编者按:十届全国人大四次会议共收到代表议案1006件,其中法律案1003件。在这些法律案中,立法项目已经列入立法规划和计划的有436件。 其他法律案中,提出修改现行法律的有270件,提出制定法律的有297件。这些议案关注的大多是社会热点问题。今年的两会现在虽已结束,但对两会上热点问 题的关注不会结束。建设新农村,加强调解工作等等,都还有待于我们从理论和实践上进行进一步的深入探索。
人民调解制度期待立法完善
建设社会主义新农村,必须建立社会主义和谐农村。和谐农村并非没有矛盾和纠纷,但如果没有一个高效完善、符合农村实际的纠纷解决机制, 和谐农村就不可能建立起来。调解,被誉为“东方经验”,在近几年的两会上,将“东方经验”从法律上进一步加以完善,使之成为我国解决社会纠纷,特别是解决 农村基层纠纷的重要途径,成为很多代表、委员的心声。尽快出台人民调解法,为新农村建设以及和谐社会的建立,提供有效制度保障,是很多人的期盼。
建设社会主义新农村,是今年两会的一个热点话题。及时有效地化解矛盾,平息纠纷,防止群体性冲突的发生,是建设社会主义新农村的必然要 求。有些人认为,解决矛盾纠纷,主要应该依靠诉讼手段。但笔者认为,诉讼不是万能的,健全人民调解网络,依靠乡村组织为农民提供及时、有效、公正、免费的 调解服务,也是建设社会主义和谐农村的重要一环。
诉讼并非万能
年近70岁的农民彭某几年前与其堂兄发生互殴,经法院审理,判令被告要赔偿彭某医药费500元。但因为对方没有财产而无法执行,法院多 次采取执行措施均未果。为此,彭某接连上访了7年。当地县法院副院长说,这个案子不论从法律角度还是立足现实都不可能再有其它结果了,他感叹,“我在法院 工作了几十年,得出一个体会,就是农村的稳定要靠健全人民调解网络,打官司并不一定都能取得令人满意的效果。”
农民之间的争讼,大多数标的额不高,有的标的只有几百元,甚至只有几十元,这与农民的整体收入状况不高有直接关系。与此相应,他们需要 的往往也是能满足基本公正要求的、成本低廉的、便捷的法律服务,并且这种法律服务能实际解决存在的问题。否则花费大量成本打官司,可能赢了官司,但纠纷并 没解决,而且还会陷入新的纠纷之中。
法院断案讲究的是“以事实为依据,以法律为准绳”,但是,法律事实与客观事实之间有时难于吻合,并且,很多农民判断是非的标准是当地农 村的习俗和“公德”,但法律规定与这种习俗和“公德”并不一定一致。特别在家族观念仍然盛行的农村,很多人不敢作出对本家族成员或邻里乡亲不利的证词,这 就造成发生矛盾以后,常常取不到证据或取到的只是伪证。很多农民不知道如何取得和保留证据,也无钱请律师帮助说理和取证。这种情况下,有公正的法官,也并 不一定能得出当事人心目中的“公正”判决。
调解为何难“调”
法律规定和农村现实的差距,在相当长的时期内将会继续存在,期望通过几年普法活动就消除这种差距是不可能的。
问题如何解决?由政府为农民间的纠纷提供免费的调解服务是一个重要的解决之道。
各国一般都有对特定弱势群体提供法律援助的作法。农民从整体上而言作为一个低收入群体,理应获得一些基本的法律服务,包括免费的法律教 育、法律咨询、纠纷调处等,这也是以工补农的重要方面,是建设社会主义和谐农村的重要一环。但是现在农民却难于获得免费的调解服务。很多律师事务所不屑于 受理农村的小纠纷,农民更交不起不菲的费用;乡镇法律服务所本身依靠有偿服务生存;作为县司法局派出机构的司法所也大多在开展有偿法律服务,同法律服务所 抢饭吃。农民需要的免费调解服务事实上难以得到。
值得一提的是,司法所本应是为农民提供免费调解的重要渠道,但事实上,司法所开展有偿法律服务现象十分普遍。笔者所在的县,80%的司 法所人员与法律服务所一并或共同开展有偿服务,这与司法所本身的职能是相违背的。但他们也有苦衷,司法所从乡政府分出来后,除了连工资都无法保障的财政拨 款外,没有任何其它合法收入,开展有偿服务是财政拨款不足情况下司法所的唯一生存之道。但司法所介入有偿服务领域,使基层法律服务市场结构失衡,加重了农 民负担。
为此,需要加强乡村两级的调解网络建设,力求将矛盾化解在初始状态。
完善调解之道
建设和谐农村需要使矛盾及时化解,而不是使争讼不断升级。调解与法院判决不一样,它更为简便、更为灵活、更能够尊重和包容民意,它可以 在法律和习俗之间找到结合点,为双方划定一个让步的空间,使矛盾及时化解,避免双方在付出高昂的诉讼代价以后留下解不开的矛盾。从管理学上讲,这是一种减 少冲突的优化选择。
村委会有调解组织,这是能对农民提供及时性法律服务的组织。但它也有局限性,村干部是兼职的,且经常变动,他们的法律知识并不全面。而 且村干部身处本乡本土,有自己的利害得失,难于摆脱亲情、人情关系,这会影响他们处理问题的公正性和权威性。单靠村级调解组织是不够的,必须要有乡镇级的 调解组织起指导和补充的作用。农民之间的矛盾,经过村级调解未解决的话,再申请乡级调解。对乡级调解再不服,可以请法律服务机构有偿服务,提起诉讼。
开展人民调解,是乡镇政府为民服务的有效载体。笔者认为,为了建设精简型政府,凡是可以由市场有效提供的服务,政府都应该退出,让市场 优化配置资源的作用得到充分发挥。但如果群众需要而市场提供不了或很多群众消费不起的基本服务,就应该由政府提供。从这个意义上讲,行政调解就必须由乡镇 政府提供。
要使农民获得免费的调解服务,必须优化调解体制。要确保农民获得免费的调解服务,应使调解组织人员上有编制、经费上有保障,管理上有措 施,机制上有活力。
除了健全村级调解组织以外,还必须将乡镇司法所下放给乡镇管理,让司法行政工作依托乡镇政府进行。同时,要让乡镇司法行政机构和人员享受全 额的财政保障,使其不开展有偿服务,只开展免费服务。在制度上,要采取一定的政治经济激励和制约措施,调动和激发调解人员为民服务、为民解难的热情。只有 从多方面完善基层调解制度,才能使调解在化解农村矛盾纠纷、建设社会主义新农村方面发挥其应有的作用。
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人民调解:“冷窝窝”何时再成“香饽饽”
文 思
制定人民调解法的议案和提案几年前就已提出。今年两会期间,不少代表、委员继续呼吁,要尽快制定人民调解法。
我国的调解体系包括人民调解、法院调解、行政调解和仲裁调解。人民调解简便快捷,程序简单,为老百姓解决矛盾纠纷提供了一个方便的诉求 渠道。我国现在有85万多个人民调解委员会,514万余名调解员,但现在人民调解调处纠纷的总数,与人民法院一审案件的受案总数相比,其比例由1980年 的17:1,下降到目前的1.7:1。
当前人民调解工作存在的主要问题是:水平不高,不少基层调解员还停留在传统的“劝架员”水平,缺乏必要的法律政策和调解技能;经费不足,地 方各级政府均未将调解业务、培训经费纳入财政预算,这也使得无法吸收较高素养和学历的人才进入人民调解员队伍;组织结构不健全,目前农村和社区的调解委员 会基本达到应建数的100%,而企事业与行业性调解委员会还达不到应建数的20%。
两会上,有代表、委员感叹,很多人不知道人民调解制度,在出现纠纷后,只想着到法院起诉,而不去找人民调解委员会调解,还有些人认为人民调 解委员会没有强制力,不能彻底解决问题,因而也不愿找人民调解委员会,以前的“香饽饽”成了“冷窝窝”。
有代表建议,应通过制定人民调解法,扩大和规范人民调解的受理范围,建立人民调解的自身监督和错误纠正的机制,明确人民调解与诉讼的衔 接规程,明确人民调解员的任职资格和培训制度,明确人民调解指导和管理机构的法律地位,以及人民调解的工作程序、经费保障等。
立法动态
2005年12月1日,《青海省人民调解工作条例》施行。这是国内第一部关于人民调解工作的地方性法规。
该条例对担任人民调解员的条件、民间纠纷的调解时限等作了详细规定,明确规定司法行政机关用于人民调解工作的经费列入各级财政预算,资 金困难的村(牧)民委员会、居民委员会由县、乡财政予以补贴,解决了困扰人民调解工作发展的经费问题。条例也对人民调解委员会调解民间纠纷的受理范围作了 更为详尽的规定,人民调解委员会在延时后仍不能调解的民事纠纷,应向当事人告知并申请有关部门处理。
另据悉,司法部正在根据中央关于构建社会主义和谐社会的要求,进行人民调解法立法的调研和论证工作。全国人大内务司法委员会建议,国务 院有关部门抓紧工作,条件成熟时提请全国人大常委会审议。
议案直击
十届人大四次会议部分有关农业立法议案
■制定村务公开法
背景:村务公开是民主监督的重要内容,而1998年颁布的村民委员会组织法,程序规定不够细化,现在出现的许多关于村务公开的新问题无 法解决。农村村民自治实践的发展,迫切需要一部程序明确、细化、可操作性较强的村务公开法,并由此建立起一套权力互相制衡的村民自治新机制。
内容:村务公开的范围,包括土地征用补偿及分配、村集体经济所得收益使用、村集体债权债务、村干部报酬、救灾救济款物发放等;村务公开 的形式,应坚持实际、实用、实效的原则,在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏;一般的村务事项至少每季度公开一次,涉及农民利益的重大问题以及群众 关心的事项要及时公开,集体财务往来较多的村,财务收支情况应每月公布一次;详细规定村务公开的基本程序;设立村务公开监督小组,群众对公布的内容有疑问 的,可以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉。
■制定农业融资法
背景:支持新农村建设,建立稳定可靠完善的农业融资渠道,解决“三农”资金需求矛盾,不能仅由政府文件引导,也不能寄希望于金融机构的 自由选择和自我约束,必须制定农业融资法规,做到有法可依、有章可循,把新农村建设的融资支持体系纳入法治轨道。
内容:规定农业借款主体资格,对农业借款主体资格及借款条件,不能完全套用工商企业标准,要根据农村的特定环境,规定简明的贷款条件, 简化复杂的财务报表审核要求;明确金融机构的社会责任,除了直接服务于农村的农村信用合作社、农村合作银行外,其他存款银行都有为农业进行融资的法律责 任;具体规定商业银行、政策性银行支持农村建设的服务准则,并规定各商业银行、邮政储蓄机构在县及县以下地区当年新吸收的居民储蓄和单位存款额,要按 15%至25%的比例,直接贷放或委托贷放用于当地的农业融资。
■制定失地农民社会保障法
背景:中国失去土地的农民以每年100多万人的速度增长。土地是农民生活的最基本的保障,是农村稳定的基础。对纯农户来说,失去土地便 意味着生活保障的丧失。对向农民征地的行为及征地后应给予的生活保障,要从法律上加以完善。
内容:完善征地制度,保证失地农民享有充分的知情权,实现征地过程的公开、公平、公正;解决征地后失地农民基本生活保障问题;提高补偿 安置标准,确保足额兑现,明确土地补偿费的分配管理;引导就业,进行就业培训,扶持创业,给失地农民以城市居民待遇。
■制定耕地质量法
背景:我国现有耕地的质量出现了快速下滑的趋势。我国高产田只占耕地的35%,中低产田占到65%。重金属污染的农田面积达3亿亩,占 总耕地面积的六分之一,其中因工业“三废”污染的农田有1.05亿亩,使粮食每年减产100亿公斤。此外,近20年来由于施肥结构失调,使得我国耕地养分 非均衡化现象日趋严重,土壤基础地力逐年下降。耕地质量逐年下降,除了认识不高、投入不足等原因外,主要是耕地质量建设管理体制不完善,耕地质量建设缺少 法制保障所造成。
内容:强制性实施地力培肥,建设高标准农田,建立健全耕地质量动态监测和预警系统;明确规定将土地出让金收益的一部分用于中低产田土改 造、沃土工程等地力建设;建立土地开发、整理质量标准,提高耕地质量,确保耕地的综合生产能力特别是粮食生产能力。
■修改村委会组织法
背景:随着农村改革发展的不断深化和基层民主政治建设的推进,村民委员会组织法的部分内容已不能完全适应村民自治实践的需要,有必要通 过修改法律进一步完善村委会民主决策、民主管理、民主选举和民主监督制度,保障村民自治的健康发展。
内容:进一步明确村委会自治权的法律定位,理顺村委会与村党支部的关系,提高村委会组成成员的素质要求,完善对村委会成员的法定监督制 约程序,建立健全规范村委会选举程序。