关键词:土地;制度;制度变迁;产权
中图分类号:F301.1 文献标识码:A 文章编号:1004-0544(2010)06-0169-03
一、建国前土地制度
20世纪以来,中国经济社会发生了三千年未有之大变局,在中国延续两千多年的封建土地所有制早已不能适应生产力发展的要求。由孙中山领导的辛亥 革命虽然推翻了两千多年的封建帝制,由于制度的路径依存性,封建地主所有制的基本模式在20世纪初依然未发生根本性的变化。尤其是袁世凯称帝失败后,其手 下将领就各自为政,形成了军阀割据的独特社会现象。这些大小军阀官僚疯狂的掠夺土地,更进一步加快了土地兼并的速度。随着国共北伐的成功和南京国民政府的 建立,国民党才从形式上逐渐统一了中国。与此同时,中国共产党在农村根据地建立了苏维埃政府。研究这一时期的土地制度,须分别考察两个地区:共产党统治的 根据地和国民政府统治的国统区。
1、解放区土地制度
中国共产党在根据地土地改革的纲领为“耕者有其田”,并以此作为赢得民心,集结革命力量的手段。1925年10月,中国共产党提出了较为明确的 土地纲领“没收大地主、军阀、官僚、庙宇的土地交给农民”。“耕地农有”是农民“最主要的要求”。可是,共产党迫于共产国际的“土地国有化”的主张,而实 行了与“耕者有其田”相悖的政策,禁止土地买卖、出租、抵押,农民只有土地使用权。而土地终极所有权却归政府。随着农民对土地国有化的消极抵制和共产国际 认识的转变,遂又逐步实行由“土地国有化”向耕地农有“的回归。毛泽东上井岗山后的一个重要行动就是土地改革,把没收的封建土地无偿的分给广大农民。它使 共产党在很短的时间内获得了小农阶级的广泛支持,并成为革命的重大力量。
1947年抗战胜利后,中共中央公布实行《中国土地法大纲》,土地政策开始由“减租减息”向“耕者有其田”过渡,发动农民运动,通过没收、征 购、地主献田、群众反奸清算、减租减息等办法,由农民自己从地主手中获取土地。改变了过去单纯靠没收地主土地来实现“土地农有”的方法。经过了这一场由全 民发动的土地改革,‘钟者有其田”在1949年终于实现了。在新解放区,土地改革始于建国后,结束于1952年底,几千年来中国农民对土地所有权的强烈渴 望第一次得到了满足。1952年,全国农村总人口5.06亿。新解放区完成土地改革的农业人口约3.1亿,加上根据地已完成土地改革的农业人口1.45 亿,约占全国农村总人口的90%,其中约占全国农业人口总数60%-70%的3亿多无地少地的农民获得了约7亿亩土地,免除了过去每年向地主缴纳的700 亿斤粮食的超重地租。
2、国统区土地制度
中共在农村根据地的土地改革运动,对国民政府构成了强大的压力。南京国民政府遂开始着手改革其土地产权制度。1930年,国民政府制订和修改了 土地管理基本大法《土地法》,其宗旨也是“耕者有其田”。虽然国民政府标榜“平均地权”,却始终只是流于空谈,未切实厉行。其原因是多方面的。首先,20 世纪国民政府的政治基础就是建筑在地主身上的,所以,它的土地改革不可能触动地主阶级的利益;其次,由于1937年抗日战争的爆发。国民党被迫联共抗日, 土地改革自然因此而无法贯彻落实。抗战结束后。国统区土地日益畸形集中于少数富农和地主。小农阶级对土地所有权的愿望始终不曾得到满足。正因为如此。国民 党政府未得到广大农民的支持和拥护,其政权也必然会退出中国政治舞台。正如国民党总结败退大陆的原因时所说的:“回顾我们过去在大陆失败的最大原因,…… 就是因为没有能够彻底实行土地改革。”
二、从集体化到家庭联产承包责任制的土地制度
1、集体化时期的土地制度
1952年,中国历史上规模最大的土改运动顺利完成。以一家一户为生产单位的传统小农经济在全国范围内广泛出现。随后,由于种种原因中国共产党 又逐渐将农业合作化作为了党的政策。起初,农村只是贯彻和发展互助合作组,它由4-5个农户组成,他们在农忙时将各自的劳动力、农具和牲畜集中起来。这种 合作有的是临时的,有的是长期的。在互助组形式下,资源的产权仍属于个体农户。为了加快农业生产合作化的进程,1953年12月,中共中央发布了《关于发 展农业生产合作社的决议》,决议指出了党在农村工作的根本任务,就是要促进农民联合起来,逐步实现农业的社会主义改造。决议肯定了我国农业合作化的道路 是,由互助组到初级形式的半社会主义的农业生产合作社,再到完全社会主义的高级形式的农业生产合作社。因此,农业合作化运动到了1955年时,除了互助组 外,还同时广泛存在着初级合作社和高级合作社。初级合作社由20-30个相邻的农户组成,他们按一个统一的计划将资产组合起来。而在高级社,所有的生产手 段都集体化了。高级社的收入只以劳动的贡献为基础分配,并采取了工分的形式。一个农户的收入取决于家庭成员挣得的工分数和一个工分的平均值,后者又取决于 集体农场的净收入。高级社的规模最初由约30个农户组成,尔后变成一个村的所有农户(150-200)组成。
