取消税费后村庄公共品供给困境分析
桂华
与税费改革之前相比,取消税费之后我国农村的公共品供给存在着两个有利因素:第一,取消税费减轻了农民在90年代中期以来所承受的越来越重的负担;第二,国家投入越来越多的资金用于农村建设,包括公共品供给。但是,伴随着税费取消而来的乡村两级组织弱化,导致了基层治理能力萎缩,在公共品供给方面,国家与村庄之间缺乏有效的联系纽带。本文以乡村为对象,通过对当前农村公共品供给制度设计及其实践基础的考察,理解公共品供给的困境。
一、 取消税费后公共品供给的制度设计困境
国家向农村投放的大笔资金,以两个渠道来进行的。第一个渠道是通过“条条”即“自上而下”实施的公共品供给,比如义务教育、公路水利建设、医疗卫生等。第二个渠道是直接发放到户的,比如种粮补贴、种子补贴、油菜补贴、农机补贴等[①]。基于制度上存在的三个方面困境,这两种渠道下来的财政拨款,是无法完成村庄公共品供给的。
(一)财政资源无法得到优化配置
除了那些具有社会公益性质的公共品,如义务教育、农村合作医疗等,全体农民都能从中受益之外,大部分的“条条”的资金是无法覆盖全国所有的农村的。一方面,这类资金在下拨的时候,面临着向对投放对象甄别的过程。按理说,那些必需资金支持的地区农村要优先获得财政支持,且有资格获得的地区才能获得。但是,在实际的操作过程中,政府面对的是全国众多的差异巨大的地区和农村,没有一个统一标准,让财政资金按照轻重缓急落实到位。地区利益促使各地政府和部门都会想方设法争取资金支持,其结果必然是“跑部钱进”。不仅大量的资金浪费于跑项目的过程,并且那些发展的好,地方财政充足的地区更有机会获得资金。相反,那些公共品供给不足,村庄建设差的地区,既不会被上级部分重视,也没有充裕的资金用跑项目,其获得财政支持的可能性更小。另外,通过“条条”方式拨付的资金是专款专用,以此渠道提供的公共品,不是从地方的自身需求出发的,不一定能够满足地方的公共品需求。自上而下的在公共品供给容易陷入“一刀切”,无法照顾地方的公共品需求偏好,这依然是政府行为面临的困境。通过此渠道实施的财政拨付无法实现资源的优化配置。
(二)财政与行政能力不足
同时,国家没有足够的财政能力与行政能力完成村庄内部的公共品供给。比如,村庄堰塘河沟等小水利、村庄内部的道路、村庄卫生等。这类公共品牵扯面广、细小琐碎。在当前的形势下,国家不可能提供足够的资金,承担起村庄内部所有的公共品供给的任务。并且村庄内部的公共品需求具有较强的“地方性”,村级公共品供给不仅涉及到公共品供给时的成本分担、利益分配等,而且也牵扯到村民之间的互动与关系协调。另外,国家行政能力的有限性,致使政府不可能深入到村庄内部,承担起村庄的公益事业建设任务。
(三)“直补”与“一事一议”的失败
通过“直补”渠道拨付的财政资源也无法用于村庄公共品供给。国家取消税费之后,农民的负担减轻了。国家不仅不向农民收钱,而且还向农民补贴,农民比过去更加宽裕了,村庄也更加富裕了,并且很多村庄事务,乡村两级也不再干涉了。在调查时,我们也感受到了村民对公共品的强烈需求。按理说,村民有机会表达其公共品需求偏好,也有能力承担起一些公共品供给。但现实中,村庄的公共品供给并不令人满意。村民手中的钱确实多了,但是村庄道路更坏了(最近几年,农村普遍修房子时运输车将很多乡村两级公路碾压坏了),堰塘沟渠也没有人管了,水利设施瘫痪,等等。村庄中普遍实施的“一事一议”制度,没有实现制度设计者的初衷。“一事一议”虽然具有民主分配能力,但却缺乏民主动员能力。山东青州刘庄的村书记对“一事一议”的评价是,除了开会浪费时间之外,不会取得任何效果,必须要先“集中”。也就是说,除非村集体有钱,再通过村民讨论资源用于何种公益建设,否则“一事一议”徒有形式,并不能完成村庄公共品供给。农民是有钱了,但是“一事一议”却没有能力通过民主的方式从农民手中收钱[②]。由此而导致国家的补贴发放到户之后,并不能被重新筹集起来,用于村庄公共品供给。
