• 【摘 要】20年来,农村民主选举对村庄治理产生了巨大影响,但村民在选举中的主动性仍然不够,对当选的村干部评价不高,对村级民主决策和管理的参 与及满意程度仍较低。同时,不同区域农民在村庄选举的参与、对村干部的评价、村务管理的参与等方面存在一定的差异。因此,推进农村基层民主建设,不仅要重 视制度建设,而且要关注区域差异,鼓励各地根据实际勇于创新,激发农民参与村级民主管理的积极性。
    【关键词】村级选举;民主管理;村民参与;区域 比较
    作者简介:罗兴佐(1964-),男,江西吉安人,西南政法大学教授、博士,研究方向:基层政治和乡村治理。

    自1987年 《村民委员会组织法》(试行)及1998年《村民委员会组织法》正式颁布实施以来,村民自治实践已历经二十余年,我国农村民主管理制度与实践的现状究竟如 何?本文依据对全国10省21村调查问卷的统计分析,对这一问题进行描述和分析。
    一、已有研究综述
    村级民主管理是指在村民自治基础上,村 民参与村务决策和村务管理的一种管理制度。其实质是村级事务管理的民主化、制度化。学界对村级民主管理制度与实践研究主要有村级民主管理制度研究和村级民 主管理运行状况研究两方面。
    (一)村级民主管理制度研究
    村级民主管理制度主要包括村务公开和民主理财等。
    村务公开是指在行政村范 围内,村民委员会把办理本村公共事务的情况,通过一定的形式和程序告知村民,并由村民参与管理、监督的一种民主行为。村务公开制度在各地农村有很多创新实 践。在这些实践中,有强调制度建设的,如湖北省宜城的“两公开一监督”制度,即政务和财务公开,采取公开墙的形式定期公布,让农民群众对村组干部和财务人 员实行民主监督(罗志献、胡高华,1999)。有强调具体操作的规范,如江西省崇义县以村务公开栏为阵地,设村务公开栏、政务公开栏、处理结果公开栏,按 村务公开内容和类型对号入座,使重大村务全程公开;设立移动公开栏,把村务公开内容和本村取得的主要成果,做成活动的宣传牌和广告牌,进行巡回公开和展 览;各村每月举行一次村情发布会,向全村群众公布村务,同时接受村民的质询(蔡兆平,2007)。
    民主理财是村集体经济组织成员对本集体经济组织 的财务活动进行民主管理、民主决策、民主监督的过程,是保证农民群众依法行使民主权利,管理村内公共事务和公益事业,对村干部实行民主监督的一种有效形 式。由于制度上的缺陷和管理上的漏洞,我国村级财务管理仍存在一系列问题。如村级财务人员业务素质差、收费票据不规范、白条入账和抵库现象严重、财产物资 和资金管理混乱、财务不公开等(刘正中、兰俊成,2005),村级财会队伍不稳定,“包包账”和断头账严重影响了会计资料的规范性和合法性(王秀 琴,2005)。针对村级财务管理存在的问题,学界提出了“村财乡管”的解决思路(刘振江、何印强,1998;吴晓明、李崇江,2000)。
    (二) 村级民主管理运行状况研究
    由于各地农村差异巨大,学界尚缺乏中国村级民主管理运行状况全景式的研究,已有研究主要以村、乡镇为单位,反映的多是 “点”和地域性特征。在这些研究中,对农村民主管理运行成效的评价差异巨大。
    一部分研究认为,各地的民主管理实践取得了很大的成效。认为开展“村 级民主日”活动以后,干部清白了、群众满意了、工作好干了(王德明、张允生,1999);村务公开的透明度和自觉性大大增强,村级事务民主管理活动更加广 泛,也更加深入人心,得到越来越多农民的关注和参与(李小群,2007);“村务民主管理议事卡”制度强化了基层党组织在重大村务工作中的领导核心地位, 农民群众的民主权利进一步得到维护,密切了党群干群关系(党耀,2006)。
    另一部分研究认为,各地的民主管理实践存在很大问题。有些地方在贯彻 村务公开制度时,流于形式,“假公开”、“花架子”、“失时效”、“掺水分”、“搞剪贴”(雷达,2004);一些地方存在着重形式轻实效,制度不健全、 决策不民主等问题,使得这项工作未能走上规范化、制度化的轨道(张辉,2005)。
    白钢曾于2000年进行了一项“关于梨村、河曲、路南三县的村 务管理”的调查,提出了一些富有启发的观点,但由于个案数量有限,且侧重于村民自治制度对改善乡村治理方式的意义,从而使研究的深度和广度都受到限制(白 钢,2000)。
    综合来看,学界在村级民主管理制度与实践研究上取得了一定的成绩,但尚存不足:(1)从研究类型和方法来看,存在着重个案研究轻 定量分析、重对策研究轻学理探讨等问题;(2)缺乏面上的调查资料,以至于至今我们仍难以知晓全国农村民主管理制度与实践的总体状况。正是基于以上不足, 本研究力求通过量化分析来推进已有研究。
    二、调研过程与数据来源
    (一)样本选择与调查方法
