建国以来的六种农田用水模式
——以鄂中桥镇为例
农田水利的实质是要使时间、空间上不规则的天然降雨与农田作物对于水分的有规则的特定需求实现对接,具体地说,就是要时间上无规律的降雨在成为凌乱的地表水之后能够有序地储存,并在需要时通过渠道系统输送到特定的农田。整个农田水利系统分为蓄水和引水两套设施,蓄水设施有大中小型水库,经过整修的天然河道,以及分散在村内的垱坝、堰塘;引水设施则包括泵站、水闸、干渠、支渠、斗渠、农渠、毛渠等等。在所有这些设施的一端,是农田用水的供给者,另一端则是其需求者,为了克服无规则雨水与有规则需求之间的矛盾,水利设施两端的供给者与需求者分别采取不同的组织形式、交易规则,确立起不同的用水模式,影响着农田水利设施的绩效与粮食生产的成本。
为了理解当前农田水利的现状,我们有必要在较为抽象的层面上对建国以来的农田用水模式的沿革有一个总体的把握。以下,笔者将以桥镇调查的田野资料为基础,按农田水利供给方与需求方的组织形式为分类标准,把建国以来的几种用水模式按照时间脉络做一个理想类型上的梳理。
(一) 国家-国家模式(1958-1980)
1958年秋,桥地区成立人民公社。在这一时期,农田水利的供给方和需求方都被整合
进国家的组织体系中。
从供给的角度来说,在政治革命中取得胜利的中国共产党所建立的政社合一的人民公社体制被证明是克服旧中国农村社会一盘散沙局面的最佳选择,它的高度集权保证了它的高度组织性与强大的动员能力。全盘一致、系统规划的水利设施建设与农田用水的计划性配给都由县人民委员会-公社管委会-生产大队-生产小队的科层化体系统一组织、协调。
从需求的角度来说,由于农村人民公社的基本核算单位是生产队,因而关于农田用水需
求的计划是从生产小队逐级上报,换句话说,最基础的需求单位是土地等生产资料归集体所有,因而劳动收益由集体决定如何“按劳”分配的生产队。
这一时期的农田用水无需付费,农业作为国民经济的一大部类纳入了国家的计划经济体系之中。同时,出于对战争和饥荒的忧虑,农业被当作一种战略产业,产量成为农业生产的主要指标。相应地,水利建设在这一时期成为国家整个战略规划的重要组成部分。
由于有强大的国家权力作后盾,这一时期的农田用水模式保持着良好、稳定的秩序。在公社内部以生产大队为单位的用水会议上,各生产大队的书记能够在公社书记的主持下根据地理位置、水源条件达成特定的用水规则,放水时间等。不过,根据笔者的调查,由于农田用水近乎免费的供应,这一时期的用水浪费情况普遍存在;而且,由于把粮食生产作为国家战略,这一时期的一些水利设施如董店泵站、许店泵站等等的建设没有考虑到引水成本是否经济的问题,也就是说,最重要的是保证稻谷产量的如期实现,保证在干旱之年没有饥荒,而物资、电力及人力等用于储水、提水、引水的消耗都不是最为主要的考虑因素。
从财产的性质来说,这一时期的农田水利是一种福利品,或者说是纯共享品,它由国家供给,靠公社管委会强制性地从集体的生产收益(即各生产小队的上交)中提取资源来予以支撑。
(二) 国家-村社模式(1981-2002)
1980年,当时的拾回桥人民公社改为拾回桥镇人民政府,各生产队开始全面实行家庭联
产承包责任制,人民公社体制宣告解体。此前由主要公社干部兼管,辅以一名专职干事,并临时调用其他干部的农田水利工作划归镇水利站统一管理,水利站行政上接受镇政府领导,业务上受县水利局指导。由桥镇水利站主管的水利工程有4座小(一)型水库,而两个中型国营泵站由县水利局管理。[1]
这一时期的农田水利供给方从性质上讲仍是国家。虽然分田到户之后,水利站几乎不再参与各村的水利设施建设,[2]但农田用水资源的维护、管理与调配仍是由水利站及泵站等机构来完成的,这些机构属于事业单位,主要工作人员由财政供养。大型水利设施如水库、河道、泵站、干渠等由水利部门负责维护,而各种支渠、毛渠由村委会每年组织义务工、积累工来予以修缮,费用从当年征收的村提留中支取。
而从需求方来看,这时的基本需求单位是村社集体的自治组织。尽管集体土地的经营权已经通过承包下放给农户,但农田用水的费用却可以从村委会每年按田亩数向农户征收的共同生产费中提取。对于超出村庄范围的大型水利设施的使用而言,由于农田用水的需求方是收取了全村共同生产费的村委会,因而互相之间的协调同样可以达成。如由漳河水库三干渠杨场管理段[3]负责供水的9个村庄,各村村支书在每年春耕之前到管理段集中开会,商讨用水事宜。而散会之后,村支书又回村召集村民小组长联席会议[4],决定各村民小组的放水安排。
农田水资源在这种模式下进入明码标价的付费时代,供给和需求双方以货币为中介进行交易,不过,农田灌溉的水费和工程单位用于提水、引水的电费价格都由物价部门规定,买卖双方不存在讨价还价。而且,每年政府要求水利工程管理部门先放水,待秋后再与各村组算账。在水利站、泵站、干渠管理段与各村村委会的磋商中确定下来的只是各自具体的放水时间和流量。这一时期的农田水利在性质上是一种社会化财产(socialised property),它由政府拥有的企业来生产,服从行政控制,而其配给要依靠由政治过程产生的外在规则。[5]
(三) 市场-村社模式(2003-2005)
上述国家-村社模式的运转遇到了自身难以克服的问题。首先是水管单位的运作困境。由
于水价、电价偏低,所收水费不能收回成本;而本来应由政府投入的经费不到位,水利站没有全额的财政拨款,只有差额补助,且实行经费包干,超支不补;在乡镇机构的膨胀过程中,水利部门人员超编,医疗、养老负担沉重。[6]其次是村社组织的内卷化,一些村干部在收取税费过程中帐务不明,中饱私囊。收费过程中的徇私行为助长了经费的数额,于是不断有农民拒绝缴纳税费,甚至将土地抛荒外出打工。农民拒交税费,其中用于共同生产的水费就越难收齐,水利部门与相关村组的合作就越难达成,农田就会遭到旱灾威胁。但是,乡镇乃至县市政府不会对此坐视不管,他们会通过行政压力强制水利部门负债供水。[7]水利工程单位负债越多,下年所收水费就会越高,于是就有越多的农民拒绝交钱。如此一来陷入恶性循环,以货币为中介的国家-村社模式难以为继。
2002年9月,国务院体制改革办公室发布《水利工程管理体制改革实施意见》[8],水管体制改革全面启动。2003年初,荆门市政府发布《荆门市农业灌溉管理改革试行意见》。改革的基本原则是:“按照农业用水商品化、农业灌溉市场化的思路,理顺管理体制,完善运行机制,规范灌溉用水市场,逐步建立符合市场经济要求的新型灌溉管理体系”。推行小型水利设施产权制度改革,对供水单元较小的渠系、水库、泵站等独立灌区,要进行公开承包、租赁或拍卖,将灌区的管理权、使用权移交给水管单位职工或群众。灌区经营权拍卖、租赁或承包后,灌区经营者负责灌区的配套、维护和用水管理,按照市场机制运作,水利、物价等部门对其供水收费情况予以监督。按照上述文件精神,桥镇政府在当年进行的乡镇综合配套改革中将原水利站改为“桥镇水利服务中心”,取消事业编制,并将其定性为“企社会单位”,将原来的16人精简为2人,实行一年一聘,分流人员给予一次性经济补偿,退出财政供养序列。此外,按照省委办公厅《关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》,从2003年起将水利工程农业水费转为经营性收费项目,不再作为行政事业性收费管理。
总的来看,在这场被称为“第三次农村革命”的税费改革中,桥镇的水利工程单位由企业化管理的事业单位转变为自收自支的“准企业”单位;水资源由公益品变为商品,水费征收由行政性收费转变为经营性收费。“这是一条由政府主导的市场化道路。这样,人民公社时期国家主导下的水利工程单位与社队的合作模式,被自治型的乡村治理结构和市场化改革的水利体制之间新的供水关系所代替。”[9]改革之后,农田用水的供给方变成了水库、泵站等单位的承包人,这些经营者的身份从国家干部变为社会人,供水成本最小化,水费收益最大化成为其首要目标。水库(泵站)承包人不仅收取农田灌溉水费,而且每年投入大量鱼苗以获取经济效益,他们的承包费用则转化为地方政府的财政收入。农田水资源在市场-村社模式下成为公域品(public-domain goods),它由私人所有者来生产,但其配给受到政治选择的影响。
(四) 市场-农户模式(2006-2010)
税费改革开始试点后不久,中央作出了全面取消农业税的决策。按照税费改革的方案,
桥镇各村的农业税、屠宰税、“乡统筹”及“两工”[10]全部取消,村提留和共同生产费的征收方式发生改变。村内兴办集体生产和公益事业所需资金,不再固定向农民收取,按照“一事一议”的原则,由村民委员会提出预算,经村民大会或村民代表会议讨论通过,报乡镇农经管理部门审核,经乡镇政府同意,报县农民负担监督管理办公室批准。筹劳额严格实行上限控制,每人每年最高不得超过15元。而原来用于村内统一组织的抗旱排涝、维修工程等项开支的共同生产费,也不再固定向农民收取。根据有关文件精神,用于农村抗旱排涝的水费、电费等,按照“谁受益、谁出钱”的原则,由受益农户据实承担。[11]
取消两工、不得征收村提留及共同生产费等政策规定的初衷是为了防止农民负担的加重,而完成村集体公益事业的替代办法是全村范围内的“一事一议”,这意味着,此前具有强制性的、全村统一征收的农田灌溉用水费用变为农民在主动合作的情况下自愿承担的生产费用,此前一年一度的作为一项村民义务的渠道整修、清淤等工作也失去了组织动员时的正当性。与此同时,村干部的工资与村集体的运转经费从向村民征收改为依靠上级财政的转移支付。为了精简人员以减轻财政负担,桥镇还进行了“合村并祖”,并取消村民小组长,26个行政村由26被减为17个,合并后各村的人口和地域规模相应扩张。
本文的叙述即是在此时展开。笔者在调查时发现,当村干部自主决定共同生产费的征收与公益劳动的出工失去正当性之后,村庄中由于青壮年劳力普遍地外出打工,具有道义权威的精英流失较多,在人口上千的村庄里为共同生产召开村民代表会议变得非常困难。更为重要的是,在水费的征收失去强制性之后,各农户由于田块细碎、分散,地理位置、地势高低、离水源远近各不相同,因而利益难以平衡。村民要达成自发的合作极为艰难,需要具备苛刻的前提条件,如合作规模、自然因素、历史因素、技术因素等等。一方面,在这种社会关联度极低的原子化村庄中,村民们自身难以合作,另一方面,村干部们没有财力,没有相应的权限,因而也没有主动性来组织程序繁琐,且有最高限额的“一事一议”活动。在我们调查时蹲点的周店村、王桥村、丁新村和杨场村,税改后村集体主持召开的“一事一议”活动一次也没有发生,在资源萎缩,人数变少,行动面临监督的情况下,村干部们唯一投入大量精力来组织的活动是三年一次的村委会选举。
由于上述原因,税费改革之后农田用水需求方的基本单位从村民小组变为单个的农户,由这些分散的农户自行与市场化的农田水利供给方达成交易,农田用水从公域品变为靠市场分配的私人品:“先付钱,后用水”,时间一到,水闸关闭。
(五) 农户自组织模式(2006-2010)
农户自组织模式与农户-农户模式是市场-农户模式在实践过程中产生的变异形式。
农户自组织模式可以分为两种类型,在第一种情况下,农田水资源的供给者是少数的个体承包者。农户由于农田位置的不可移动性只能就近购买农田灌溉用水,如果田地相邻的农户在一定的条件下能够达成合作,那么他们与供给方就能以相对较低的成本达成交易,并且由于形成集体合作与内部分工,他们的农田灌溉也能更有效率地完成。但问题是,农户达成合作的情况非常少见,因为他们彼此合作的交易成本(更多的是心理成本)比合作之后形成的效益更高,因合作带来的麻烦、埋怨、猜忌、吵架与纠纷先于合作的效益发生,而且在农民的生活世界中比合作产生的效益更为明显。在桥镇,大约有10%的村民小组能够形成组内部分村民的合作,笔者所发现的规模最大的联户合作为13户。[12]
在第二种情况下,一些农民认为从水库或泵站买水不划算,决定联合起来挖堰塘或是打井,农民觉得不划算的原因主要是水库所放的水流量不足额,且不能及时到达农田,这涉及到水库承包者的暗箱操作,渠道的淤塞、渗漏,以及水渠上游农户的偷水行为;个别村民组的农田由于紧邻水库,或是靠近天然的河港、垱坝,因而联合起来抽水成本明显更低。这些村民组往往在税改以前就是由村组集体组织起来抽水的,水泵、变压器、机台等设备仍然保留。
第一种情况下,农户按就近原则组成的联户组织充当了市场化供水者与个体农户间的中介;第二种情况下,联户组织本身成了农田用水的供给者。在农户自组织模式下,农田水资源在性质上成为共同品(common goods),或被称为俱乐部品(club goods),它由可以自愿地加入或脱离的开放群体联合提供,通过群体内部成员确立的某种机制来实现配给。
(六) 农户-农户模式(2006-2010)
农田灌溉用水的一个最大特点是难以克服外部性,由于水流要从公共的渠道甚至是他人的农田中流过,在渠道淤塞、毁损严重的情况下,花钱买来的水漫灌到他人农田或是被别人留用是再也正常不过的。虽然农田用水已在市场化的改革中商品化为私人购买的财产,但除非是将管道安装到每家每户的各处农田,或者将其制成桶装水,否则要完全排他地使用是非常困难的。上述做法的排他成本太高,在现实中不可能做到,但农民却有办法达到类似的效果。
桥镇多数农民的做法是将自家的部分低洼农田改为堰塘,或是花钱打机井,部分人将原本属村集体所有的堰塘投入一定成本后强占为自家堰塘,然后将自家堰塘或机井中的水用多部水泵外加数百米的塑料水管转移到各块水田中。
在这种模式下,农田用水的供给者与需求者都是农户自己。在难以达成合作的情况下,虽然用水成本极高,但也不得不硬着头皮承受下来。不过,问题是,在大旱之年,自家的堰塘却会由于面积有限蓄水能力弱小而无法抵御旱灾,还得从水库买水;而打井解决问题的农户会发现,他们从水井中抽取的地下水越来越少,两三年之后就不得不重新再打一口更深的井,因为邻居家的深井抽水时自家的浅井就没水可用了。
*本文未发表
[1] 1995年以后下放到镇水利站。
[2] 一方面这是因为大规模的动员与建设已经在集体时代宣告完成,另一方面,成为独立事业机构的水利站也没有能力动用足够的资金和劳力来兴建水利工程。
[3] 这是漳河工程管理局的一个下属分支机构,前者是省水利厅直属的处级机构。
[4] 也有一些村是村支书或村主任决定好了方案之后直接通知各小组的村民小组长。
[5] 参见柯武刚、史漫飞:《制度经济学——社会秩序与公共政策》,韩朝华译,第221页,商务印书馆2004年版。
[6] 桥镇水利站长1993年以前共有8人,其中3人为正式工。在其后的“农转非”热潮中,一些干部的家属、子女被安排进来,水利站人数扩张为16人,但经费仍只有7.5万元。1995年以后,水利站的债务开始膨胀,工作人员的工资形成长期拖欠的局面。
[7] 参见罗兴佐、贺雪峰:《乡村水利的组织基础》,《学海》,2003年第6期。
[8] 详见《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》国办发[2002]45号http://www.dqnw.gov.cn/xx/content.asp?id=4898
[9] 参见罗兴佐:《治水:国家介入与农民合作》,第62页,湖北人民出版社2006年版。
[10] 指村集体组织的“劳动积累工”和“义务工”,主要用于农田水利基本建设、农业综合开发、修建村级道路和植树造林等集体生产和公益事业。
[11] 可参见《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》国办发[2007]4号。http://www.gov.cn/zwgk/2007-01/26/content_509904.htm
[12] 在这些水源条件优越的村民组中,少数能够形成全组合作的情况无一例外是由某位作风强硬,富有责任心的村干部在出面组织。