• 华中小镇故事:基层民治的缩影

    ——读《小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释》的随笔
    北京工业大学人文社会科学学院人文社会科学学院    杨靖邦


          摘  要:费孝通教授创作于20世纪30年代的《江村经济》早已蜚声于海内外,成为人类学和社会学调查研究的经典范本。自此之后,人类学和社会学界的田野调查之风大兴蔚为,作品如雨后春笋般纷纷刊行于世。华中科技大学吴毅教授的《小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与逻辑》是近来深入乡镇基层时间较长、涵盖农村生活的官民互动场景较广阔、生动细微描写基层民治面貌的又一部田野调查的优秀作品。笔者欲于本文之中阐述自己品读这本厚书的些许收获和感想,以飨对“三农”研究颇感兴趣的读者朋友们。

     


    关键词:乡域政治;运作机制;田野调查;理解性叙事


          建国后到改革前,我国农村实行的是人民公社制度。大集体的生活,80年代以前的生活在农村的人们都有切身经历。“一大二公”的大集体生活,农民们都在自己的镇域内范围内活动,很少有流动的机会。生产大队规定了农民们的生活,何时何人应该出现在何地做何事,都是计划的清楚、精准的。农民们玲敲而作,玲敲而息。日复一日,将近30载。学界研究人民公社制度时期农民生活方式的著作也为数不少。有兴趣的读者可找这方面的报告文学或者调查报告抑或学术专著去了解。
           改革后,我国农村社会运作发生了制度性的变化。取代人民公社制度的是基层民主自治。以前的大队不复存在,全国都是村民委员会了。国家政权的基层单位遂不再是大队(村委会),而是乡(镇)人民政府。这是行政建制上的变化。在经济生产方面,众所周知,集体生产与生活转变为一家一户的分田到户。家庭联产承包责任制在全国都实行开来。农民们只是在进行公共生产基础设施建设之时,才又重新联合起来。日常的生产活动都是一家一户的进行。
           特别是十六大以来,连续的中央一号文件的发布,三农问题成为党和国家关注的重中之重。党和政府的新政策之下,农村的社会主义新农村建设如何呢?政府是如何带领人民群众致富建成全面、高水平的小康的呢?华中科技大学中国乡村治理研究中心吴毅教授在他的近著《小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释》中以深邃独到的眼光用细腻朴实的文笔为我们白描了一幅新时代、新时期的乡村民治风景图。笔者在本文中,愿意把自己看到的景色和由此激发的想象一并奉献给同仁们,希冀激发热烈的探讨和宝贵的批评与指导。


    一、 研究方法特色
            作者采用了民族学的田野调查方法。蹲点调查历时约一年半,起于2003年3月11日,止于2004年7月中旬。调查地点是湖北省武汉市下辖某区的某个乡镇。吴毅教授选择的这个调查地点有点林德夫妇当年选择的“Middle Town”的意思。因为小镇所在的经济社会发展水平和地理位置都是我国现阶段意义上的“中镇”。 鉴于学术规范的要求,作者在书中用“H区小镇”代称。作者用自己质朴简洁却又不失生动形象的文笔以理解性叙事的方法白描出了乡镇干部、村组干部和村民共计51个栩栩如生的基层干群形象。(关于这本书的写作特色,中国农业大学学报社会科学版副编审常英从作者的写作的文本类型上做了具体有力的阐发。常英把作者的“理解性叙事”的文本叙述方法分解为6种文本类型。 )作者极力推崇却并没有简单套用孙立平教授在《“过程—事件分析”与当代中国国家—农民关系的实践》一文中所倡导的“过程—事件分析”的研究策略,回归到民族志研究的本位,以讲故事的叙述性理解的方式绘就了基层干群互动的活泼场景,同时粗枝大叶地勾勒出了群众之间围绕乡间生产、生活而展开的博利图景。