    村级民主管理肇始于1980年代村民自 治的实行,其在不同农村地区实践的效果差异很大。构成村级民主管理实践区域差异的原因大致有两个方面,一是农村社会内部结构的差异,二是村庄的资源状 况。(贺雪峰,2009)为了描述、分析村级民主管理制度与实践的总体状况及区域差异,我们依据前期研究基础,在全国选择了10个省的21个村进行深入调 查。
    本项研究开始于2007年。所有调研人员均多次到调查点调查,绝大多数调研人员的驻村调查时间超过30天。调查主要以访谈为主,同时每个村完 成30份调查问卷。①在进行本项调查的同时,参加课题的大多数作者多次参加了华中科技大学中国乡村治理研究中心组织的“集体调查”。所谓“集体调查”,就 是多人汇聚一处,边调查,边讨论,白天分散调查,晚上集中讨论。本项研究的4个个案村曾是集体调查点。这种集体调查不仅可以防止个人调查的以偏概全,而且 有助于在调查现场激活灵感、扩展视野、深化认识。因此,本项研究融入了整个调研组的汗水与智慧。
       (二)调查样本基本情况
    本项调查 中,个案村分布情况是:陕西省3个,河南省3个,吉林省1个,福建省2个,江西省3个,湖南省2个,四川省2个,安徽省1个,湖北省3个,浙江省1个。
    本 次调查对象涉及630人,其基本情况如下:(1)性别方面, 627人(缺失3人)中,男性354人,占56.5%;女性273人,占43.5%。(2)文化程度方面,628人(缺失2人)中,不识字或小学没毕业的 159人,占25.3%;小学毕业的130人,占20.7%;中学辍学的66人,占10.5%;中学毕业的182人,占29.0%;高中辍学的12人,占 1.9%;高中、中专、技校毕业的70人,占11.1%;夜大、职大、电大、函大毕业或通过成人自学考试的5人,占0.8%;全日制大专、大学毕业的3 人,占0.5%;有1人不回答,占0.2%。(3)婚姻状况方面,630人中未婚39人,占6.2%;已婚562人,占89.2%;离异6人,占 1.0%;丧偶23人,占3.7%。(4)外出打过工经历方面,629人(缺失1人)中没去过的有414人,占65.8%;去过的有213人,占 33.9%;不回答的有2人,占0.3%。(5)年龄方面,629人(缺失1人)中,18~30岁的有81人,占4.9%;31~50岁的有296人,占 47.0%;51~70岁的有221人,占35.2%;71~90岁的有31人,占2.9%。
    三、农民对村级民主管理制度与实践的参与和认知
    (一) 农民对村庄选举的参与和认知
    调查显示,村委会选举在大多数个案村得到了落实。如关于问题“最近三年里,您村里选举过村委会主任或村委会委员 吗?”,629个有效样本数中,回答选过的占75.8%。但表1却反映,村民在选举中的主动性不够。自1999年后,村委会候选人均采用“海选”方式产 生,但有些地方组织较为随意,从而影响了选民的主动性。如个案村湖北L村,“海选”的前一天(2005年10月15日),各村民组长才挨家挨户发放选民证 和《致村民公开信》,告知第二天开小组会选村干部。次日,由镇里的五人工作组和选委会成员分成几个工作组分头到各村民组组织投票。另外,“海选”容易导致 选票分散,许多被提名的人难以进入第二轮投票,并且参与第二轮投票的村民数量很少,以至于许多人感觉自己的参与没有发挥任何作用(罗义云,2007)。在 个案村湖北艾村,获“海选”提名者有数十名,但在村部召开村民大会,投票决定正式候选人时正值收割季节,到选举会场的选民不足200人(陈 涛,2009)。
    表2 上次村委会选举您有否采取过下列行动?
     经常做 有时做 偶尔做 从不做 不适用 不回答 有效样本数
    参 加选举会议或候选人情况介绍 12.6% 14.4% 9.6% 47.0% 15.6% 0.8% 596
    动员别人参加各种会议,了解候选人的 情况 3.0% 7.4% 3.0% 68.3% 17.4% 0.8% 597
    自己提名某人做候选 人 2.2% 4.9% 4.7% 71.0% 16.6% 0.7% 597
    在领导征求群众意见时,推荐某人为候选 人 1.8% 6.5% 4.5% 69.8% 15.7% 1.5% 597
    动员别人提名候选 人 0.8% 3.4% 3.5% 75.3% 16.3% 0.7% 596
    动员别人投某个候选人的 票 0.7% 3.5% 3.9% 75.3% 16.0% 0.7% 594
    劝说别人不投某个候选人的 票 0.2% 1.2% 2.3% 79.7% 16.1% 0.5% 596
    对选举表示不满或提出批评与意 见 0.2% 3.9% 7.0% 71.2% 16.8% 1.0% 597
    动员亲友抵制不公正的选 举 0.2% 3.2% 3.2% 76.8% 16.1% 0.5% 596
    接受过别人的礼物、请客、喝 酒 0.3% 1.3% 2.7% 79.6% 15.6% 0.5% 597