随着1955年党内集体化的主张者在辩论中的获胜,农业合作化规模迅猛推进,到1957年冬天,高级社已由1955年的500个急遽攀升到 753000个,约有1190万农户进入了高级合作社。但是,在高级合作社中,个体农民依然有退社自由权,这极大的阻碍了计划经济的实施。基于这一原因, 中共在1958年大跃进的高潮中开始强制推行人民公社制度。从1958年8月末到11月初,仅三个月内。就有753000个集体农场被合并成24000个 公社,它由12000万户农户组成,约为1958年中国总农户的99%。一个公社的平均规模约为5000户、10000个劳动者和10000亩地。一个公 社的收人分配主要是以生存需要为基础的,只有部分是基于一个农民所完成的劳动。在自留地上的劳动和在农村集市上的交易受到禁止,而这些在其他合作社形式下 还是存在的。人民公社运动导致1959年至1961年间严重的农业危机,在这场危机中大约有3000多万人非正常死亡,是人类有史以来最大的饥荒。
农业危机使中央领导人不得不对人民公社制度重新作出思考和调整。1961年3月起草的《农村人民公社工作条例(草案)》和1961年6月的该条 例修正草案又开始调整公社内部公社、生产大队和生产队三者之间的关系。而把生产大队(相当于高级杜)作为三级所有的基础和核算单位。这样的规定存在的一个 明显的弊病就是在产权关系上,穷生产队共了富生产队的产。从1962年开始,资源所有制,对生产管理的责任,以及为了收入分配而进行的核算。都下
放到了由20-30户组成的生产小队,从而确立了我国农村土地以生产队为基本所有单位的制度。并且恢复了社员的自留地制度。这一新制度实质上是 50年代初级社和高级社的混合。收入分配是基于每个成员所挣得的工分。但是生产队的规模与生产管理却类似于初级社。1962年后。进行了一些改进工分评价 的试验;不过,生产队体制直到1979年开始的以家庭为基础的农作制度改革之前。一直是基本的农作制度。
2、家庭联产承包责任制下的土地制度
家庭联产承包经营体制肇始于1979年初春安徽省风阳县掀起的“大包干”。当时安徽省遇到干旱,在偏僻的安徽凤阳县的梨园公社小岗生产队,18 户农民聚集在村民严立华家中,在队长严俊昌的主持下,通过了一项后来引发了中国农村大变革的有关“包产到户”的“保证书”。1982年,中央一号文件正式 肯定了土地的农民家庭联产承包经营制度,它也同时宣告了人民公社制度的寿终正寝。从此以后“大包干到户”象一股凶猛的潮流一样“势不可挡”。新的土地制度 安排亦迅速在全国推行开来。从全国来看。1979年,所有生产队中只有LO2%转向家庭联产承包责任制。到了1980年,已有14.4%的生产队发生了转 变。1984年以后,已有99%以上的生产队采用了家庭联产承包责任制。此后,家庭联产承包经营进入稳定完善阶段,以“包产到户、包干到户”为标志的家庭 联产承包经营体制基本确立。在家庭联产承包责任制下的土地产权制度,由《中华人民共和国宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的 土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。”
三、后家庭联产承包责任制下土地制度的新矛盾与创新思考
1、家庭联产承包责任制后期土地制度的新矛盾
家庭联产承包制在改革初期使我国农村经济取得了巨大成效,但是它不可能一劳永逸的解决我国土地产权问题。随着我国工业化和城市化的推进,以及建 立社会主义市场经济这一宏伟战略的要求,家庭联产承包责任制下土地制度的缺陷亦日益凸现,严重阻碍了我国现代化的建设。
一是土地产权主体不明确。虽然我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定农村土地属于集体所有,但是集体作为产权主体的含义是非常模糊的,其究竟 是指村政府、乡政府、县市还是省政府或者是中央政府?目前,我国法律都未曾明确界定。再加之我国几千年封建社会官本位思想的深厚传统,导致了实际的土地所 有权常掌握在县市一级政府官员或村干部手中,且农民集体土地财产易受基层政府干预和侵犯,其权益很难得到保障。由于土地集体所有的产权未充分界定,处于该 制度下的农民就不能形成对自己努力而得到回报和收益的合理预期,其生产和扩大投资再生产的积极性必然大大受挫,所以在这种状况下农业生产效率自然无法提 高。
二是土地承包权不稳定。土地政策的频繁调整和土地承包期的不确定,导致农民对土地使用权的担忧,从而很少或不愿在土地上追加固定投资以扩大再生 产。尽管中央一直在试图延长农村土地承包权期限,但是农民仍然未被赋予土地永久使用权,所以近年来,大批农民流向城市成为打工一族,抛荒现象十分严重,造 成了土地资源的极大浪费。农民土地承包经营权的不稳定性,还表现在农民土地承包经营权的内容不够充分,例如。在现行制度安排下。农民缺乏抵押土地使用权以 获取银行贷款的权利。研究表明,农民甚至缺乏充分行使自己土地的权利,地方政府随意解除承包合同、侵犯农民合法权益的现象时有发生。
三是土地产权残缺。土地产权残缺也就是意味着国家机器对土地所有权的侵犯其主要表现在土地征用上。由于土地产权的残缺,土地征用制度存在严重的 缺陷。从1984年以后,中国改革的重心从农村转向城市,国家经济发展的重心也从农村转向城市,国家又一次实施工业和城市优先发展战略。国家不仅凭借农地 的最终产权,通过征用方式,随意侵犯土地集体所有权和农民土地承包经营权;而且还依据行政权力对农民土地使用权广泛干预。尤其是1994年的分税制改革和 以GDP为主要指标的政绩考核机制。客观上造成了地方政府以土地财政来支撑快速的城市化建设,并通过征地来上大项目、大工业。与此同时,地方政府甚至还与 房地产开发商沆瀣一气,形成利益集团来共同抬高城市房价。由于我国法制的不健全,而广大农民在土地征用过程中权益得不到保障,沦为失地农民而未得到妥善安 置,成为当今我国群体性事件和社会矛盾的主要导火索,严重影响了国家治安和社会的稳定。
2、后家庭联产承包责任制下的土地制度创新路径
当前我国在高速工业化和城市化的转轨时期土地制度运行所存在的痼疾已严重制约着社会经济的和谐发展,在过去单一的公有制基础之上改革现有的土地 制度,已经到了刻不容缓的时刻。笔者认为,未来中国土地制度的改革应从以下方面逐步突破,以建立具有中国特色的“现代土地制度”。
第一,要在稳定土地承包制的同时,赋予农民永久的土地使用权。中国农民的根本问题是土地问题。而土地的根本问题是产权问题。只有首先解决我国农 民的土地产权问题,才可能成功破解当前社会经济改革的诸多矛盾。综观西方发达国家的经济发展史,可以看出私有产权制度的确立,是建立完善的市场经济和经济 发展的前提。但是,鉴于中国的特殊国情,我国不宜实行土地私有化,为了使农民的土地使用权能得到长期而有效的保障,就必须赋予其永久使用权。研究表明,较 为稳定的地权对鼓励增加土地投资、自由转让、提高资源配置效率和形成集约规模经营,都会大有裨益。在合法赋予农民永久的土地使用权的同时,还要不断的推进 政府职能转变、提高农民自身法律水平和保护意识并逐步完善外部市场经济体制。
第二,要建立完善的土地流转机制。在稳定土地承包经营制度后,必须完善和规范现存不合理的土地流转制度,才能成功实现土地要素的市场化改革。在 十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里,农村土地制度再次成为中国改革的发力点。《决定》正式允许农村居民向其 他个人或公司流转为期30年的土地承包经营权,具体形式包括转包、出租、互换、转让、股份合作等,以发展适度规模经营,这显示出了党中央推进土地制度改革 的道路和方向,即建立以价格机制为核心的土地要素流转市场,但是土地流转机制的建立却不可能一蹴而就,而只能是一个渐进的、动态的和不断深化的过程。其 次,在完善土地流转制度的同时,要建立社会保障制度,尤其是对农村居民和失地农民。完善的社会保障制度体系,是土地流转机制运行和社会稳定的前提。
第三,在城市和郊区实行国有化。从我国封建时代土地制度可以看出,随着土地产权的流转,势必会造成土地的不断兼并和集中,从而扩大贫富差距、加 剧社会阶级矛盾和社会动荡,这也是我国两千多年的历代王朝覆灭的根本原因。国有化土地在我国漫长的封建时代一直存在,国有土地是和农民土地和谐统一的,国 有即民有,它是作为被地主阶级兼并土地后的失地农民的一种最后的生活保障。正所谓以史为镜,当前我们在实行农地承包经营权流转制度的同时,必须在城市和郊 区实行国有化,它不仅有利于社会主义现代化建设并体现出社会主义公有制本质属性。还能抵消土地不断兼并和集中趋势所带来的社会危害,为土地兼并后的失地农 民提供最后的社会保障。因此。只有国家掌握一部分土地,农民的生活才会有保障,国家政权才会更加持久和稳定。