见,通过提供合法性支持和经费支持,推动民间组织的建立和发展,提高农民的组织化水平,建立农村稳定发展的内在组织机制。

      (三)推进乡镇政府改革,转变政府职能

      乡镇政府是乡村治理的重要主体之一。所谓治理,其基本含义是指一个既定的范围内运用公共权威维护公共秩序,以增进公共利益了。在中国语境下治理更强调“控制”与“惯例”。如徐勇认为,治理是“通过一定的权力配置和运作对社会加以领导、管理和调节,从而达到一定目的的活动” [14]。贺雪峰教授认为,治理是指“为获得公共秩序而进行的自上而下的管理与自下而上的认可过程”。因此,治理是参与治理的主体运用权威实施对社会的控制和管理,以增进民众利益的过程。按照国际治理理论的主流观点,治理的主体可以是国家、民间组织,也可以是国家与民间组织的合作。治理的最终目标是善治。善治的本质特征,就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,使政治国家与市民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。[15]

      为强化国家政权治理社会职能,以达到对社的有效治理,最终实现善治。就需要推进乡镇政府改革,为适应乡村社会的发展与乡村治理变迁的需要。转变政府职能,也成为完善新农村乡村治[11]理机制的重要一环。近年来,随着改革的不断深化和乡镇事权的弱化,尤其是农村税房费改革以后,关于乡镇一级的职能定位和去留问题,更成为理论界广泛关注和讨论的焦点。从各地乡镇改革的实践来看,近年来我国乡镇改革的重点主要有两个:一是“撤乡并镇”,即将县城驻地及部分城郊结合部的乡镇或工商业基础比较好的乡镇撤销,改为县级政府的派出机构街道办事处,将经济发展落后、财政困难的乡镇合并。二是一些地方进行扩大乡镇自治改革,谨向乡镇长直接选举,强化乡村治理的民主取向。“撤乡并镇”属于我国传统意义上的行政体制改革,虽然在一定程度上减少了乡镇财政供给人员的数量,但并没有改变乡镇职能,也不可能从根本上解决乡镇面临的问题。就目前来说,完善乡村治理机制,首要任务是转变乡镇政府的职能,推进乡镇政府转型,即将执行型政府转变为服务型政府。[16]

      乡镇政府工作重心转移到促进社会事业发展和建设和谐社会上来,重点是加强社会管理和公共服务职能,乡镇原有的经营性、社区性、社会化服务职能转移给社会组织承担。将乡镇“七站八所”改制为自主经营、自负盈亏的企业或者社会服务组织。在社会管理和公共服务的方式上,乡镇政府可采取招投标制、合同承包制、出租制、凭单制、付费制等市场方式,鼓励民间组织参与社会管理和公共服务。乡镇政府不再通过收取农业税等汲取的方式与农民直接联系,而是通过为农民提供公共服务与之相联系,例如,通过组织农业专家,为乡村农民也提供技术指导等。这样,政府与农民群众的关系就发生了根本性转变,从而推动农村经济社会的和谐发展。

      四、结 语

      在对C村的文本型材料和口述访谈等形式得到的第一手材料分析,通过这样的微观个案村落研究,本调研试图证实,随着二十多年的村民自治制度的推行,我国农村乡村治理机制发生了根本性的变化。“乡政村治”模式得以普遍实施。当然,任何制度设计都与现实实践有一定的差距。由于我国农村社会正处于转型、分化期,基层政府的职能定位、行政行为思维等都受到传统的行政惯性、思维定势的影响,村民自治制度在乡村社会环境中都没能按其预期达到绩效,乡村治理存在着诸多问题。要突破这些困境和阻碍,形成一个新的乡村治理局面。笔者认为,就需要投资乡村社会资本,通过发展和培育乡村组织,特别是要让村民个体、农民组织的乡村治理主体地位和作用得以发挥。农民因共同利益的需要,参与到组织化的网络中来,不仅提高村民的组织化程度,也增强了对村庄的共同体意识、公共精神,而且也锻炼了村民参与集体行动的能力和意识。这样以来,就会避免村民自治制度在村庄中受传统家族、宗族等社会资本的干扰,在村民选举中,村民会处于集体利益和村庄发展的考虑,做出更加理性的决断。而且村民组织化程度的加强也增加了与乡镇政府博弈的能力,一定程度上,基层行政权力受到了来自体制外社会力量的约束。

      事实上,对C村的实证观察和研究得出,在基层政府、村党支部等乡村正式组织与民间力量的积极互动中,可以实现“双赢”,而不是彼此削弱甚至冲突。美国麻省理工学院政治学系教授Lilyl.Tsa在中国及各地方的村庄进行实地调查后,发现在非正式组织发挥好的村庄,正是组织的问责性也明显增强。这一发现在国外研究乡村治理的学者中产生了重要影响。因而,我们在研究乡村治理及社会主义新农村建设时,可以考虑将社会资本纳入解决当前乡村治理困境的有效途径。在肯定传统乡村社会资本存量的同时,更要重视乡村非正式组织与民间力量所蕴含的乡村社会网络、共同规范、信念等社会资本,从而形成基层乡镇政府、党支部及村委会、乡村民间公共组织及村民等多元乡村治理主体,完善乡村治理机制。

      作者冯斌,华中师范大学政治学理论专业硕士研究生

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