    表1.1  最近这次村委会选举,您投票了吗?
    没投票 投票了 不适用 不记得 有效样本数
    24.2% 58.0% 17.3% 0.5% 629
    表1.2  这是您第一次参加村委会选举投票吗?
    不是 是 不适用 不记得 有效样本数
    46.4% 11.3% 40.1% 2.2% 629
    表1.3  您投票之前跟家里其他人讨论过投谁的票吗?
    没有商量 商量过 不适用 不记得 有效样本数
    40.9% 17.0% 40.9% 1.3% 629
    表1.4  您和家里其他人的意见一致吗?
    不一致 一致 不适用 不记得 有效样本数
    2.5% 17.8% 78.4% 1.3% 629
    表1.5  最后谁来统一决定?
    没有统一决定,自己投自己的 户主决定 不适用  不记得 有效样本数
    1.9% 5.2% 91.3% 1.6% 629

    表1.1和表1.2表明,有半数村民参与了2005年的村委会选举。表1.3-1.5表明,在投票过程中,村民可能有三种意向:(1)村民不太在意 家人的意见是否一致;(2)村民自主投票;(3)一户选票由一人代投(不适用率高)。
    表1.6  上一任村主任是这次选举的正式候选人吗?
    不 是 是 不记得 不回答 有效样本数
    16.1% 37.5% 28.1% 18.3% 629
    表1.7  选主任时,您投票给上一任主任了吗?
    没有 有 不适用 不记得 不回答  有效样本数
    7.9% 29.3% 53.6% 7.8% 1.4% 629
    表1.8  选主任时,您投票给有党支部或上级政府支持的候选人了吗?
    没有 有 不适用 不记得 不回答  有效样本数
    11.0% 23.5% 55.2% 7.2% 3.2% 629
    表1.9  您支持的候选人当选了吗?
    没当选 当选了 不适用 不记得 不回答  有效样本数
    7.0% 46.4% 42.0% 3.5% 1.1% 629
    表 1.6-1.9表明:(1)上一任村委会选举,原村主任作为正式候选人的比例相当高。这一点在本项研究的许多个案报告中也得到了印证;(2)对于正式候选 人的产生程序,相当多的村民不太清楚;(3)从投票结果看,被调查对象的投票意愿实现程度较高。
    表2

    当               当 时  当时您为什么选择这位候选人? 当 当时您选择这位候选人,最主要的原因是什么?
    不贪 污 15.3% 3.3%
    党员 16.7% 2.1%
    人品好,诚实可靠 28.9% 9.4%
    亲朋好友有好 处 2.1% 0.3%
    有能力能致富 29.9% 13.2%
    办事优先村民利益 23.7% 4.9%
    自己家族的 人 2.9% 0.8%
    办事公道 27.5% 6.2%
    在村里势力大 4.0% 0.2%
    无所谓谁当都一 样 15.6% 8.9%
    跟上级关系好 9.9% 2.1%
    其它(请说明) 2.5% 2.9%
    不适用 40.7% 43.9%
    不 记得 1.0% 1.1%
    不回答 0% 0.8%

    在表2“当时您为什么选择这位候选人?”问题中,村民选择村干部时考虑的因素排名前三位的分别为:有能力能致富;人品好,诚实可靠;办事公道。但在 “当时您选择这位候选人,最主要的原因是什么?”中,“无所谓谁当都一样”排在了“办事公道”之前。这里有两种解释,(1)具体到某位候选人时,村民的选 择通常是综合性的,难以精确排序;(2)由于候选人多是原任村干部,村民的选举期望不高,这也反映在高达43.9%的村民选择“不适用”。
    表3 
                        您认为村干部做事的时候应该坚持什么原则? 通过选举上来的干部在处理村务时,表现怎样?
    从 大多数村民的利益出发 80.9% 45.0%
    严格贯彻上级的想法 9.5% 10.8%   
    从自己或小团体的利益出 发 1.6% 20.3%
    从家族观念出发 0.3% 1.3%
    还看不出来/不好说 4.6% 16.5%
    不回 答 3.0% 6.0%
    有效样本数 629 629     