无论是通过“条条”的自上而下的财政拨付,还是通过直补到户的财政资源,都无法被有效的用于村庄公共品供给。在制度设计上,以“条条”实施的公共品供给离村庄太远,农民的公共品偏好无法得到有效的表达。并且,地方的利益诉求替代了公共品需求的声音,资源配置被扭曲。以“直补”方式进行的财政拨付,离农民私利太近,离村庄集体利益太远,“一事一议”无法实现村庄公共品需求与公共品供给之间的均衡。
二、制度实践的社会基础
村庄公共品供给的困境不仅仅在于制度设计的失败,而是在于制度设计与村庄的背离。实践的效果有好坏,但制度本身无优劣。对该问题的考察,必须要从村庄本身来理解制度实践的基础,从而探讨公共品供给的困境。
(一)村庄公共品供给的资金筹集困难
在当前的形式下,当国家财政还没有能力包揽所有的公平品供给时,很多村级公共品,比如村内部的道路维修、村庄防盗防火安全、饮水排水实施建设和维护等,主要是依靠向村民筹集资金来完成的。税费改革之前,乡村两级通过“加帽子”的方式,通过“三提五统”以及“义务工”的方式,向村民征集部分资金并组织劳动力,用于村庄内部的公益建设,提供了部分公共品。取消税费之后,乡村两级很难再从村民那里筹集到资金了。尤其是国家一系列支农惠农政策宣传以及政策实施,导致村委的一切筹资行为在村民那里都是“不合法”的。在河南汝南调查时,那里的村民整天都在报怨村庄道路坏、排涝设施破坏等,村委也很想组织村民进行公益建设,但是一直都无法实施。村民认为国家会承担村庄的公益建设,并且一定给村委拨付了很多钱,所以村民不需要交钱。实际上,村委并没有从上级获得足够的用于村庄公共品供给的资金,要办事的话就必须向村民收钱。乡村两级无法向村民收钱,国家也禁止村委克扣“直补”的钱,村级组织缺乏自发提供公共品的资金。
(二)村庄公共品供给的主体缺位
与跨区域的教育、医疗卫生、公路等公共品不同,村级公共品琐碎细小,有些公共品具有季节性,还有些公共设施需要随时维护。乡村的公共品需求不仅种类多、牵扯面广,而且不同的村庄对同一种公共品需求不同。国家不可能统一完成村级公共品供给,国家行政也不可能深入到村庄内部,满足千千万万个村庄的公共品需求。同时,公共品具有非排斥性和非竞争性,村民也是无法以个体的方式满足公共品需求。在河南汝南宋庄,当公共灌溉设施因年久失修被废弃之后,村民都在承包地里打机井,解决灌溉问题。2007年8月份持续的暴雨,让全村一半的玉米地都被淹了,全村秋粮总产量减少一半。村民可以通过大机井的方式,以极高的成本购买私人物品,从而解决某些公共品供给不足的问题。但是,水利设施除了能够灌溉之外,还能够排涝,由于排涝是个体村民无法完成的,所以村民还是承受公共品供给不足所带来的损失,因此,最终的解决办法还是要依靠完善与维护村庄水利设施。村级公共品的地方特色与公共品的性质,要求村庄必须根据地方的情况,自主承担起大部分村级日常化的具有地方特色的共品供给。
