• 近年来,媒体经常出现对农村基层官员欺上瞒下,截留中央补贴等现象的揭露和批评。

    中央支农惠农政策越来越好,但已经安排的各类补贴和支农、扶贫资金没有全部用到农民身上或项目上,这是不争的事实。笔者认为,用“截留”一词来反映这类问题不够准确,因为“截留”仅仅是其中的一种方式,用李昌平先生的“路损”一词似乎更符合实际。他在《学习时报》上载文分析:“100元支农扶贫资金从北京出发,到乡村仅剩下30元。”“大别山区某贫困县近十年得到中央扶贫资金2.4亿元,60%用于平衡财政预算了。”他的分析准确度如何,不好认定,但就笔者了解到的情况看,除了粮食种植直接补贴这类明确到每个农民头上的资金外,“路损”确实很普遍,也很严重。

    既然是“路损”,那就是说,截留、挪用、浪费之类的问题不仅在乡村两级存在,而且在县以上机关中也存在;板子不能只打基层“官员”的屁股,也应打打“高官”。或者更准确地说,不能只谴责各级官员,而应该在完善制度上下真功夫。

    事实上,乡村两级确实有一部分干部为政不廉或欺上瞒下,侵吞或挪用国家支农扶贫资金。但更普遍、更主要的问题不在这里,而在财政、人事、资金审批制度上存在很多基层干部左右不了,又难以逾越的弊端。

    1、“跑要”的费用问题。现在,多数支农资金的审批制度是按项目逐级报批制,权力掌握在中央和省级政府的有关部门。虽然各部门都制定了一些科学论证,集体研究的办法,但因为资金跟着项目走,同类项目,符合条件的要远远大于可能通过的项目数量,钱给谁都合乎政策,那么,“跑部进省”自然成了县乡干部的一大硬功夫,很多地方把“争取资金”的工作纳入了岗位责任制。除了“粮食定补”和“免除学杂费”之类的额度和投向固定的资金,各类向农村倾斜的资金都要通过项目争取。而这种争取,是需要很多费用和代价的,一般说来,“跑要”成本至少需要资金总量的10%左右。应该改“项目报批制”为“砍块下拨制”。采取类似粮食种植定补的办法,按一定公式逐级下摆各类支农扶贫资金,削弱了有关部门的权力,减少了腐败滋生的因素,也就可以减少这笔“前期费用”了。比如,水利建设资金。国家发改委和水利部可以根据现有的资料,和国务院的资金投向大政策,制定具体政策,砍块给各省、自治区,下级也照此办理,一直砍到县,由县政府落实到具体项目。县政府按不同规模,项目名单和可研材料报到中央或省有关部门备案。各部门只对明显违背政策的项目给予指导和纠正,但不能随意增减各县应该得到的资金总额。对资金使用情况和项目实施情况,相关部门按规模大小,确定检查审计权限,侧重抓好监督检查。中央到县的“逐级砍块”和县级政府的项目审批,都应实行完全彻底的阳光操作,在媒体公布各类资金的分配政策和项目名单,接受舆论和群众监督。

    2、“养人”造成的挪用问题。前些年,很多应该由县以上财政负担的资金都让乡里负责。还有很多让农民出钱的项目。特别是教师的开支,由乡镇解决,更使“乡官”们头疼,弄不好,就要丢乌纱帽。绝大多数乡镇入不敷出,靠“跑要”过日子。但是,能要来的钱多数都是“项目”资金,不能直接用于行政开支,所以,造假帐目挪用支农扶贫资金用于平衡财政预算的问题就很普遍了。这几年,国家加大了转移支付力度,这类问题有了很大转变。但是,仍有很多应由县以上行政部门负责的工作,压给乡镇,甚至压给村民自治组织,用人或开展活动的很多经费没处出,只好挪用有些专项资金。另外,巨额的乡村债务,多数地方没有化解办法,年终岁尾,债主临门,基层“官员”东躲西藏,无可奈何,有时只得冒险挪用专项资金还债。所以,应该进一步加大公共财政覆盖面;减少基层工作任务,特别是形式主义的各类检查评比;妥善处理乡村债务。这些,都是避免支农资金挪用的必要措施。

    3、项目主管部门对各类工程的干预问题。很多部门是这样管项目的:给你中小学危房改造资金了,那么工程队的选择,建筑材料的供应,就要听我的;帮助你上人畜饮水工程了,那么图纸设计,建设招投标等事宜,都要由我安排;帮你解决了绿化资金了,那么树苗选购就由我来管。这其中,有的对项目兼管的需要,有的是由主管部门“官方”出面的,也有的是具体工作人员的私下交易。但有一点是共同的,给钱的单位一伸手,要钱的单位只能是俯首贴耳;价格呢,当然是要远远高出市场行情的。这已经是乡村干部人人皆知的潜规则了。大家的心态是,反正钱是人家给的,虽然贬点值,总算给老百姓办了好事。这类潜在的资金流失,占“路损”的很大一部分。

    当然,基层“官员”随意挪用支农和扶贫资金,甚至贪污挥霍的事例也屡见不鲜,我说“主要责任”不在他们,有两个意思,一是从数量上说,其它因素造成的“路损”比例更大;从作用看,制度缺陷是根本的,而制度的设计和变革,当然是“上边”的职责。二是基层“官员”挪用专项资金情况不同,有很多是无奈之举。另外,从领导关系说,即使是应该由基层“官员”负责的问题,上级也有个管理教育不严的过错吧?

    曾发表于《奋斗》杂志

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