      表3表明,高达80%以上的村民认为村干部做事应该坚持从大多数村民的利益出发的原则,但是只有45.0%的村民认为选举产生的村干部能够真正 坚持这一原则,而“严格贯彻上级的想法”、“从自己或小团体的利益出发”以及“还看不出来/不好说”三项相加的比例竟高达47.6%。这反映出选举尽管改 变了权力的授权方式,但对于权力的运行方向却并没有产生实质性影响。
    就问题“您认为选举对经济发展是有利还是不利?”有效样本数629,回答有利 的占52.3%,没有影响的占29.6%,不利的占5.2%,不适用的占3.7%,不知道的占7.6%,不回答的占1.6%。这表明,村民认为选举对村庄 有相当的影响,尤其是对经济发展,高达52.3%的村民认为选举有利于经济发展。
    (二)农民对村级民主管理的参与和认知
    表4 选举后,村里在下列事务上的决定主要由谁作出?
     党支部 村委会 村民代表会议 村民会议 村民理事会 不知道 不回答 有效样本数
    分配 宅基地 20.1% 30.3% 3.3% 1.6% 1.3% 41.0% 2.4% 627
    村集体资源的承包、拍 卖 21.1% 31.3% 4.5% 4.6% 0.2% 36.5% 1.9% 627
    救济资金和物资的分 配 21.8% 33.1% 3.3% 0.3% 0.5% 38.7% 2.2% 628
    口粮田的分 配 17.5% 30.8% 4.3% 3.4% 1.0% 36.9% 6.1% 623
    道路、桥梁的建设和维 护 21.8% 34.2% 3.5% 2.9% 1.3% 34.2% 2.1% 625
    灌溉水利的建设和维 护 19.0% 33.8% 4.5% 2.6% 1.0% 36.2% 3.1% 622
    村小学维 护 21.4% 30.6% 0.8% 1.1% 0.2% 38.4% 7.5% 627
    表4中的数据有三方面的内涵:(1)选举后,村级主要 事务决策由村委会和党支部作出;(2)村民自治的其他制度,如村民代表会议、村民会议、村民理事会在村级事务决策中基本上没有发挥作用;(3)对于村级事 务是如何决策的,不知情的村民所占比例相当高。

    表5.1  您对村里的村务公开工作是否满意?
    非常不满 不满意 满意 非常满意 不知道 不回答 有效样本
    11.3% 20.8% 40.9% 3.8% 19.4% 3.8% 629
    表5.2  您是否关心村里的村务公开栏?
    经常关心 偶尔关心 从不关心 不知道 不回答 有效样本数
    19.7% 33.2% 29.7% 14.1% 3.2% 629
    表5.3  您是否知道村里以何种形式公开村务?
    不知道 知道 不回答 有效样本数
    63.0% 32.0% 5.1% 629
    表5.4 您认为最需要公开的村务有哪些?
    村干部工资                                         34.7%                                                                   
    村里的财务支出                                    67.1%                                                 
    计划生育指 标                                 45.9%                                           
    村集体财产处 置                                    60.1%                      
    救灾救 济款发放                               59.3%                          
    其 他                                                1.1%                                     
    不知 道                                       14.8%                          
    不 回答                                       1.4%                         
    有 效样本数                                   629                          

    表5.5 村里是否曾设立意见箱收集村民对村务的意见?
    没有设立过 设立过 不知道 不回答 有效样本数
    49.6% 28.8% 20.8% 0.8% 629
    表5.6  您参加过村务决策会议吗?
    从没参加 偶尔参加 经常参加 不知道 不回答  有效样本
    76.2% 12.9% 4.9% 5.1% 1.0% 629
    表5.7  您向村干部反映过对村务管理的意见吗?
    从没反映 偶尔反映 经常反映 不知道 不回答  有效样本
    70.6% 17.8% 4.5% 5.4% 1.7% 629
    表 5.8您认为村民参与村务管理最好的方式是?
    村民大会                              25.4%                                                                  
    村 民代表大会                          28.9%                                              
    小组长会 议                                 6.7%                                      
    户代表会 议                                 15.1%                                    
    不知 道                                20.7%                                                     
    不回 答                                3.2%                                                  
    有效样本 数                            629                                                  


    表5.1-5.8主要从村务公开角度测量村级民主管理的状况。从这8个表格可发现:(1)村民对村务公开较为关心(经常关心和偶尔关心的村 民占被调查对象的52.99%),但村民对村务公开的满意度仅为44.7%;(2)村民对村务公开形式的认知度很低,不知道村里以何种形式公开村务的达 63.0%;(3)村民最关心公布的村务分别为村里的财务支出、村集体财产处置、救灾救济款发放,这三项都与钱物有关;(4)村民对村务公开的参与率相当 低,从未参加过村务决策会议的,占76.2%;从未向村干部反映过对村务管理意见的,占70.6%;(5)村民代表大会、村民会议和户主会议被认为是村民 参与村务管理最好的三种方式。
    四、农民参与基层民主实践的区域差异
    区域比较一直是农村研究的薄弱环节,研究成果相对较少。已有的相关成果 多局限在县、乡、村的比较上,很少上升到区域比较研究的层次。区域比较是近年来在乡村治理研究中出现的一种研究策略,旨在更好地描述巨变的乡村及其对乡村 治理的影响。贺雪峰曾依据中国农村地区历史与地理结构的不平衡性将中国农村划分为北方农村、中部农村和南方农村,并比较了不同区域乡村治理的差异及原因 (贺雪峰,2009)。本文将借用这一分析框架。