取消税费之后,全国大部分农村的基层组织都弱化了。不仅每个村的村干部普遍地减少了,而且全国大部分村庄的小组长也被取消了。河南省光山县的杨村有10个村民组,共1100余人口。在90年代,该村有6个村干部,10位小组长。取消税费之后,全村只有2、3个村干部,有些被选上村干部的人也都出去打工了,只有村支书一个人长年在村管理村庄事务,他主要职责是下发通知之类的,根本没有能力组织进行公益建设。从几十户的村民小组到几百户的村庄,虽然在公共品需求方面能够形成一个利益共同体,但却缺乏一个有效的组织去完成公共品供给。
(三)制度成本承担主体缺位
有的学者将取消税费之前的公共品供给制度总结为“自上而下的制度外公共产品供给决策程序”[③],该制度是与税费征收紧密相连的。尽管征收税费的初衷是国家从农民提取剩余,用于现代建设[④],但它在客观上也满足了村庄的部分公共品需求。在村干部与村民的互动中,村民向村干部提出公共品要求,村干部想要完成税费任务的话,就必须在一定程度上满足村民的要求。税费改革虽然消除了由于税费征收而导致的矛盾,但同时也消除了该制度所具有的满足部分村庄公共品供给的功能。如果换一种思维,从公共品供给的角度看,税费改革前村民所承受巨大税费负担就可以被看作为农村公共品供给的制度成本。
从这个角度思考的话,村庄公共品供给的困境被可以看作为制度成本承担的问题。国家通过取消税费,消除了“自上而下的制度外公共产品供给决策程序”的巨大制度成本。但是,必须寻找到一条有效的公共品供给的替代途径。
取消税费之后,基层组织陷入了不作为的境地,村干部没有动力去组织村庄公共品供给。大部分村庄在无法获得足够的上级财政转移的前提下,村干部筹钱办事困难重重,村委没有能力解决“钉子户”的问题。尤其是公共品供给方面,还面临受益不均的问题,由此导致一户不交钱事情就办不成的困境。实际上,村民也缺乏对村干部的信任,前文提到了这一点。另一方面,村民也无法自发地组织起来进行公共品供给。在调查时村民都说,村庄的事情要办好的话,必须要有一个牵头的。牵头的人不仅要向几十户人家收钱,而且还要调节好各家各户的利益,前前后后所有的事情都由他需要负责。牵头的人不仅要耽误时间,还需要付出极多的心血,甚至需要自己贴钱,其结果还会因为众口难调而得罪人。通过此方式方进行公共品供给时,实际上是牵头的人承担了公共品供给的制度成本。
在村庄中,熟人社会的行动逻辑导致了“怕饿死的就会饿死,不怕饿死的就不会被饿死”[⑤]的尴尬局面,没有村民愿意站起来牵头办事。2008年冬季,河南省光山县杨村及其周围的几个村庄都掀起了村民自发组织修路的活动。修路过程闹了很多矛盾,事后,这几个村庄的牵头者都发誓“再也不干这种傻事了”。牵头者既出力有受气,有位牵头者说“爱走不走,反正也不是我一个人走路”。实际上,这些牵头者都是有公益心的村民,但是牵头确实是吃力不讨好的事情,花时间操心、贴钱还要听村民的“闲话”,让所有的人再也不会出来牵头了。依靠私人来承担制度成本是不具备持续性的公共品供给方式。
(四)村庄内部利益结构固化
村庄公共品供给不仅是一个利益分配的过程,也是一个成本分担的过程。村庄难以被组织起来的一个重要原因就是成本分担与利益分配的不均衡。比如修路、修水渠等,不是能够修到每个家庭的门口和田地边上的。公共品作为基础设施,并不能被平均分到每家每户。距离远近与位置不同,家庭人口以及是否在外打工等,导致村民出同样的钱,并不一定能够获得同样的受益。利益的结构化导致村民难以达成共识,村庄公共品供给受阻。
