• 内容提要:乡镇财政是乡镇政府治理的财力来源和物质基础,没有基本的财力作后盾,乡镇治理与改革就会落空。然而,目前我国乡镇财政体制中存在着许多理论和现实问题,这严重困扰着我国地方政府体制的改革和乡村基层组织的运行,阻碍了地方经济的发展,影响了我们党基层政权的稳定。因此必须构建适应社会主义市场经济需要的乡镇财政体制,完善乡镇财政的各项配套措施,防范和化解财政风险,为我国乡镇政府再造提供必要的经济基础。

    关键词:乡镇政府  乡镇财政  治理  体制改革

     

    200611日起,中国开始全国范围内取消农业税,这意味着结束了中国农民2600多年来缴纳皇粮国税的历史。全国上下近9亿农民欢欣鼓舞,这一政策的出台也扭转了近年来粮食耕种面积下滑的趋势,农民种粮的积极性得到提高。继农村税费改革以来,一系列惠农政策取得了较为理想的成果,但是中央战略发生转变,遗留下来的问题如何解决,特别是农业税取消后,以农业税为主体收入的县乡财政在财力日益萎缩,而事务不断增加的矛盾下,如何摆脱困境,继续为农民提供服务?许多县乡正品味着农村税费改革带来的喜忧交加。喜的是农民负担已经大幅度减轻,忧的是乡镇财政运行难上加难。

    一、建立和发展乡镇财政的客观必然性

    财政是一个历史范畴,是随着国家的产生而产生的。乡镇财政作为我国财政体系中最基层的一级财政,它的产生和发展是与乡镇政权的建立和发展联系在一起的。

    (一)乡镇财权是满足农村社会公共需要必不可少的一级政权组织。

    要理解和把握乡镇一级政权存在与发展的必要性,必须从农村公共需要的满足途径角度入手进行分析。

    1.农村社会公共需要及满足农村社会公共需要的基本原理。

    农村社会公共需要,是指向农村社会提供安全、秩序、公民基本权利和经济发展的社会条件等方面的需要。就每一具体的农村社会公共需要而言,其存在范围和受益区域有大小之别,因而可将其区分为全国性农村社会公共需要和区域性(地区性)农村社会公共需要。正因为如此,农村社会公共需要才必须分散由多级政权组织来提供和满足。全国性农村社会公共需要应由中央政府来提供,区域性农村社会公共需要就应由地方政府来提供。就区域性农村社会公共需要而言,那些存在范围广、受益区域大的农村社会公共需要应由高一级的地方政权提供,反之则由低一级的农村基层权来提供。

    2.建立乡镇政权是满足农村社会公共需要的基本途径。

    1)由于我国的特殊国情,农村社会公共需要具有多层次、多样化和差异性大等特征。因此,在农村建立一级政权组织是由我国的基本国情这一客观条件决定的。

    首先,从我国是一个农村人口众多、由多民族组成的大国这一基本国情来看,第一,我国农村人员数量巨大,人口素质存在巨大差异且普遍较低。这样,一方面巨大的素质普遍较低的农村人口必然会形成许多属于农村所特衣的社会公共需要,另一方面,由于不同素质的人在社会公共需要上的差异呈显著性特征,因而在人口素质不同的地区必然会出现不同层次的社会公共需要。第二,我国是一个由五十多个民族组成的大家庭,各民族之间在宗教信仰、文化传统、生活习惯等方面存在着较大差异,因而各民族在对农村社会公共需要的要求方面,自然会呈现出多样化的特征。第三,我国是世界上少有的几个幅员辽阔、自然地理环境差异巨大的国家,这就决定了不同自然地理环境下形成的农村社会公共需要表现出巨大的差异性。如只涉及到小范围和少量人口的农村社会公共需要,也由县或县以上政权组织来提供,显然是违背了农村社会公共需要提供必须与其存在的范围和受益区域大小相适应的原则。

    其次,从我国经济发展水平比较低这一基本国情角度来看。第一,我国是一个发展中国家,农村所占比重大,经济发展总体水平比较低,地区之间差距很大,因而在不同经济基础上形成的农村社会公共需要存在着明鲜的差异性。第二,我国农村市场发育极不完善,信息不灵,这就使农民的生产经营活动常常陷入盲目和无所适从的被动地位。另一方面,随着农村收入分配不公平程度的不断扩大,使农村收入再分配作为一种特殊的社会公共需要在经济发展水平不同的农村地区就表现出较大的差异性。很显然,由我国农村经济发展所处的特殊阶段而产生的这类农村社会公共需要,要求有一个直接服务于农村、更贴近和了解农民,能带领农民从事生产经营活动的高效率的农村政权组织。但这一级政权组织是县及县以上各级政权组织所不能取代的。