    (一)农民对村庄选举的参与和认知的区域比较
    表6.1  最近三年里,您村里选举过村委会主任或村委会委员吗?
                            北方农村           南方农村            中部农村                      
    没选 过                  10.0%              39.5%               10.9%            
    选过                    79.3%              52.1%               83.7%            
    不记得                  10.0%              5.9%                5.0%             
    不回 答                  0.7%               2.5%                0.4%             
    有效样本数              271                119                  239                           
    从表6.1看,南方农村“没选过” 的比例大大高于北方农村和中部农村。从本研究南方农村的四个个案报告看,似乎有如下原因:(1)村民对村委会选举的认知还不太清楚,如江西路东村,“笔者 走访了许多村民,问他们在1999年直选前的村委会选举是怎样进行的,但是询问结果却发现村民根本搞不清当时的村委会选举和人大代表选举有什么区别,有的 表示选过,并且拿出了当时的选民证,可笔者一看却是选人大代表的;有的表示根本没有选过,说以前的选举都是选人大代表的。具体到村委会干部换届,大多数村 民更是糊涂,因为他们压根就不知道村干部里还分了村委会干部和村支部干部。”(王小军,2009)(2)南方农村选举宗族影响较大,干部体系相对稳定,选 举无悬念,这也可能减弱村民对选举的记忆,如福建涧村,“2006年9月,涧村举行新一届村委会换届选举,笔者全程参加了所有选举活动。选举结束的最后一 刻,笔者问支书选举结果和先前的预料相比如何时,支书微笑点头:基本上差不多。实际上,几乎所有涧村人在选举之前都基本上可以判断出选举的大致结果,笔者 事先按照自己在涧村生活的经验做了预测,竟然也相差无几。”(吕德文,2009)
    表6.2  上次村委会选举您有否采取过下列行动?
    表6.2.A  参加选举会议或候选人情况介绍
                         北方农村           南方农村           中部农村                      
    经常做                 6.0%              25.5%             48.3%
    有时做                 17.5%             6.6%              14.7%
    偶尔做                 13.1%             1.9%              9.2%
    从不做                 53.6%             28.3%             28.0%
    不适用                 9.1%              36.8%             13.0%
    不回答                 0.8%              0.9%              0.8%
    有效样本数             252               106                238
    从表6.2.A看,中部农村农民的参与性最高,“经常做”、“有时做”、“偶尔做”三项相加高达 70%以上,北方农村、南方农村却只有30%左右。从个案报告看,中部农村农民参与性高与村庄派性斗争有关系。在湖北艾村和浙江古村,派性斗争一直很活 跃,派性竞争成为影响村庄选举的重要因素(陈涛,2009;陈辉,2009)。不过,表6.2.B至表6.2.E显示,在其他方面,中部农村与北方农村、 南方农村的差异又不大,推断其中的原因,笔者认为可能与三个因素有关:(1)参加选举会议或候选人情况介绍关系到对选举政策、过程的了解;(2)表 6.2.B至表6.2.E的问题设计具有明显的偏向性,农民真实回答的可能性较小,这从“不适用”比例在北方农村、南方农村、中部农村均十分高可以看出; (3)“从不做”的比例在北方农村、南方农村、中部农村也十分高,这在一定程度上反映出选举政治对乡村社会的人际交往影响力依然有限。

    表6.2.B  动员别人参加各种会议,了解候选人的情况
                         北方农村           南方农村           中部农村                      
    经常做                0.8%            6.6%             3.8%
    有时做                6.0%            4.7%             10.0%
    偶尔做                2.4%            0.9%             4.6%
    从不做                78.6%           48.1%            66.5%
    不适用                10.7%           38.7%            15.1%
    不回答                1.6%            0.9%              0
    有效样本数            252             106               239
    表6.2.C  自己提名某人做候选人
                         北方农村           南方农村            中部农村                      
    经常 做                0.8%              4.7%                 2.5%
    有时 做                2.8%              6.6%                 6.3%
    偶尔 做                4.8%              2.8%                 5.4%
    从不 做                81.0%             47.2%                71.1%
    不适 用                9.9%              37.7%                14.2%
    不回 答                0.8%              0.9%                 0.4%
    有效样本 数            252               106                  239