            作者在他的著作的第十五章“幕启幕落”中的第一小节“研究关怀与策略的自白”里用了10页的篇幅来阐述自己选择的这种“讲故事”的叙述性理解的研究方法的学术合法性和有效性。笔者作了粗略的概括,作者大致讲到了以下几点:
          首先,点明了这本著作和作者以前的《村治变迁中的权威与秩序——20世纪川东双村的表达》的传承与丰富关系。传承在于两者皆是关注于中国乡域政治运作的同一主题。丰富表现为后者是历时态的纵向变迁研究,粗线条、大轮廓地勾画出我国村域政治运作的整体变迁理路;前者则是聚焦于同一时段(2003年3月至2004年7月),全方位立体式刻画H区小镇政府、村级组织和村民之间在社会主义新农村建设的大背景之下为了谋求生存和发展所演绎的博利互动场景。这幅场景可以说是连环画,是由五页相互独立且颇具完整性的故事画面共同呈现出来的。
           其次,道出了这部著作和其他同样以中国基层政治运作为研究对象的学术作品的异同。其同在于:和《金翼》(林耀华,1989)、《叫魂》(孔飞力,1999)、《王氏之死》(史景迁,2005)等著作相同,均采用民族志研究的个案调查法。其异在于:一是选择研究单位是乡镇,而非村(自然村或行政村),也不是县;二是微观的观察与写作处理手法,重点关注的是非制度、非结构的日常的生产、工作活动中活脱脱的动态干群互动场景,而非宏大的制度性的静态的结构功能分析范式下抽象普适性的基层政府运作经验研究。
          结合笔者阅读整本书的感性体验,回味着作者的“研究策略的自白”中所说如下一段话:“以‘乡域政治’作为研究单元来部分地解决有关县域政治研究在田野操作中的困难,并克服村庄整治研究在时空展示上的局限,可能是一个易于出现却又现实可行的方案。所以,本书所作为研究单元的‘乡域政治’的概念,就包含了力图超越村庄社区研究的局限,在一个更大范围内更加完整和整体地理解基层政治的想法”,笔者深刻体会到了上述两点,特别是作为其中的第二点的确是吴毅教授这部大书的方法论特色。


    二、 乡域政治的干群互动五步曲
           (一) 乡镇政府的中心工作
            “乡镇的中心工作其实就是围绕上级部署的各种任务而展开的阶段性工作”,吴毅教授如是写道。但凡是上级布置的任务,都会有检查评比排名的绩效考核。这种绩效考核通过了,下级政府才有资格参加评先评优,政府职员也才可以加官晋资,提高待遇。因此,乡镇政府的中心工作可以被简约为“迎检”工作。这种检查包括常规的例行检查和突击检查。小镇每年要应对的例行检查有:1.计划生育检查;2.农民负担类检查;3.围绕中心工作的达标、创建工作检查。
            因为检查工作既有上级部门的行政高压,又有政府职员自身的切身利益驱动,所以从小镇到村组,自然不敢怠慢,以不息代价来应战。书中讲到了一个例子。就是“全省农村税费改革试点工作的考核评估检查”。湖北省政府2002年下半年开始搞这项改革,到了2003年4月中旬组织全省范围内的检查。这次考核评估的内容为“七查七看”,即:1.查税费改革政策宣传情况,看农民是否了解政策;2.查相关基础工作到位情况,看工作是否深入细致;3.查新的税费负担落实情况,看是否违背政策;4.查税收征收主体到位情况,看征收秩序是否规范;5.查结算清退情况,看是否做到“三个明白”;6.查转移支付资金分配使用情况,看是否截留挪用;7.查相关配套改革开展情况,看工作是否扎实。检查逐级进行,从乡镇到村组,最终落实到户。每个县抽一半以上的镇,每个镇抽到至少3个村,每个村要抽至少2个组,每个组至少抽2户人家。这样下来小镇至少有12户人家要接受上级的检查。检查是随机进行的,所以小镇政府更是精心准备,不敢疏忽。
           镇政府下达作业任务。镇长和书记频频在每周的例会和工作会上不厌其烦地擂鼓助威,大讲特讲迎检工作的重要性,并且对具体环节作出精密部署,重点强调了“农业税附加和转移支付资金按规定拨付到村”是这次考评的重中之重。这种迎检前的动员被干部们戏称为“猴子不上树,多打几遍锣”。前面提到的“七查七看”,落实到镇政府这里,就是要重新准备和制作“农村税费改革家庭档案袋”。这个档案袋中包括5种资料。落实到村级组织,就包括不下20件材料、文件等。诸种注意事项从区政府到小镇政府都有明文规定,其中细节,笔者在此不一一列陈。
           镇村之前“做作业”前的利益博弈。镇挂村干部下到村部找村主任和书记要下村解决2002年镇政府收的教育附加费的后遗症问题。税改政策后,教育附加不征收了。可是小镇政府此前已经收过钱了。这时候,还没有按照新政策给这500户村民退费。村民手里持有教育附加费的票据,省政府的检查明文规定不允许农民手里还有除过两税票据以外的其他票据。小镇挂村干部和村干部要将农民手中的教育附加票回收。这项工作遇到的头号问题是村干部要求镇政府必须退费,村委会不能来垫付这笔钱。这样,村里才能下去收票。因为2000年时,秦村村委已经在类似的江堤款问题上为政府垫付过6万7千元。镇挂村干部请示了镇委书记,承诺这笔款子政府出。镇村两级组织达成协议,正式启动收票活动。村部召集村委和组长开会,与会的还有镇挂村干部和财政所专员。镇挂村干部代表镇政府讲话,她谈到了昌州区(县)出问题,从区到村的组织干部都写了检查,警示秦村的村组干部做好迎检工作。然后,她交待了具体的注意事项,包括2002和2003两年的表格分开、农户签字等。镇挂村干部讲话毕,村主任老罗重新借机要求政府必须退还村部垫交的江堤款及其利息,镇长要写条子,与此同时,村里保证完成收票的任务。镇挂村干部和财政所主任电话请示了镇党委书记,书记要以新税方法算账。这样,村委和村民返还不到钱。村委不让步,僵持。镇政府的决定是他们自己收,自己给村民退钱。
          “做作业”的具体情况。镇干部全力以赴,天天下村。村组干部不甚着急,拨一下,转一圈。村组干部及镇里财政所的干部在抓紧时间做档案归类和村务公开。为了迎接检查,从乡镇政府到其职能部门再至于村组干部,自上而下的全体动员,还花费了几万元,来准备要到来的检查。迎检工作越往纵深发展,镇村干部肩上的担子就越重,干部也会就越有情绪。这些情绪宣泄通常是基层干部做事吃力不讨好,夹在上级政府和群众之间的状况引起的。可是情绪不能有碍于工作,迎检的准备工作还得分毫不差地照样做好。经过全镇镇村干部一致的不懈努力,迎检之日获得省检查小组的工作“完美”评语。

    (二) 乡村城镇化开发
           2002年的税费改革以后,镇政府不能再向农村收取“三提五统”了,其他涉农的站所也不能擅自向农民收费了。乡镇政府的“农民财政”萎缩了。小镇是传统的农业乡镇,种植的主要农作物有水稻、小麦、油菜、花生和黄豆等,出产的水产品有鱼、虾、蟹等。只因为农副产品的市场价格持续低迷,小镇政府只能依靠农业稳定生活。另一方面,小镇的具有的优势是毗邻武汉市的下辖区,地理位置优越,信息灵通,处于城市扩张的边缘。