    2)从我国农村社会经济发展的现阶段来看。当前,我国农村已经基本完成向温饱型的过渡,正在向小康水平发展。因此,随着我国农村经济发展整体水平的进一步提高,农村在经济发展水平上的差距也将呈扩大趋势。这些都表明:目前乃至今后相当长一段时期,我国农村社会公共需要在总体上和结构上将处于不断发展之中,呈现不稳定状态。建立一个与之相适应的政权组织,以便及时有效地满足社会公共需要,并积极进新的农村社会公共需要的形成和发展,是我国现阶段农村社会经济发展的客观要求。

    3)要保证县及县以上政权组织有效提供农村社会公共需要,必须有一个完善和强有力的政权组织体系,而乡镇政权就是这一政权强必不可少的环节。一方面,县及县以上各级政权组织离农村都有一定的距离,同时,这些政权组织辖区较大县经济发展不平衡,因而,农村社会公共需要在其辖区内不可避免地存在着需求弹性上的差异。因而,组建下级政权组织是满足需求弹性较大的农村社会公共需要的有效途径。

    (二)建立乡镇财政,是乡镇财权有效提供农村社会公共需要的客观要求。

    财政历来是国家财政,有一级政权就应有相应的一级财政。建立乡镇一级财政,是建立乡镇政权的前提条件和必然要求。

    1.     建立乡镇财政是乡镇政权得以存在和发展的前提条件。

    乡镇政权提供农村社会公共需要以一定的物质基础为条件和前提。财力保障是乡镇政权履行其职责的决定因素。

    从财力来源上看,乡镇政权履行其职责所需财力的取得只能来自上级政权或乡镇一级政权管辖范围内的各经济主体。但如果乡镇政权的财务完全由上级政权来予以保障是不可能的,也是不必要的。乡镇政权履行其职责所需要的财务大体上应从本乡镇范围内筹集。因为我国广大农村地区已经有了为乡镇政权履行职责提供基本财力保障的基本能力(当然个别贫困地区除外)。

    建立乡镇财政,发展乡镇财政,不仅对于调镇政权当家理财的积极性具有重要意义,而且对于缓解 级财政困难也具有十分重要意义。这也已经为乡镇财政建立以来的实践所证明。 

    总之,从财务保障角度来看:一方面是乡镇政权履行其职责所需要的财务不可能由上级政权来提供,另一方面是我国农村在很大程度上已经具有了为乡镇政权有效满足农村社会公共需要提供财务的基本能力。因此,建立乡镇一级财政就不仅是必要的,而且是可能的。

    2.从财权角度来看,建立乡镇一级政权,客观上要求建立乡镇一级财政。

    如果乡镇财政只有财务而无财权,就谈不上已经形成了一级完善的财政。财权在乡镇财政中具有重要意义。财权既表现为收入组织权,也表现为支出决定权。在收入组织和支出安排的有关方针政策、法律、法规既定的前提下,赋予乡镇政权基本的财权,对于乡镇政权因地制宜筹集、安排满足农村社会公共需要财务,提高资金使用效益,无疑具有重要作用。另一方面,乡镇政权拥有基本财权,并在此基础上使这种财权与其相应财力结合在一起,就形成了一级完整的财政,进而乡镇政权与乡镇财政之间就建立起了一种约束机制,即乡镇政权履行其职责不仅会受到乡镇财政可支配财务的约束,而且乡镇政权必须对资金的使用效果承担责任。因此,给予乡镇一定财力的同时,赋予相就的财权,这既是建立真正的乡镇一级财政的内在要求,更是建立和发展乡镇一级政权的客观要求。

    2.     建立乡镇财政,是强化财政职能,提高乡镇政权运行质量的客观要求。

    第一,如果不在乡镇建立一级真正的财政,财政的职能就不能得到有效行使,作用就不能得到充分发挥。目前乡镇财政活动中出现的财力分散、管理失控,政腐与农民分配关系呈现混乱状态,就是财政职能被肢解的一个突出表现。

    第二,如果不在乡镇建立一级真正的财政,不但不利于提高乡镇政权满足农村社会公共需要的效率,而且还会刺激乡镇政权超出本级财务的可能来提供农村社会公共需要,导致乡镇政府及各职能部门不将主要精力放在本应履行的职责和完成的任务上。

    第三,财政本身就是国家用来有效满足社会公共需要的重要手段和工具。如果不建立乡建财政,国家通过财政手段满足农村社会公共需要就缺少了必要的环节,就会增加满足社会公共需要的成本或代价,降低社会公共需要的满足效果和效率。