    表6.2.D  在领导征求群众意见时,推荐某人为候选人
                         北方农村            南方农村           中部农村                      
    经常做                0.8%                4.7%               1.7%
    有时做                4.8%                5.7%               8.8%
    偶尔做                3.6%                4.7%               5.4%
    从不做                81.0%               47.2%              68.2%
    不适用                8.3%                35.8%              14.6%
    不回答                1.6%                1.9%               1.3%
    有效样本数            252                 106                 239
    表6.2.E  对选举公开表示不满或提出批评与意见
                         北方农村           南方农村           中部农村                      
    经常 做                 0                   0                 0.4%
    有时 做                4.0%                0.9%               5.0%
    偶尔 做                4.0%                6.6%               10.5%
    从不 做                82.1%               53.8%              67.4%
    不适 用                8.7%                36.8%              16.3%
    不回 答                1.2%                1.9%               0.4%
    有效样本 数            252                 106                 239

    表6.2的问题设计主要是测评不同区域农民对于村庄选举的参与度。总体来看,北方农村农民的参与度相对较低,中部农村农民的参与度最高,而南方农村 农民的参与度也不高,但“不适用”率最高。从个案报告来分析,中部农村选举竞争通常较为激烈,如湖北艾村、浙江古村,在最近几次选举中,派性非常活跃,选 举竞争性强(陈涛,2009;陈辉,2009)。在南方农村,村庄选举是由村落社会结构尤其是宗族结构决定的,因此,村庄权力分配结构十分稳定,如福建涧 村,选举只是不断实践着一脉宗亲的原则。与此同时,南方农村选举走过场较多,如江西路东村,1999年和2002年的选举基本上是走过场,只是2005年 的选举才有一些竞争性,也因此南方农村农民对选举的认知度较低(吕德文,2009;王小军,2009)。在北方农村,村民自治实行之初的选举,有较强的上 级政府意图,如河南大河村、吉林枣子河村,这在一定程度上影响了后来村民的参与(刘洋,2009;李洪君、张小莉,2009)。
    表6.3  您投票之前跟家里其他人讨论过投谁的票吗?
     
     没有商量 商量过 不适用 不记得 有效样本数
    北方农 村 45.4% 19.2% 34.7% 0.7% 271
    南方农村 33.6% 9.2% 55.5% 1.7% 119
    中部农 村 39.3% 18.4% 40.6% 1.7% 239
    表6.4  您和家里其他人的意见一致吗?
     
     不一致 一致 不适 用 不记得 有效样本数
    北方农村 4.1% 21.8% 73.4% 0.7% 271
    南方农 村 3.4% 7.6% 87.4% 1.7% 119
    中部农村 0.4% 18.4% 79.5% 1.7% 239
    表6.5  最后谁来统一决定?
     
     没有统一决定,自己投自己的 户主决定 不适用  不记得 有效样本数
    北方农 村 1.8% 8.5% 88.6% 1.1% 271
    南方农村 4.2% 1.7% 91.6% 2.5% 119
    中部农 村 0.8% 3.3% 94.1% 1.7% 239
    表6.3至表6.5主要测量村民的投票意思表达状况,从中可作如下推断:(1)南方农村几 乎在所有问题上的“不适用”率都比北方农村和中部农村高(表6.5“最后谁来统一决定?”除外),反映了南方农村农民对选举不太关心,或者选举不需要所有 人关心,而是以宗族、家族形式替代了;(2)北方农村和中部农村在多数问题上的比率较为接近。
    表6.6  当时您为什么选择这位候选人?
    北 方农村          南方农村          中部农村
    不贪污                        13.7%            16.8%              16.3%
    党员                          15.1%            21.0%              16.3%
    人品好,诚实可靠              29.9%            27.7%              28.5%
    亲朋好友有好处                3.0%             1.7%               1.3%
    有能力能致富                  34.7%            28.6%              25.1%
    办事优先村民利益              23.6%            25.2%              23.0%
    自己家族的人                  2.6%             4.2%               2.5%
    办事公道                      31.0%            31.1%              21.8%
    在村里势力大                  2.2%              0                 7.9%
    无所谓谁当都一样              13.7%            4.2%               23.4%
    跟上级关系好                  9.2%             4.2%               13.4%
    其它(请说明)                2.2%             0.8%               3.8%
    不适用                        33.2%            56.3%              41.4%
    不记得                        1.1%              0                 1.3%
    不回答                        0.7%              1.7%              0.4%
    表6.6表明,尽管不同区域在不同问题上的比率有所差异,但 在选择村干部时,排在前四位的均是“有能力能致富”、“办事公道”、“人品好,诚实可靠”、“办事优先村民利益”,说明农民在选择村干部的标准没有表现出 区域差异。
    (二)农民对村级民主管理的参与和认知的区域比较
    表6.7 选举后,村里在下列事务上的决定主要由谁作出?
    表6.7.A  分配宅基地
    北方农村            南方农村          中部农村
    党支部                     24.9%               21.8%            13.8%
    村委会                     29.7%               16.8%            37.7%                               
    村民代表会议               3.7%                2.5%             3.3%
    村民全体会议               3.0%                0.8%             0.4%
     村民理事会                1.5%                 3.4%             0
     不知道                    37.2%               51.3%            40.2%
    不回答                      0                  3.4%             4.6%
    有效样本数                 269                 119              239                            
    表6.7.B  村集体资源的承包、拍卖
    北方农村            南方农村          中部农村
    党支 部                     26.4%               24.4%            13.4%
    村委 会                     27.1%               16.8%            43.1%                       
    村民代表会议               4.5%                5.9%             3.8%
    村民全体会议               5.6%                11.8%              0
     村民理事会                 0.4%                0                  0
     不知道                     33.8%               39.5%            38.1%
    不回答                      2.2%                1.7%             1.7%
    有效样本数                 269                  119              239           
    表6.7.C  救济资金和物资的分配
    北方农村            南方农村          中部农村
    党支 部                     25.2%               26.1%             15.9%
    村委 会                     29.6%               26.9%             40.2%      
    村 民代表会议               2.6%                7.6%              2.1%
    村民全体会 议               0.4%                0.8%               0
    村民理事 会                  0.7%                0.8%              0
    不知 道                     40.0%                35.3%            38.9%
    不回 答                     1.5%                 2.5%             2.9%
    有效样本 数                 270                  119              239
    表6.7.D  道路、桥梁的建设和维护
    北方农村            南方农村           中部农村
    党支 部                     27.0%               21.8%              15.9%
    村委 会                     33.7%               15.1%              44.4%
    村民 代表会议               2.2%                5.0%               4.2%

    村民全体会议               2.2%                7.6%               1.3%
    村 民理事会                 1.1%                4.2%                0
    不知 道                     31.8%               43.7%              32.2%
    不回 答                     1.9%                2.5%               2.1%
    有效样 本数                 267                 119                 239
    表6.7.A 至表6.7.D反映了如下现象:(1)在村级事务决策中,党支部和村委会仍居支配地位,村民会议和村民代表会议等制度的作用甚微;(2)在北方农村和中部 农村,村委会在村级事务决策中的地位高于党支部,在南方农村,则是党支部高于村委会;(3)“不知道”的比例在北方农村、中部农村和南方农村均相当高,反 映了村务决策的公开程度普遍较低。
    表6.8  您认为村里的干部称职吗?
    北方农村            南方农村           中部农村
    绝大多数称职                17.7%               18.5%              12.1%                                  
    大多数称职                  49.1%               30.3%              33.9%                                
    少数称职                    15.5%               18.5%              25.5%                          
    几 乎没有称职                4.4%                16.8%              15.5%                     
    不知道                      10.3%               10.9%              9.2%                
    不回 答                      3.0%                5.0                 3.8%                      
    有效样本数                  271                 119                 239
    表6.8说明,在北方农村,村民对村干部的评价较高, 接近70%的村民认为村干部称职,在中部农村和南方农村,村民对村干部的评价偏低,不到50%的村民认为村干部称职。
    表6.9  您对村里的村务公开工作是否满意?
     
     非常不满 不满意 满意 非常满意 不知道 不回答 有效样本
    北方农 村 7.7% 17.0% 46.9% 4.4% 21.4% 2.6% 271
    南方农 村 18.5% 21.0% 31.9% 5.0% 20.2% 3.4% 119
    中部农 村 11.7% 25.1% 38.5% 2.5% 16.7% 5.4% 239
    表6.10  您是否关心村里的村务公开栏?
     
     经 常关心 偶尔关心 从不关心 不知道 不回答 有效样本数
    北方农村 18.1% 34.7% 31.7% 13.7% 1.8% 271
    南 方农村 25.2% 22.7% 26.9% 18.5% 6.7% 119
    中部农 村 18.8% 36.8% 28.9% 12.6% 2.9% 239
    表6.11  您是否知道村里以何种形式公开村务?
      不知 道 知道 不回答 有效样本数
    北方农村 62.4% 32.8% 4.8% 271
    南方农 村 52.9% 36.1% 10.9% 119
    中部农村 68.6% 28.9% 2.5% 239
    表6.12  您认为最需要公开的村务有哪些?
    北方农村            南方农村            中部农村
    村干部工 资                   35.4%                31.1%              35.6%                                                          
    村里的财 务支出               64.9%                56.3%              74.9%                                          
    计划生育指 标                 48.7%                45.4%              43.1%                                      
    村集体财产处                 64.6%                53.8%              58.2%            
    救灾救济款 发                 56.8%                63.0%              60.3%                     
    其他                         1.1%                 1.7%               0.8%                            
    不知道                       15.1%                20.2%              11.7%                   
    不回答                       0.7%                 4.2%               0.8%               
    有效样本 数                   271                  119                 239              
    表6.13  村里是否曾设立意见箱收集村民对村务的意见?
      没有设立过 设立过 不知道 不回 答 有效样本
    北方农村 42.8% 36.2% 20.3% 0.7% 271
    南方农 村 54.6% 22.7% 20.2% 2.5% 119
    中部农村 54.8% 23.4% 21.8% 0 239
    表6.14  您参加过村务决策会议吗?
     从没参加 偶尔参加 经常参加 不知道 不回答  有效样本
    北方农 村 82.3% 10.3% 3.0% 3.7% 0.7% 271
    南方农村 64.7% 11.8% 7.6% 13.4% 2.5% 119
    中 部农村 74.9% 16.3% 5.9% 2.5% 0.4% 239

    表6.15  您向村干部反映过对村务管理的意见吗?
     从没反映 偶尔反映 经常反映 不知道 不回答  有效样本
    北方农 村 80.8% 11.4% 1.8% 4.4% 1.5% 271
    南方农村 58.8% 17.6% 7.6% 12.6% 3.4% 119
    中 部农村 64.9% 25.1% 5.9% 2.9% 1.3% 239

    表6.16  您认为村民参与村务管理最好的方式是?
     村民大会 村民代表大会 小组长会议 户代表会议  不知道  不回答 有效样本
    北 方农村 29.2% 26.6% 8.9% 13.3% 19.6% 2.6% 271
    南方农 村 21.0% 29.4% 6.7% 20.2% 21.8% 0.8% 119
    中部农 村 23.4% 31.4% 4.2% 14.6% 21.3% 5.0% 239
    表6.9至表6.16表明,(1)北方农村农民对村务公开的满 意度高于中部农村和南方农村,但在对村务的关心上,北方农村、中部农村和南方农村却差异很小;(2)在最需要公开的村务上,北方农村、中部农村和南方农村 尽管在比例上有一定差异,但在排序上却相当接近;(3)在参与村务管理方面,北方农村农民比中部农村和南方农村农民更消极;(4)在参与村务管理最好的方 式上,北方农村、中部农村和南方农村在排序上也相当接近。
    五、结论与启示
    通过上述分析,可以就村级民主管理制度在我国农村社会的实际运行 状况得出以下认识:
    1.村委会选举在全国各地农村得到了全面推行,但村民在选举中的主动性仍然不够。其原因有选举组织较为随意、投票过程欠规范、 村民对于正式候选人的产生程序缺乏应有的认知等。
    2.在选举中,村民投票的理性因素突出,但村民对当选后村干部的评价却不高。这反映出选举改变了 村庄权力的授权方式,但村民对于权力运行方向的影响力却极为有限。
    3.选举对村庄治理有很大的影响,尤其是对经济发展,但选举对村级民主决策与管 理却影响不大。选举后,村级事务决策仍然主要由村委会和党支部作出,村民自治的其他制度,如村民代表会议、村民会议、村民理事会在村级事务决策中基本上没 有发挥作用,甚至大多数村民不了解村级事务是如何决策的。
    4.村民对村级民主决策和管理的参与及满意程度仍较低。村民对村务公开较为关心,但村民 对村务公开的满意度不高;村民对公开村务的形式认知度很低,大多数村民不知道村里以何种形式公开村务;村民对村务公开的参与率低。
    5.不同区域农 民对于村庄选举的参与度存在一定的差异。北方农村和南方农村农民的参与度相对较低,中部农村农民的参与度最高;在北方农村和中部农村,村委会在村级事务决 策中的地位高于党支部,在南方农村,则是党支部高于村委会。
    6.北方农村村民对村干部的评价较高,中部农村和南方农村村民对村干部的评价偏低;北 方农村农民对村务公开的满意度高于中部农村和南方农村,但在对村务的关心上,北方农村、中部农村和南方农村却差异很小;在参与村务管理方面,北方农村农民 比中部农村和南方农村农民更消极。
    村级民主管理制度与实践的现状及其区域差异,既呈现了不同地区经济、社会和文化发展的不平衡性,也反映了自上而 下的国家政策和法律在不同区域实施的差异。因此,完善村级民主管理制度,推进村级民主管理实践,既要重视制度建设,又要关注区域差异,尤其要鼓励各地根据 自身实际勇于创新,激发农民参与村级民主管理的积极性。

    注释:
    ①问卷调查与美国杜克大学史天健先生主持的“中国农村基本制度调查”项目、董磊明先生主持的2006年度国家社科基金项目“公共品供 给与农村和谐社会建设”以及贺雪峰先生主持的华中科技大学985项目“农村社区文化建设”共同进行。问卷设计得到美国杜克大学博士候选人吕杰先生的帮助, 问卷录入、分析及文献整理得到柯丽萍、王欣、张进华、张斌的帮助,在此一并表示谢意。
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    甘肃行政学院学报 2010年第2期

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