            面对小镇农业持续走低、工商业开发在即的情况,1999年底上任的镇党委书记的发展构思是:抓农业保稳定,招商引资谋发展,“产业化、工业化、城镇化”促进步。抓农业就是要搞农业结构调整(见本部分第四小节),发展特色农产品和经济林木。第一,招商引资既可以解决小镇劳动力就业,还可以扩充地方的财政税收。农业税由抛荒导致的悬空部分也同样可以由招商引资的税收所得来“转移支付”。第二,招商引资还肩负着为镇干部筹工资的重担。小镇干部的工资,区政府只下拨60%,其余部分镇政府自己解决。第三,招商引资的税费还要用来偿还乡镇政府以前政策失误欠下的债。小镇政府打通连接武汉市的交通要道,大力进行基础设施建设,为招商引资铺平道路。
          镇党委书记所指的招商引资实际是出卖和租赁土地。2003年中央政府严格控制农业用地的非农业开发和利用。在这种政策背景下,小镇的招商引资处于两难境地。为了小镇政府的正常运转和顺利完成区政府的财税征收,小镇政府还是依然得招商引资搞开发。
           土地开发中对农民的征地补偿的利益分配是干群利益博弈的又一角逐场。在土地开发的过程中,小镇政府担任主角,引进老板,与老板谈判,讨价还价,签订协议,开发的筹备,做群众工作,确定补偿标准等等,被邱泽奇称为“工业厂商”。而法律上规定的土地的法人代表村集体和村民却只能充当次要的角色。利益的分配格局一般是“政府拿大头,村里得小头,农民拿中头”。作者在作原因解释是这样分析的:站在小镇政府的立场,小镇政府为开发投入了大量先期的人力、物力和财力,既然有付出,就应该求回报;站在法律意义上的土地所有者村民和村组织的立场,这种利益分配格局又是有悖法理的。这样乡镇开发中的最大问题政府与村民的矛盾便成为作者关注的一个方面。
    作者讲述了小镇开发的前沿阵地洲头村开发的故事。洲头岛村是小镇级的开发园区,地理位置隔湖相望,靠近武汉的大专院校,被区政府定位为“休闲度假产业园”。园区建立后,省人民防空训练基地获得了项目,要了300亩的面积。这300亩面积要占压洲头村4组和一位海外华人先期承包的未到期的土地。先说这位海外华人的情况。他是出生和成长在台湾后来移民美国的华人。小镇政府在人防训练基地项目之前跟这位台胞签了合同,此时合同并未到期。小镇政府为了获取更大的经济利益,就想要回土地。这位台胞知道中国官民纠纷民胜不了官的历史结论。于是,他不走司法诉讼路线,转而借用自己的政治身份美籍华人通过中国外交方面和省市台办向小镇政府施压,诉求让出土地,但可以赚取利益的买卖。经过小镇政府和这位先生的几个回合的利益博弈。后来,小镇镇府算了政治账,让利给这位台胞。村民方面主要是征地补偿的面积问题。农业税时代,农民都是多种地,少缴税。就是种的地的面积比实际纳税面积要为多。可是现在政府占地也是按照计税面积补偿的,这样农民就会少很多钱。农民要求政府镇府按实际面积补偿,政府以补偿面积是以计税面积为准为由不同意。此其一。其二,农民要求政府的亩均补偿和邻近县镇的标准相同为8000元每亩,政府只给4500。政府当然不肯让步,按照“一把钥匙开一把锁”的方法“点发”重点户。先把那些小组长的工作做好,给他们些实惠,让他们带头签字。小组长们为了保住官位和碍于乡镇领导的面子,最终后让步。还有村里以前有过某种问题需要政府解决的群众,就只有签了字,才解决问题。这些农民扛不住也就先后签了。利用这种一一击破的方法,政府最终还是实现了自己的意图。农民们只能在政府愿意退让的范围内扩大点小的利益。
    (三) 税费时代的农业税征收
           征税中主要有如下几个特征:一是征收过程中会有用工商业税收转移支付农业税的情况。农业税由于土地抛荒和个别农民的欠交而不能足额完成。镇政府财税所的办法之一就是把小镇企业税收中增长的超过县财税局的部分转到农业税收中来。二是从土地的出租和买卖中得来的钱中垫付。招商引资而来的土地租赁会有相当部分的钱进入小镇政府的腰包。当然,农业税征税所得占据税收来源的大头。农业税征收过程乡村干部应用了各种技巧。
         第一种是“讨饭战术”。就是乡镇干部有意向农民说好话,把自己说得很难过,“身份要求自己收税,没法子的”,换取农民的同情,让农民不好意思只能交了。也有农民根本不理这个茬,压根就不愿意交。要他们交就等同时答应他们的条件,或者为他们少钱,或者解决他们遇到的问题。
         第二种是“青皮手”的“媒”的技术。乡镇干部采用媒婆的巧言,商人的经济,戏子的伶俐,掮客的算计等策略牵着、引着、诓着农民走,让农民顺着政府规定的方向走。媒的方法很是很管用的,大多村民善良规矩,只要家中有钱或粮,也就交了。
          第三种技术是血缘关系的面子技术。有乡镇干部本身就是从挂职所在村出来的。这种情况下,征收对象都是自己的家族成员或者乡亲邻里。这样的干部会凭借自己的特殊身份主动去跟乡亲邻里打招呼,乡亲邻里也不还意思作难自己人。干部趁机为乡亲邻里提供各种信息。乡亲邻里也借此机会让自己人为啥事想个办法。在这样的血缘圈子里,大家都是相互提携的。
    农业税征收,在作者调研的2003年已经显现出极大的征收困难,这个在税费改革的试点时期已经相当地暴露出来。小镇征收干部采用的上述非制度化行为策略也是在农业税不能再强制征收的政策背景下的一种柔性的无赖之举。
    (四) 农业结构调整
           农业结构调整也是小镇发展的主要战略之一。区政府要求小镇开发利用好自己的特色豆。小镇豆因为蛋白质含量高而远销海外。区政府正是在这样的客观情况下提出发展小镇豆的加工产业的。小镇豆产自范家坝村,可是当范家坝村在挂职干部副镇长的竭力争取下拿到省市的20万资金支持后,镇长突然改变计划,把小镇豆产业划归到小岳村。原因是小岳村财大气粗。这叫做“扶强不扶弱”。副镇长心里还挂念着自己一手张罗起来的范家坝村,因此,就决议继续干下去。这边,小岳村在镇长的大力支持下,搞得声势更大。小镇豆在作者离开小镇时还在继续发展着,发展的潜力和后劲尚没有完全彰显出来,还处在起步阶段。
         另一个农业结构调整的是种植当地的一种经济作物。历次的农业结构调整失败的多成功的少,所以小镇在这次农业结构调整的动员上下了很大的功夫,费了很大的周折。小镇政府搞了两个试验点,准备先搞局部试点,来年再在全镇范围推开。一个点采用的是“计划经济模式”,农民给承包户镇教育办打工,农民按照要求出工,保证亩产量。镇教育办发给农民务工费。这种做法后来失败了。原因是种子在阴雨天气下放的时间长了,后来没有发芽,全军覆没。另一个点是政府提供种子、化肥给农民,并承诺收成了政府以保护价全部回收,和前一点一样,双方签订了合同。这个点,农民的种植积极性很高,没有耽搁播种期,后来获得大丰收。
    (五) 乡村组织断“土地纠纷”案
           在国家取消农业税以后,农民的种田积极性比以前提高了好多。好多以前把自己的责任田转包给别人的农民都又想要回土地。在这种情况下,一时间在村里掀起了一股“要地浪潮”。作者就讲了其中的一个小故事。两户陈姓人家,是同一宗族。1980年代后期,陈同年的父亲把原属于陈同年名下6亩土地给了自己的族亲陈向辉。陈同年那时在外打工,根本没有想种这么多地。1992年11月陈同年的父亲又给了1.9斗水田给陈向辉。这前一部分在1999年重新划分土地时候,已经上了那家的承包土地证书;那后一部分的1.9斗土地只是向辉家种着,并没有上证。陈同年2003年要收回土地,先是翻了向辉家种着秧苗的1.9斗地,然后找村里要收回以前给向辉家的地。村里就为两家定了协议,可是同年不同意,达不成协议。向辉家诉诸于法院,法院判决结果是原属同年家的土地中上向辉家经营权证的归向辉;另外的1.9斗通过乡村调解处协商解决。由于此前乡村调解未果,所以乡村干部这回不愿意再如此纠缠下去。这次陈同年向法律求助,向市中院上告,结果在作者离开该村之前尚且不知。


    三、结论与展望
           上文笔者简要回顾了吴毅教授书中谈到的几个例子。从干群互动的视角来看乡村政治的运作,笔者得到以下几点认识:
          一是乡村政治运作的整体机制是自上而下的普遍动员和泛市场化机制的协同联动机制。(杨雪冬,2010)源自革命战争年代的自上而下的全民动员的仍然再发挥着相当重要的作用,尽管随着计划经济体制的不复存在而有所式微。我国市场经济的体制转轨,力量尽然是如此的强大。政府部门本来是公共服务部门,但是在吴教授为我们展示的乡村生活中,笔者发现基层政府为了所谓自身的运行,也从农民的微薄土地补偿等事项中分得一杯羹。
           二是正如费孝通教授在《乡土中国》中所阐述的乡村社会还具有浓厚的乡土特色。即使在70年后的当今中国仍然具有中国的乡土文化特色。第一点是乡土社会的人情面子很重要,这在上文的农业税征收的过程中可以看到。第二点是乡土中国不大用法律,而是更擅长调解或者信访。这样的政治或者说道德渠道,是礼治的一种体现。(费孝通,1947)前文中的土地纠纷和矿业主上访的事就是例证。
         三是制度化的运行机制在干群互动中往往隐含在后,显现在前的往往是农民的“逞强”、“耍蛮”或者干部的“示弱”、“胁迫”。小镇案例反映出乡村干部互动不是像城市社区这样一开始就要像韦伯的科层制所说的“照章办事”,而是先以绵绵软软的乡情铺垫在前。干部和群众的感情融洽了,群众接受干部了,后来的事情就好办多了。在特殊的农民的维护自己利益的场合,农民们惯用的手法就是在制度化的框架内显示自己的利益受损了,政府不解决问题,他们联合起来绝不退让。政府也有自己的办法,前面提到过,就是“一把钥匙开一把锁”,一一击破。双方以这样的彼此退让、协调的方式最终还是达成了协议。
         四是村委会的自治作用有所体现,但是发挥的作用还相当有限。村民委员会是基层群众的自治组织,从法律的角度讲是群体村民的法人代表,可是事实上村委会成了国家权力在镇政府以外的延伸。村委会很大程度上不代表村民的利益,而成了乡镇政府的下级组织。从小镇下属村落的案例中,村组干部更多时候还是在配合上级乡镇政府的工作,自治的特征不明显。无论是从村委选举,还是村里重大事务的决策权看,都是如此。
           吴毅教授的这部著作虽然只是描写了华中地区某个小镇的乡村政治运作状况,但是他的探究问题的方式和所提出的问题却是带有全局性和普遍意义的。他研究乡村政治的日常化互动观察角度仍然不失为日后研究的较好思路。同样,在他的笔下得到某种程度的展示的中国农民和乡镇政府的互动所具有的特征和所存在的问题也有待于乡村建设学者的深入研究。
    参考文献
    1.费孝通.乡土中国  生育制度【M】.北京:北京大学出版社,1998年5月第一版.
    2.杨雪冬.社会变革中的政府责任:中国经验【J】.中国人民大学学报,2009,1.
    3.常英.当代乡村基层微观政治的深描叙事【J】.中国农业大学学报(社会科学版),2008,4.

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