    (三)乡镇财政是不可替代的一级财政

    从财权与事权相统一的角度来看,我国乡镇政权在事权与财权上存在的严重不对称问题,其解决办法只有两个,一是对乡镇下放财务和财权而保留乡镇事权,阵个是对乡镇不下放财务和财权而上收乡镇事权。我们不赞成上收乡镇事权的做法而赞成对乡镇下放财务和财权的做法。因为:第一,目前我国乡镇财政高比便的上解说明,造成乡镇事权与财权不对称的原因不是乡镇财政无力为小学教育、公共卫生和社会福利提供资金,而是由于县对乡镇在体制确定上没有考虑到(至少是没有完全考虑到)乡镇政府客观存在的事权而过多向县级事权倾斜所致。第二,财务和财权分配取决于相应的事权,事权的划分又决定于是否符合效率原则和公平原则。乡镇政权作为满足农村社会公共需要必不可少的一级政权组织,意味着乡镇政权的事权是不以人的主观意志所决定的客观存在,因而是不能随意调整的,财政体制的确定应体现这种事权的客观性而不应与这种客观性要求相悖。第三,随着我国社会经济的发展,县级政权的城市功能将日益加强并呈现出复杂化,因此,将乡镇政权的职能简单化而将更多的事权集中于县级政权这种观点和做法,显然,是不符合我国县级政权职能发展趋势要求的。所以,界定乡镇政权事权的同时,就必须相应的赋予乡镇财政必要的财权和保证其所需的相应财力。

    从我国财政现实状况来看,一方面,县对乡镇财政体制的确定普遍采取优先保证县级财政的办法,其结果是乡镇财政高比例的收入上解和返还补贴。缺乏财政自主权的乡镇政权在强大的支出压力下,必然产生寻求在财政制度外筹集收入以弥补预算内资金不足的强大动力。乡镇统筹资金制度的产生以及近年来出现的乱收费乱集资乱摊派现象就是最为突出的表现。1986年以来乡镇每年都要编报预算内、预算外资金和自筹资金这三税类型资金的收支情况,自乡镇人代会报告同时报上级部门汇总,这表明乡镇政权利用非预算内资金支撑乡镇政府履行职责的行为已经得到事实上的认可。这种行为是不规范的和不合法的,其弊端很多,如导致国家与农民分配关系混乱,加重农民负担,不利于乡镇各项事业的统筹发展等等。为此应以建立事权与财力、财权统一,责、权、利相结合的规范的财政体制来取代,本报告在相关内容中已经体现了这种思想,上述分析说明:第一,县级财政同样无力为县级政权的现有事权提供足够的资金保障。更谈不上县级财政具接管和替代乡镇财政部分职能的能力。第二,剥夺乡镇财政的财政自主权和随之出现的乡镇财政制度外收入不断增长的趋势,只能是使已经确定的乡镇财政体制的地位下降,弱化财政的分配职能,而不可能对约束乡镇政权的行为产生实质性效果。这恰好从反面证明了乡镇一级财政的不可替代性。

    总之,无论是从理论上讲,还是从我国历史经验及世界各国的实践经验来看,我们都必须要十分重视和全面加强农村基层政权(乡镇政权)和农村基层财政(乡镇财政)建设,这是从我国的基本国情在政权体系建设和财政体系建设方面所作出的必然选择。任何忽视和削弱农村基层政权建设和基层财政建设的思想和行为,在实践中都将产生消极影响和严重后果。只有这样,才能更好地保进我国农村社会经济协调、伊朗和快速发展,才能实现农村社会的长治久安,才能逐步消除城乡差别、最终实现共同富裕的奋斗目标。因此,可以说重视和加强乡镇政权和乡镇财政建设是建设有中国特色社会主义理论中的应有之义。

     

    二、乡镇财政制度的运行机理

    乡镇财政制度运行的机理主要表现在如下几个方面:其一、乡镇财政的职责,收入构成和支出范围;其二、乡镇财政的管理体制与获取途径;其三、乡镇财政的主要作用。

    其一、乡镇财政的职责、收入构成和支出范围。根据财政部颁发的《乡(镇)财政管理试行办法》中规定:乡(镇)财政要贯彻执行"统一领导、分级管理"的原则,正确处理国家与地方、全民与集体和国家、集体、群众之间的关系。要责、权、利相结合,财权与事权相结合。乡(镇)财政机构要处理好同县各主管部门的财政、财务关系,各主管部门要支持乡(镇)财政工作。要加强同税务所的配合,共同完成财政税收任务。乡(镇)财政是国家财政的组成部分。做好乡(镇)财政工作是乡(镇)政府的重要职能之一,主要职责范围是:

    (一)认真贯彻执行党和国家的方针、政策,严格遵守国家税收法令和各项财经制度,遵守财经纪律。

    (二)负责有关国家预算内收入和支出的组织与管理,负责乡(镇)政府各项预算外资金和国家规定的自筹资金筹集、分配的组织管理工作。

    (三)协助乡(镇)企业建立和健全各项财务会计制度,研究生财、聚财、用财之道,搞好经营管理。(四)严格执行国家财政预算、决算制度。按期编制预算、决算,报经乡(镇)人民代表大会审查,并报上一级政府批准。

    而乡镇财政的收入构成,《乡(镇)财政管理试行办法》中规定:乡(镇)财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。国家预算内部分,包括上级政府划归乡(镇)财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税和其他收入。国家预算外部分,包括上级政府划归乡(镇)财政的农业税附加、农村教育经费附加、行政事业单位管理的预算外收入,以及一些镇按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金部分,包括乡(镇)政府按照国家政策规定征收的自筹收入,但不得随意摊派。

    乡(镇)财政的支出范围:国家预算内部分,包括上级政府划归乡(镇)财政管理的行政管理费,文教科学卫生事业费,农、林、水事业费和其他支出;国家预算外部分,包括用上述各项附加收入和行政事业单位预算外收入安排的各项支出;乡(镇)政府用自筹资金安排的各项支出。对于国家预算内资金、预算外资金和自筹资金,乡(镇)政府可以统筹安排,但要分别记帐和结算,向上级财政部门作出报告。

    其二,乡镇财政的管理体制与获取途径。

    首先,在机构设置上,根据《乡(镇)财政管理试行办法》规定:乡(镇)财政原则上不设国家金库。年度预算执行过程中的资金调度办法,由各省、自治区、直辖市确定。乡(镇)财政机构和人员编制,按照乡(镇)具体情况设置,不要一刀切。有的可在乡(镇)政府下设置财政助理员,有的可设立财政所(组)。为了做好乡(镇)财政工作,可配备专职财会干部,原则上每乡(镇)一至二人。经济基础好、财政任务重的乡(镇),需设立财政所(组)的,编制可适当增加,但要按精简原则严格掌握,所增人员经费从乡(镇)自筹收入中解决。

    其次,在管理体制上,根据《乡(镇)财政管理试行办法》规定:七、乡(镇)财政的管理体制,可实行以下形式:定收定支,收支挂钩,总额分成,一年一定;定收定支,收入上交,超收分成(或增长分成),支出下拨,超支不补,结余留用,一年一定;定收定支、收支包干、定额上解(或定额补助)、一定几年。选用哪种管理形式,由各地根据具体情况确定。除此之外,各地区可采用适合本地区情况的其他管理形式。但是对乡镇财政收入的管理,目前尚未形成稳定的架构。政府(党委)、人民代表大会、财政所之间的管理权边界、人事权的划分,常常是模糊的,制度规定和实际的运作也常有出入。有效的制衡机制尚未形成。马戎 刘世定 邱泽奇主编:《中国乡镇组织变迁研究》,北京:华夏出版社,2000年版,第154页。

    再次,在获取的途径上,北京大学社会学人类学研究所的刘世定在调查分析中认为可以分为三种途径:马戎 刘世定 邱泽奇主编:《中国乡镇组织变迁研究》,北京:华夏出版社,2000年版,第125-126页。第一种方式是上级政府划拔。通常的做法是划拔的数额是和该征税部门从该乡镇所征税额相连带的。因此对乡镇政府来说,这如同通过征税机构间接地从本乡镇提取的乡镇财政收入。预算内财政收入和部分预算外财政收入都是通过这种方式获得。第二种方式是乡镇政府直接征收,其所得也直接进入乡镇财政,部分预算外收入用这种方式取得,同时,它也是自筹收入的一种获取方式。第三种方式是乡镇政府依据所有权所获得的经济剩余,如利润、租金等。这是自筹财政收入的一种重要方式。在这三种获取方式中,第一种是属于制度内收入的内容;第二种部分进入预算外收入的属于制度内收入,部分进入制度外收入;而第三种则全部进入制度外收入范围。参见李彬:《乡镇公共物品制度外供给分析》,北京:中国社会科学出版社,2004年版,第36页。

    其三,乡镇财政的主要作用。

    乡级财政尽管在整个财政体系中居于最低层,但是从建立时及其以后的很长一段时间里,却起着重要的作用。

    首先,乡镇财政在为乡镇政府行使职能提供了重要的财力保证。乡镇政府作为国家设在乡村社会的基层政权,在加强自身政权的建设,发展地方经济,提供地方公共产品和服务等方面,都是以相应的乡镇财政作为保证的。这些公共产品和服务包括

    1)具有外部性的、但收益和成本不外溢本辖区的地方公共物品,如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路建设、防洪、灌溉排水、土地整治等;

    2)外部成本或收益溢出本辖区,需要与上一级政府或其他辖区的政府合作来提供的公共产品或服务,如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土整治、环境保护等;

    3)具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品,如医疗、文化及其他一些社区福利项目。参见谭秋成:《地方分权与乡镇财政职能》载《中国农村观察》2002年第2期。可见,乡镇财政有力地验证着财政是政府的母乳的相互关系,而对乡镇财力的筹集、运用以及对资金运用等的监督工作,乡镇财政都发挥着重要的功能。

    其次,乡镇财政在促进农村经济发展中起到了重要的作用。从根上来说,农村、农业、农民问题是我国经济建设和现代化进程中的根本问题。在市场经济的发展进程中,总是存在着市场失灵的问题,这在市场经济本身内是无法解决的。脆弱的小农经济无法自身克服由于市场失灵而带来的不确定性和风险等,这一责任自然落在了乡镇财政的肩上,这是其中的一个方面。另一方面,乡镇财政直接面向广大农村,它能够组织资金,保证对农业的投入,从而起到导向的作用;同时它可以支持乡镇企业的发展,用乡镇企业的积累在支持农业,还可以帮助农民脱贫致富奔小康等方面都起到十分重要的作用。再次,在很长的一段时间内,乡村经济的快速发展为政府的汲取能力提供了基础,促进了乡镇财政的发展和壮大,就乡镇财政本身来说,它是国家财政的有机组成部分,是我国县级财政的基础。最后,在市场经济的发展过程中,乡镇政府常常运用"看得见的手",通过财政的途径加强对农村经济的调节。此外,乡镇财政也是乡镇政府配置资源的一个重要手段。

     

    三、存在的问题和困难

    湘潭市下辖一县两市三区64个乡镇,17个街道。共有乡镇财政工作人员655人(其中湘潭县214人、湘乡市331人、韶山市21人、雨湖区42人、岳塘区47人),具有本科学历的有214人,专科学历的有391人,具有会计从业资格的有 198人,湘潭市共有乡镇负债9.44亿元.乡均1165万元。现阶段湘潭市乡镇财政主要是承担乡镇一般预算资金的收支管理,部门综合预算管理,非税收入的征管,国有(集体)资产管理,财政补贴资金发放与信息化管理,执行财政监督,参与农村综合改革,协助税收征管等工作。

    从调研走访的15个乡镇来看,乡镇财政在管理和发展过程中还存在着许多的困难和问题,已不能适应形势发展的需要,主要体现在七个不适应

     一是现有财力与政权运转的现实需要不适应。随着分税制的推行和农业税的取消,乡镇财政固定收入大幅减少,日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政转移支付,而上级转移支付离保工资、保运转的基本需要还存在着较大的经费缺口。乡镇财政实际上已陷入无财可理的尴尬境地。为保持乡镇人员工资的正常发放和机构的基本运转,乡镇书记、镇长不得不将大部分时间和精力都用在争资金、跑项目的副业上,而对发展乡镇经济、强化公共服务的主业却常有心有余,而力不足之感。这种本末倒置、主副难分的现状,影响了乡镇经济发展速度,延缓了农民致富步伐。

    二是现有的人员编制与任务开展的需要不适应。在这次调研中,我们发现乡镇财政所缺编、少编、混编的现象还较为严重,这也是乡镇财政所反映最集中、最迫切的问题之一,按照《关于重新核定基层财政机构人员编制的通知》(潭编办[2001]30号),湘潭市655名乡镇财政工作人员,共核准行政编375个,占比57%。然而从调研的情况来看,乡镇编制管理极为混乱,政府随意挤占、调配乡财所编制的现象还普遍存在,造成部分乡财所已无编可用。如岳塘区板塘乡财政所,该所通过区编办核定的行政编有5个,但时至今日、该所已没有一个行政编,这些编到哪里去了,被哪些人在使用,已成为一本谁也说不请的糊涂账。湘乡市财政系统339人,行政编只有133人,现在还无法落实到人,而新形势下乡财工作的开展,需要一大批扎根基层、安心工作的乡财干部。然而受编制的影响,很多基层乡财干部无暇安心于本职工作,消极悲观、人浮于事的现象在乡财队伍中还普遍存在,影响了乡镇财政工作的开展。

    三是现有的体制与职能不适应。目前我市存在着两种管理体制,第一种为湘潭县的县乡共管、以县为主的垂直管理模式,在这种模式下,乡镇财政所的人、财、物都上收到县级财政统一管理。县财政局可以根据工作需要,在全县范围内实现对人员的统一调配,同时乡镇财政所长的提名权、任命权都上收到县级财政进行统一管理。这种管理模式对调动干部工作积极性,合理配置乡财队伍,减少政府行政干预等方面起到了有效的促进作用,乡镇财政运行的科学性、独立性得到了进一步增强,另外一种模式就是其他地方的县乡共管、以乡为主的管理模式,在这种模式下,乡镇财政所的人、财、物都划归乡镇政府支配使用,乡财所工作人员只能服务于本乡镇,不能跨乡镇流动。乡镇财政运行也要更多听命于乡镇政府,影响了乡镇财政履职的独立性。

    四是现有的人员素质于职责的履行不适应。在我们走访的15个乡镇,有大专学历的不到50%,具有会计从业资格的工作人员更是不到30%,人员素质的参差不齐,严重影响和制约了乡镇财政职能的开展。究其原因主要体现在人员增配的一多一少上,这一少主要是指通过正规途径招考的具有较高素质的大学生较少,如湘潭市雨湖区到目前为止已有15年没有进过人,人员结构严重老化,断层现象突出。其次,乡镇人员兼职、串岗的现象大量存在,如韶山市永义乡财政所,仅有一名工作人员。既要担任所长的领导职务,又要担任员工的非领导职务。既是会计,又是出纳。既是运动员,又是裁判员。难以实现账、钱分离和监、管分离,财务监督制度形同虚设,给乡镇财政运行带来了极大的财务风险。这一多主要是指按照国家政策必须安置的退伍军人较多,如湘乡市近几年在人员超编十分严重的情况下,仍按照国家政策安置的退伍转业军人47名,这部分转业退伍军人专业素质和综合能力相对较低,不能满足财政业务岗位的需要,同时也给乡镇财政增加了沉重的人员负担。

    五是现有的职能与发展的要求不适应。现有的乡镇财政职能在取消农业税后虽然发生了一些转变,但是与新形势下乡镇财政的发展要求还存在着较大差距。财政监督职能弱化,资金管理难以到位。

    目前,乡镇财政向多种渠道争取的资金越来越多,如湘乡就上亿元,争取的资金大致分为几类:一是乡镇政权运转资金,由乡镇财政所管理核算;二是专项资金,由财政局、水利局、交通局、农业局、民政局、劳动局、移民局、农开办分别管理;三是村级运转经费,以前主要由农经处管理。四是涉农补贴资金,由财政与相关的专业机构共同管理,但资金下达后,专项资金实行条块分割,乡镇财政难以管理到位,加上资金类别多,使用范围要求不同,难以形成合力,还因为资金的管理部门强调部门的管理,乡镇财政所对资金的监管严重缺位,形成资金监管的真空,资金的安全运行受到严重的威胁。

    六是现有的干部待遇与承受的压力不适应。一是所长级别低,难以对已享受副科级待遇的站、办、所进行有效的监管。二是所长待遇低,如湘乡市的财政所长与享受副科级待遇的站办所长相比,每月津补贴要少500元左右。我们乡镇财政所长长期工作在农村第一线,工作条件差、经济待遇低、承担着巨大经济和精神压力。能够在退休前解决副科级待遇,已成为他们最大的现实需求。如韶山乡财政所的彭所长,他在这个岗位上兢兢业业的工作了20多年,再过几年即将步入退休年龄。他在任内做出了大量的成绩,并得到了各级财政部门和当地党委政府的一致肯定,但是由于种种原因,他的副科级待遇问题一直没有得到解决。

    七是现有的债务负担与乡镇财政的承受能力不适应。在我们调研的乡镇中,除经济条件最好的谭家山镇外,其余乡镇都有少则几百万,多则几千万的乡镇负债。2008年我市乡镇财政总收入为40548万元,其中:一般预算收入35013万元,政府性基金收入311万元,预算外收入9540万元。乡均收入为633.6万元.全市乡镇总负债为9.4亿元,乡均1468.7万元。巨额的负债已远远超过了乡镇的承受能力,乡镇固有收入连保工资、保运转都困难,根本没有余钱来偿还债务。为逃避债权人追债,每到年终,乡镇书记、镇长只能外出躲债。即便是这样,乡镇政府每年还是要接到不少法院传票,在韶山的座谈会上,如意镇镇长就告诉我们,他们去年就接到了7回法院传票,让他们不甚其扰。而韶山乡乡长则表示,乡镇政府接到法院传票是家常便饭,更为被动的是,由于经常有债权人起诉政府,乡镇帐户被法院冻结的事时有发生,给乡镇带来了较大的运行风险。

     

    四、现行乡镇财政困难的主要原因

    (一)乡镇经济发展缓慢,财源脆弱

    我国大部分乡镇的经济结构属于农业主导型或农村依托型,受自然条件和市场的影响,农产品价格偏低,农民增产不增收。农业产业化发展水平低,主导产业和主导产品优势不突出,规模小、档次低,农产品质量安全水平不高,不能满足加工工业的需要。农产品生产、加工链条短,产品研发能力低、新产品少,产品的加工深度不够,附加值低。不仅对财政收入的贡献额低,而且使财政收入蕴含着极大的不稳定性。乡镇工业发展滞后,很多乡镇企业因结构不合理,投入不足,运行机制不灵活以及债务沉重等因素,发展后劲不足,对乡镇财政贡献也不大。

    (二)乡镇政府包揽过多的职能,增加乡镇财政负担

    1、盲目兴办企业,给乡镇财政带来沉重的负担。我国是政府主导型经济,1992年邓小平南巡讲话后,一些乡镇为了促进地方经济发展和追求身利益,采取行政命令和一刀切的方式,在缺少科学论证的情况下,兴办了很多企业。由于乡镇经济基础薄弱,缺乏上项目的资金,不得向银行等金融机构借款,甚至向企业和个人借款。由于没有经过认真的市场调研和科学论证,缺少必要的人才、资源,加上产权不清、机制僵化、管理不善、产品科技含量底,这些盲目上马的企业,先天不足,市场竞争力很弱,随着宏观经济环境趋紧和买方市场的形成,乡镇企业发展陷入困境,很多企业亏损倒闭,给乡镇政府增加了沉重包袱。

    2、名目繁多的各种达标评比活动使乡镇财政雪上加霜。部分地区开展了小康建设科技创先普九验收花园城镇乡村公路达标农电达标派出所法庭达标有线电视达标等一系列达标升级活动,上级部门支持有限,主要还是靠乡镇自筹,增加乡财政负担。另外,还有来自上级政府的各种各样的检查评比,如安全生产检查、信访工作检查、社会治安综合治理验收、扶贫工作检查等,既耗费基层同志的精力,又增加了乡镇财政负担。

    3、为各种政绩工程形象工程买单,浪费了宝贵的财力。 当前,上级政府对乡镇领导人的政绩考核办法,大多停留在看得见、摸得着的表象上,并以此作为干部任免的主要依据。这就激发了乡镇干部从政绩出发,不顾本地条件,超越财政承受能力,寅吃卯粮,大兴土木,搞一些政绩工程形象工程。结果大多数不是因为项目选择不当而废弃,就是因为华而不实而束之高阁。

    4、财政担保和财政兜底,使乡镇财政陷入负债的泥潭。 在兴办经济实体的初期,向银行或其他单位及个人举债,往往由乡镇政府担保,在借款到期无法偿还时,乡镇政府负连带责任,乡镇财政成了偿还人。乡镇政府是最基层的政府,是公共事务的最终承担者。如20世纪90年,为了满足农村经济发展的资金需求,在政府的扶持下成立的农村合作基金会,由于运作不规范,大量借出资金无法收回,无法运转,1997年中央政府着手清理农村合作基金会,资金缺额由所在乡镇政府解决。

    (三)体制性原因

    1、财权与事权不对称。 1994年分税制改革,重新界定了中央和地方政府间的财权和事权范围,增强了中央政府的宏观调控能力。但是由于改革不彻底,省以下,尤其是在乡镇一级明显滞后,地方财力明显地向省市集中。于此同时,许多不应由乡镇承担的事权却继续下移。这直接导致了乡镇财政困难,严重制约了基层财政功能的发挥。

    乡镇财政体制改革存在的主要问题:

    1)事权划分还存在交叉现象,支出责任还没有完全明确。体制虽然明确了县乡两级的事权范围,但事权仍不完全明确。如:小型农田水利建设、基础设施及集贸市场等事权和支出责任模糊,存在相互推诿的现象。该由乡镇办理的事情乡镇却依赖县级承担,义务教育的财权和事权虽明确为县级,但管理工作事务仍由乡镇承担,事权和财权存在交叉的现象。

    2)收支基数核定不尽合理,超收返还乡镇比例偏低。一是县乡两级共享税部分乡镇比例偏低,从体制运行情况来看,部分财政收入总额较大的乡镇的财政收入主要来源是工商税收,而这些税收大部分是县级与乡镇的共享收入,如个人所得税、城市维护建设税、地方营业税,乡镇与市级按37共享,乡镇比例偏低;二是超收实行县与乡按比例分成部分乡镇的比例也偏低,从定额上交乡镇来看,定额上交是采用环比法,即在定额上交的基数上,按当年全县财政收入预算增长比例递增,尽管这部分乡镇的财政收入增长额较大,但实际乡本级得到的可支配财力较小,在一定程度上挫伤了乡镇的积极性;三是由于财力有限,在支出基数核定时,只考虑保工资、保运转,事业发展支出主要靠乡镇努力增收来解决,而部分乡镇税源单一,增收潜力较小,可控财力有限,制约了乡镇事业的发展。

    3)县乡两级政府间转移支付制度还不完善。转移支付制度是分税制乡镇财政体制改革的重要组成部分,虽然财政部门对专项补助、税收返还等作了规定,但转移支付制度还不完善,没有形成制度,转移支付透明度不高,如政策性增资虽明确为县乡两级分别负担,但怎样负担没有具体规定,不便于操作,在税收的增量返还上按环比法计算也不科学,增量部分乡镇所得较少,可支财力得不到有效增长。

    4)乡镇财政职能没有充分发挥,管理有待加强。长期以来,乡镇财政停留在财务收支与会计核算上,财政管理职能弱化,预算外资金仍在财政体制外循环,脱离财政管理监督,乡镇财政综合调控职能没有发挥。体制改革后,尽管赋予了乡镇一定的财政管理职权,而且在大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点,但是传统的粗放式财政管理的观念没有得到根本改变,财政职能弱化,有的乡镇财政所人员较少,素质不高,制度不完善,自身管理有待于进一步加强,更难以对所属乡镇企业、单位和村级财务进行有效的管理和监督。

     

    解决乡镇财政困局的措施

    当前,乡镇财政运行的困难已经开始影响乡镇政府的威信和施政能力,影响社会稳定和经济发展。对此,各级党委和政府要高度警觉,通过机制、体制创新帮助乡镇走出困境。

    (一)调整乡镇财政体制

    要适应农村社会经济发展的新形势,按照权利责任对称,事权财权相符的原则,调整现行乡镇财政治理体制。在具体设计新的乡镇财政体制框架时,考虑到乡镇经济发展水平不一,经济禀赋差异很大,财政体制确定不宜追求简单的整洁划一的模式,应遵循客观规律,讲究实效,因地制宜。对农业乡,随着农业税即将取消,乡财政已难以称得上一级财政,可实行县财政报账制,对乡镇新增税收实行县乡分成,乡镇分成部分主要用于偿还债务和社会经济事业发展。对县城和经济中心镇,因其还要承担城镇建设和经济发展任务,可考虑建立以分税制为特征的相对规范的乡镇财政体制。

    (二)减少乡镇事务负担

    在当前乡镇运转异常困难、收入来源渠道非常少的情况下,尽可能减轻乡镇事务负担,给乡镇减压松绑,让乡镇休养生息。重点做到以下几点:

    1、取消乡镇承担的组织收入任务,任务不与乡镇挂钩,更不得要求乡镇填补收入缺口,确需乡镇组织协助收税的,税务部门要补助乡镇必要的征收经费。

    2、不向乡镇非凡是农业乡下达不切实际的经济指标任务,让经济增长顺应经济规律,同时减轻乡镇负担和压力。

    3、减少和取消针对乡镇的各种达标升级、检查评选活动,必不可少的由相关部门负责安排和提供项目资金。

    4、转变农村发展观念,宁可建设和发展的步子慢一点,也不要增加乡镇债务,作为市县两级,要根据资金多少统筹安排好乡镇经济发展的项目。

    (三)削减乡镇行政成本

    大刀阔斧地推进乡镇机构改革,削减财政供养人员,最大限度地减少乡镇行政成本。

    1、改革乡镇机构设置,全面推行乡镇党政领导班子交叉任职,大力精简内设机构,建议每个乡镇只设置党政综合办公室、社会事务办公室、经济发展办公室等3个机构。对事业站所进行分类处理,对人事权在上级业务主管部门的站所,其人员经费、公务经费由主管部门条条负责,乡镇按有关规定对站所进行经费包干。对人事权属乡镇的站所,履行公共治理和公共服务职能的站所分别归并到以上3个办公室。对提供经营服务的站所全部推向市场,自负盈亏。严格控制新设机构,凡上级部门硬性要求乡镇对口建立站所的,按谁主管、谁出钱的原则,由上级主管部门承担全部人员和机构运行经费。

    2、精简乡镇干部编制。按照精兵简政的原则,综合考虑乡镇大小和经济发展水平,合理确定乡镇干部编制,建议乡镇领导班子职数精简为57人,政府机关人员编制精简为2025人。要建立严格、刚性的站所机构、人员编制控制治理制度。

    3、稳妥分流富余人员。采取安排到村任职,鼓励自主创业,轮流上班,身份置换等办法,积极稳妥做好富余人员的分流工作。

    (四)积极化解债务包袱

    按照防止新债、核实旧债、源头控制、清理往来、分期消化的方针,采取超常规手段解决债务问题。具体讲,当前要抓好以下三项工作:

    1、清理核实债权债务底子,组织力量对乡镇资产负债进行全面清理审计,摸清底子,建立台账。

    2、全面冻结乡镇债务,禁止乡镇再发生新的债务。

    3、分类分期分批化解债务。对乡镇以前年度拖欠上级税费款和周转金借款,由县视情况予以豁免,减轻乡镇包袱;对乡镇企业贷款,实行企业与乡镇脱钩,由企业负责偿还,企业无力偿还的按《破产法》及其他有关规定处理;对乡镇的民间借款,采取拍卖乡镇集体资产和其他资源,加大债权回收力度以及置换债权债务等办法偿还,争取早日实现民间债务结零;对各种公益性建设欠款,乡镇确实无力偿还的,答应先挂账停息,待时机成熟时予以处理。

    (五)强化财政财务监管

    1、建立健全制度。明确支出范围和任务,制定各项开支标准,对工资、津补贴、公务费开支严格实行上限治理。

    2、推行乡财县管和政府采购制度。

    3、严格预算约束。乡镇和站所都要编制年度支出预算和支出计划,各项开支要严格按照预算和计划执行,没有支出计划、而上级又没有资金安排的项目一律不得开支,严禁借钱支出,贷款搞建设。在当前非凡时期,实行预算报批制,财政上管一级,乡级预算报县政府批准。

    4、果断堵住部门向乡镇搞摊派。要乡镇额外承担的任务,部门要负责承担资金,不能只下任务不给钱。

    (六)改进政绩考核机制

    科学合理制定乡镇政绩考核目标,全面准确地考核乡镇政府和乡镇干部的政绩。当前,非凡是要把不增加负债,不增加乡镇负担作为乡镇领导班子和部门领导班子的重要政绩考核内容,对乡镇主要负责人实行离任审计制度和增加负债责任追究制度,对任期内增加新的负债的不予提拔,并追究行政责任;对向乡镇乱伸手、乱摊派的部门,果断追究部门负责人和有关责任人的行政责任。

    参考文献

    陈永正   陈家泽.论中国乡级财政[J.中国农村观察,2004(5)

    毛松  张同昌.乡村财力待改善[M.中国农业农村农民前沿问题报告,2003

    许正中  吴亮  石红.我国乡镇财政困难的成因及对策[J.农业经济问题,2004(2)

    魏加宁.地方政府债务及其对策思考[M.建设公共服务型政府.中国经济出版社,2004

     

  • 责任编辑:朱兴家
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