另外,很多村庄的公益建设都要占用村民的耕地或者宅基地等。比如,修路、修水渠、宅基地整理等,都牵扯到占地与补偿的问题。税费改革之后,就算不种地也能得到补贴,村民对承包权的需求比较强烈。与此同时,国家土地政策保护了农民的承包权,削弱了村集体调地的权力。河南汝南的宋庄在取消税费之前,村集体一直坚持“五年一大调,三年一小调”的土地政策,使得那是占用农民的土地修路比较容易,因为被占地的村民几年之后就可以得到补偿。2005年之后,村集体很难再调地;另外,村委也没有动力调地了,因为不需要收税费了。宋庄村支书说,“今后再也不要想占地进行公益建设了,一分一毫的地都很珍贵,如果按村民要求赔偿30年的经济损失的话,村委是没有那么多的钱的”。无论是二轮承包权的30年不变,还是08年所出台的土地承包权长久不变的政策,都是在缩小村集体的土地权力。土地政策保护村民的承包权,导致集体没有能力调地了,在公共品供给上,村集体没有了进行利益调节的能力。
2008年,山东省青州市的刘庄准备搞村庄内部的道路建设,一户人家的老房子挡在规划路线的中间。虽然这所老房子不住人了,并且宅基地也属于村集体所有,这户人家坚持不拆。村委多次做工作也没有成功,因为村委没有能力满足户主的高额赔偿要求。村书记说村里是没有办法收回宅基地,因为地面建筑物属于村民的私人财产,受《物权法》保护。最终,整个村庄道路绕过那家房子修建的。无论是《物权法》还是土地政策,都导致了村庄内部利益的固化,限制了村集体的行动能力,阻碍了村庄公共品供给。
三、将制度与实践基础结合起来寻出路
取消税费看似一劳永逸地解决了农民负担问题,增加了政权的合法性,现在村民都说中央政策好,但是却没有完成村庄治理的问题。当前村庄的公共品供给困境,可以看作是基层治理能力弱化的表现。因此,必须在综合考虑国家宏观政策与村庄政策实践基础的前提下,围绕新农村建设,寻找一条有效的满足新时期公共品需求的途径。本文尝试从以下四个方面提出建议。
(一)国家财政转移到集体 将国家的支农惠农资金,以“打包下乡”和“打包下村”的方式,用于集体公益事业建设。在农村调查时,村民与村干部都认为每亩几十元上百亩的补贴并不是很多。按全国人均2亩地,户均10亩算,直接拼贴到农户手中的钱只有千把元,对于改善村民生活没有实质性的意义。如果将这钱发放到村集体,在加强监督的前提下,用于公共品供给,就会对村民的生产与生活起到实质性的作用。
(二)通过国家财政激发地方的组织性与主动性 当国家财政以“打包”的方式支付给乡村之后,要通过民主的方式,讨论如何使用。此时,村民大会、村民代表大会以及“一事一议”等,就可以起作用了。因为,资金的使用牵扯到每家每户的利益,村民就具有积极性,发挥自己的决议权。通过这种方式提供公共品,不仅组织成本低,而且能够将钱用于最需要的地方,实现资源的优化配置。
(三)以村庄为本的新农村建设 在制度设计上,必须要考虑到村庄是一个整体,在公共品需求方面具有利益共同体的性质。因此,新农村建设要以村庄为本位,而非个体为本位。通过增加公共品供给的投入,实现村庄的整体利益,加强村庄基础设施建设与社区文化建设,是新农村建设的题中应有之意。
(四)增加乡村两级的服务性 伴随着税费取消与乡村两级改革,基层治理主体的缺位与组织能力的弱化,是村庄公共品供给困境的症结之一。因此,在增强基层组织服务性的宗旨下,加强乡村两级组织建设,增加其治理能力,维护地方秩序并促进地方发展。能不能有效地满足乡村公共品需求,是基层服务能力的指标之一。
能否有效的提供村庄公共品,是关涉到国家新农村建设战略目标能否实现的问题。必须要通过对当下公共品供给困境做出深入的考察,在制度实践中反思制度的缺陷,并进一步提高政策的制定能力。通过制度实践与反思的双向互动,提高国家资源的配置效率,推进新农村建设的顺利进行。
参考文献: