•   摘要:无论是在统治能力极为薄弱的传统国家还是在渗透能力极强的现代国家,国家都不能完全有效地渗入到以县为基点的乡村社会中。在不同的历史时期,县域社会中的国家与社会关系不同,分别为自然主义的治理形态、掠夺式的“经纪政治”、统制主义的“全能政治”、治理者与被治理者的政治。在每一特定的时空场域,国家在县域社会都遭受不同的境遇,并深刻影响了两者的行为和选择。

      关键词:县域社会 国家 治理

      自传统社会以来,国家在县域社会的境遇基于不同时期的历史特征和特定要求而有所不同。尽管国家掌握庞大的官僚制权力和暴力机器,但它在县域社会并不是可以为所欲为的,它必须在中央统治的权威性与地方治理的自主性之间保持某种平衡,并且借助于县域社会本身的力量达成国家的目的。地方社会选择性地执行中央政策,尽管会受到国家权力渗入和国家能力强弱的影响,但地方利益作为一种不同于国家利益的共同体利益,具有自我增强的行为逻辑和现实冲动。

      一、区隔与平和:自然主义的治理形态

      在传统社会,“王权止于县政”,县以下的农村社会作为一种自然形态的共同体村落,处于“绅治”[①]状态。管理村庄的权力由地方社会精英把持,并利用村落系统的封闭性,排斥外来因素尤其是国家力量的进入。有的地方精英甚至拒绝被官僚化,他们以地方社会的代理人自居,与国家在地方的代理人县官之间保持着某种区隔与博弈状态。在县以下的农村社会,县的管辖能力也非常有限,“县官不如现管”。县行政长官不得不借助地方精英的力量,来达到对社会的治理。尽管国家从未在文本上承认地方精英的权力,也从未承认它对农村的治理是通过地方精英来实现的,但实际上已经默认了精英对地方的治理权力。因而,尽管韦伯在分析中国的社会管理与农业制度时认为,“帝国的税制,并不是以村落而是以家族为其课税的单位”,但“村落仍然是一个拥有广泛自治权的团体”。[1](p57)正如戴慕珍所认为的,每个家族村落都是一个天然的“自治体”,这些“自治体”结成“蜂窝状结构”,因此传统社会是散漫、和谐的自然社会。[2]

      由于中国政治发展的非均衡性,而“县域是一个包含政治、经济、文化和社会各要素一体的完整地域社会;同时也是国家社会的缩小和村庄社会的放大,是国家社会与村庄社会的连接点。”[3]因而,国家的很多事务是通过县来实现的,如教化百姓、听讼断案、劝课农桑、征税纳粮、赈济灾荒、兴学科举,一干事务均由县官总揽,以保持地方对国家的认同,哪怕只是形式上的。县官虽然对国家大政方针没有直接性的影响,但县官是普通百姓生活中所能接触到的唯一朝廷命官,县官形象在很大程度上决定着国家的形象,决定着地方民众对国家的认同,尤其是对皇帝的尊奉与膜拜。在皇权时代,皇帝直接任命县官,县官也直接对皇帝负责,并通过帝国体系内的各种通讯网络将地方的治理情况及时报告给皇帝。县作为一级完备的政权体系,其受到执政者高度重视的程度,可以从自秦立郡县制,就一直作为中国政权体系的基础而几乎未有变动这一点看出来。

      但即使在县这一层面上,国家权力的控制仍然有限,地方官员利用信息的不对称和各种地方性因素,来消解国家进入的努力。中华帝国辽阔的地域和庞大的人口是通过极少数量的官僚来实现治理的。虽然地方精英能对县域农村实现有效治理,但不一定是代表国家来进行治理的。国家对这些精英缺乏有效控制,从而使其行为符合国家的目的。即使是被官僚化的官员,国家也只是通过“异地任官”来避免发展出可能危及帝国统一的地方分治主义。因而,韦伯指出,帝国的权力是“巨大而脆弱的”。[4](P1041-P1501)地方精英作为国家官僚制在县域社会的代表或自然延伸,维系着国家对社会的整合。但国家作为遥远的存在,直接介入农民日常生活的情况并不多,在一些偏远县域的农民头脑中甚至根本不存在,或者只是某种象征性符号。“老百姓的憎恨与不信任,主要针对着与人民实际接触最密切的下层统治者。民众对政治的冷漠并逃避与‘国家’的任何接触(这种接触并不绝对必要),在中国是典型的。”[1](P111)只有当村民遇到地方解决不了的问题时,才会去政府寻求帮助,这时才会体现出国家的真实存在。

      因而,传统的国家与县域社会的关系呈现出某种不事雕琢的自然主义形态:国家依靠先赋性、伦理性的宗族模式来维持和调节社会秩序,通过宗法式的、亲情的文化联系来维持现有秩序。国家没有显现出对县域农村进行控制的强烈愿望,村落也在地方精英的治理中进行着循环往复的平静生活。尽管国家与县域社会存在某种区隔,但这种区隔很快被地方治理(而非国家治理)的有效性消弭了。国家与地方各司其职,维持着一种自发的、静止的稳定性。这种稳定性并不以社会的发展为目的,而是维持现状。一旦遇到外力的冲击和破坏,它就不会再长久地存在下去。

      二、渗入与冲突:掠夺式的“经纪政治”

      尽管传统社会中国家与县域社会的关系是和缓的,但中国村落里的农民生活,绝不能想象为和谐的宗法式的田园牧歌,与外界的争斗经常威胁着个别的农民。尤其是到了近代,随着现代国家建构的推行和战争造成的政府机构扩张和资源汲取的迫切性,促使国家强化了对乡村社会的汲取和掠夺。

      财政的匮乏永远是现代国家建构中难以解决的痼疾,对于中国这个农业国家来讲更是如此。由于资本主义商品关系的不完善,国家财政收入不得不依靠生产效率低下的农业生产,这与农民长期以来维持的低水平的生活形成紧张和冲突。地方精英在面临国家的资源抽取与维持地方社区传统的社会结构和权力关系时面临两难选择。因而,国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被掠夺和压榨,并造成传统村落的解体。

      国家获取资源是通过县来实现的。由于国家无法直接派出收税员,县作为国家的权力底端和国家在地方的代理者,扮演了国家的角色。但由于县政体系的半官僚化,它所依赖的役吏也蜕化成“赢利型经纪”,不仅没有达到国家整合的目的,反而造成了“国家政权的内卷化”。[5](P51)县一方面要应付种类繁多的摊派和行政任务,另一方面,其本身的运作也需要大量的财力物力。帝国晚期最低级的薪俸官员属于县衙门,在这之下,政府依靠无薪的半官职人员如各种胥吏和衙役征税。于是,国家权力与社会的自发利益集团在这个层级相遇,并造成冲突。

      县官属于正式的官僚体制内人员,其行为往往会受到严格法规的约束。但大批役吏在县衙的庇护下,轻易地攫取了政府的征税权力。征税一直被视为是国家统治县域乡村的主要体现,是绝对拒斥地方精英染指此事的。由于官僚体系对这些役吏的控制极弱,县官只能凭借自己的主管意志和实际能力,对他们施加一些毫无效力的约束。这些役吏有时以村庄利益的代言人自居,并在官僚体制的管辖之外执行政府权力。由于国家无法将数量庞大的收税役吏官僚化,他们不得不靠向村民索取额外的收入维持生活,甚至发展至借此大发横财。

      因而,为了执行国家的现代化命令和各种行政任务,国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益,而是靠增设机构和增加税种来增加收入。这其实是在复制或增大旧有的国家与社会关系,来扩大其行政职能。因而,虽然国家在极力地扩大其渗透能力和社会管制力,但却无法有效抵制地方对国家的消解功能,从而导致了国家政权现代化的失败。它所导致的结果是破坏了原有的国家与民众之间的文化联系,无法建立军备扩张、资源抽取和国家政权建设三者之间的良性循环,最终导致了国家权威的丧失,并为革命和暴乱播下了种子。

      地方盗匪活动、农民骚乱、腐败和虚弱的官僚集团,这是中国近代县域社会的典型特征。以县为基点的地方社会为了维护社区的治理生态和权力结构,普遍建立起了不同程度的组织军事网络,造成帝国晚期地方团练兴起。“太平天国时期的地方军事化影响着县一级中国行政的特点,并且以一直持续到民国时期的各种方式形成了县级行政和地方名流之间的关系。”[6](P217)随着地方武装的建立和发展,国家权力在地方的运行日益被架空。地方武装在某种程度上替代了保甲制度,作为一种恢复地方治安登记和管理的手段维持着地方社会的治理秩序。由于地方武装掌握在地方精英手里,因而保甲也旁落到他们之手。把地方的正式行政权委托给地方精英被晚清官员看作是一项重要的改革措施。掠夺式的“经纪政治”促使国家为了恢复县级行政体制的效率和一体化而推行县一级的地方改革,从而根除县域社会的贪污腐化这一祸根。在晚清的县政改革中,把地方的正式权力——特别是征税权和地方治安权从知县手里下放给地方精英,实际上是把权力从比较难以控制和危险的利益集团转移到扎根农村社会并具有同情心和可以控制的集团手里,从而达到权力运行的合理化,而这也恰恰是地方管理机器崩溃的一个标志。尽管国家在对县政进行改革过程中,在架空了一个集团(役吏)的权力的同时又培植起另一个地方集团,并且深刻影响了此后中国政治的发展,但这种县政改革至少在短期内部分地解决了帝国晚期的一个问题,即“传统的官僚制度已不能治理其密度惊人地增长的农村人口和被经济竞争弄得失调的社会制度”[6](P221)。

      在民国时期,随着地方改革的进一步推行,正式的政权机构从县向下延伸了一个层级,如区的设立,但仍然无法弥合这种紧张和冲突。随着国家军事化的加强,国家对县域农村的掠夺和索取越来越依靠赤裸裸的军事手段,这促使县域社会呼唤理性化的国家权力来治理断裂和衰败的农村。

      三、整合与张力:统制主义的“全能政治”

      在进入农村的过程中,中国共产党已经明显意识到过度依赖原有的政权体系所具有的危险。通过战争而建立起来的庞大的国家机器通过意识形态、新的经济政策和组织网络(政党)直接深入到县域乡村,进行有效的动员、控制、组织管理和资源抽取,从而破坏了传统国家依赖的文化基础和社会联系。新的国家政权通过一系列社会运动,从土地改革直到集体化,中国一步步转变成了一个统制主义的国家。在基层权力方面,“封建王朝要求的基本上只是征税和维持治安的权力,而党政体制则通过革命改组社会,通过计划经济控制贸易和生产,并通过党组织控制意识形态。”[7](P321)新的党政机构通过纵向的权力网络深入到每一个自然村直至每家每户,通过横向的扩展到达社会经济生活的每一个部门,使传统的“国家—地主士绅—农民”之间的三角关系变成了“国家—农民”的双边关系。

      在县政重建过程中,解放后的国家政权不同于以往政权的一个主要区别在于它借助的是另一种非正式的国家权力机构:中国共产党。党的组织体系的重建成为最重要的步骤。党组织与正式的国家机构在每一层次上都平行,直到公社和生产大队,党支部代替了国家政权机构。在政权重建过程中,县官僚制因其“经纪政治”而成为了被整合的对象。在建国后发动的历次运动中,党都牢牢掌握着对运动的领导权,在许多运动中,基层(包括县级)“国家干部”甚至成为批斗的直接目标。依靠党组织对地方实行控制,其目的是避免官僚机构的膨胀,并把行政费用的负担转嫁给当地社会。在公社和大队里,清楚地分为“吃国家饭”和“吃集体饭”的干部。

      人民公社是“政社合一”的高度集权的组织形式,它为命令性的行政扩张奠定了基础,为向农村获取农业资源和控制农民的生活提供了强有力的手段,从而高度整合了“一盘散沙”的县域社会。在一个县域内,通常分为一个或几个人民公社。在公社体制下,生产队是基本的生产核算单位,它是拥有生产资料、集体计划、耕作的单位。生产队的领导是当地选出的,不领取工资,而与当地村民一起劳动。但生产队和生产大队的干部都要听从上级的命令。党的控制直接到达大队,农民负有义务向国家交税,并以固定价格向国家出售粮食。因而,“负责行政管理的政府与负责决策、协调,以及监督的政党一起形成了一种有区别但是密不可分的组织层次体系。”[8](P314)所有的政府组织都在党的控制之中,都要为实现党的高层领导所设定的全国性目标而协调一致。公民被政治上相互协调的类似于“传送带”的各种组织机构整合起来,以达成国家的目标。

      在控制农民日常生活的同时,党通过不同形式的政治运动进行意识形态的宣传,对地方政府的干部进行反复地过滤、筛选和改造,从而真正让“又红又专”的先进分子代表国家行使权力。中国政权体系运行的潜规则促使地方官员尽量与上级保持一致,按上级的意志行事。因而,对于那些渴望进入国家权力结构的人来说,尽力讨好上级的一种廉价和风险低的做法是:在国家统购统销的体制框架下,尽可能地索取农民的余粮,按照规定的价格卖给国家。出售的余粮越多,越展现出对党和国家的忠诚,就越有可能进入国家权力体系。尤其在依靠国家政策扶植而发展起来的样本村,村庄领袖已经建立起了一套完善的关系网络,并形成了不同于国家利益也不同于村庄利益的集团利益。他们可以在上级的政治庇护下,不顾村民的反对推行国家的经济政治政策,也可能通过树立村民对自己的崇拜而消解对国家的认同。县域民众受到革命话语的熏染,且在特殊的政治生态下,必须对政治运动必须保持足够的热情,以宣示对社会主义国家的忠诚。这进一步强化了地方社会的权力。

      但是,集体化时期党政权力的“全能性”并不是绝对的,许多生产队、大队、公社和县级的干部,都保持两种忠诚,既服从国家命令,又维护地方利益。这种“两头一致”的策略使地方干部左右迎合,不断根据具体情势决定自己的行动策略。但不同层级的干部对国家的认同程度是不一致的。大队以上的干部晋升党政权力阶梯的可能性较高,因而他们倾向于认同党和政府,而不认同于自己的村社;“吃集体饭”的干部,则更注重团体内部的凝聚和团结。人们已经厌倦了反复无常的政治运动,他们的热情也大为降低。当运动不断地来临时,他们也会在场面上逢场作戏,并顾及当地村民的情面,以为以后在村庄的交往和生活留下后路。

      因而,公社体制下国家与县域社会的关系,看似是一种整合与被整合的关系,但实际上,在对国家的效忠服从与地方利益的生长之间形成某种张力。这种张力不断消解着国家的各种努力。当外部环境发生变化时,这种张力就会破坏国家对地方社会的整合努力,使社会处于一种失范状态。

      四、合谋与对博:治理者与被治理者的政治

      中国庞大的政权体系之所以能够维持正常运转和政治的连续性,主要原因在于它以官僚体制为核心,在行政梯次的纵向编排上形成了相互关联、相互渗透的严密的组织网络。它主要通过行政传递实现政治沟通。但在现实的制度安排上,由于政治权威和资源的分散,国家也缺乏相应的横向政治整合,因而,维系庞大的官僚体制的负担,过重地压在了以县为权力据点的运作体制上。由于没有相应的配套措施有效地参与到国家的整合过程,因而,国家对乡村社会的渗透只能依靠更强大的行政权力。由此,县级权力体制在近代以来一直存在着“自我增强”逻辑的迫切需要和现实驱动。

      集体化解体后,在政治体制改革中,国家领导人反复思考党控制一切所带来的弊端,并在改革中变直接控制为间接领导,实行党政分开,赋予地方政府一定的自主权,但“党的领导”的原则一直没有变,反而在体制的运作中不断得到强化。在地方党政关系中,党政之间的矛盾得到了一定缓和,双方形成了某种“合谋”。党的意志和政策需要通过政府贯彻执行下去,并且贯彻执行的效率直接影响到党的意图的实现;地方政府也不再像集体化时期那样受到过多的限制,而是拥有了行政执行权,在执行过程中可以有选择性地推行对自己有利的政策,并通过上级的政治授权赋予其权力和职责,从而赋予其执行的合法性。为此,地方政府必须仰仗党和中央政府的权威来增强其执行的能力,并且在执行过程中分享获得的收益。这是一种党强化型的行政体制,通过决策与执行、命令与服从等链条,党和政府虽然分开,但实际上更加紧密地连结在一起,形成了相互依存的共同利益,从而使他们共同关心社会的政治稳定和经济的持续增长。

      在行政和政治体制的压力下,地方党政官员已经形成了一个利益共同体。尤其是当前社会矛盾增加的背景下,地方政府不仅面临执行上级种类繁多的行政任务的科层压力,而且必须面对随时可能发生的政治风险,如底层民众的“上访”和突发的群体性事件,促使地方政府采取各种合法和非法的措施进行隐瞒、虚报、压制,以完成“维稳”的任务,从而避免“一票否决制”对利益共同体造成的损害。一旦政治失误被曝光,为了防止整个群体的利益遭受更大损失,可能会通过“丢卒保车”,牺牲内部某个人的利益,以保全整个群体的利益。与行政任务相比,政治任务给官员带来的风险和压力更大,官员面临的是严厉的问责和处分,甚至毁掉自己终生的政治前途。卡尔•曼海姆曾指出,“官僚思维的基本倾向是把所有的政治问题化约为行政问题。”[9](P285-P286)但由于通讯技术的发达和信息的相对透明,一旦发生政治失误,地方政府博弈的空间也很小,很难通过将政治问题常规化转移到安全轨道。

      但在涉及经济利益的获取上,地方政府却有极强的博弈能力。家庭联产承包责任制后,随着权力的下放,国家逐渐从一些领域退出,地方政府成为了地方政治的主角,与农民经常打交道的是地方官员。他们可以跑“部”钱进,并利用法律的模糊性和变通性,有选择性地执行对自己有利的法律,而规避对自己可能造成的损害。随着农业税和“两费”的取消,中央政府不断压缩地方政府对农村社会的索取空间,而提升农民对国家的认同感。但地方政府并没有停止“与民争利”行为,反而变本加厉。农业财政的终结与其伴随的政府机构的日益扩张形成更加紧张的关系。虽然标准化的政府体系难以靠弱小的农业财政来支撑和维持,但在经济发展相对有限的县域社会,行政运行的巨额成本不得不由农业和农民来承担。与此同时,以国家为名义的政府行为不断增多,行政任务日益沉重,但政府却没有相应地获得完成这些任务所需的资源,加剧了农业供给的不足。为了维持庞大的机构和行政开支,县级政府很容易向农民伸手,增加农民负担,引起农民的不满,形成了“生之者寡,食之者众”的困境。

      在资源贫乏、经济落后的县份,政府不得不靠卖地维持政府运作。无论是以往的“税费财政”还是现在的“土地财政”,其对象都是农业和农民,都是依靠弱小的农业财政来支撑庞大的行政体系。中国作为一个具有几千年农业传统的国家,土地对农民来讲具有特殊重要的意义。土地不仅是农民唯一的和最后的保障,而且是农民安身立命的精神家园。它对农民的意义不仅是经济上的,还具有深厚的文化心理联系。在城市化进程不断加快的今天,农村的土地正以日益加快的速度被蚕食着,而农民却没有因此而获得经济发展的收益。目前,土地问题已成为农民维权抗争的焦点,成为关系农村社会稳定的一根敏感神经。农民为了获得合理的征地补偿,不断进行着艰难的然而常常是徒劳的维权活动。

      国家、地方政府与农民的关系是非常复杂的,既存在着合谋,又存在博弈。地方政府不断消解着国家的话语权,在地方社会的治理中建立起了自己的独特利益,而农民则在政策法律的执行过程中与代表国家的政府展开博弈。农民可能没有考虑到制度层面上的博弈,但在实际行动过程中,他们利用各种方式,维护和争取自己的权利。在其不断的抗争中,其控诉对象往往是地方政府,而其诉求解决问题的对象则是更高一级部门甚至中央政府。但农民通过层层行政体制上访和告状往往费时费力,而且经常没有结果。在中国农村,农民维权抗争所寻求的是一个好的结果,而不太关注过程如何。但由于这些维权事件往往是农民的个体行为,难以实现横向联合,他们不得不通过各种变形的结果博弈与“问题”(集体上访、恶性或极端事件等)来表达自己的利益需求。事情向上反映后,没有结果,但一旦将事情扩大化,出现了“问题”,形成了群体性事件,地方官员面临问责制的严重威胁时,他们就不得不关注造成事件的原因,从而才开始解决问题。农民一旦意识到地方官员对“问题事件”的担忧和惧怕,就会形成惯性思维和行动逻辑:一旦有了利益诉求,他们不是寻求法律途径表达,而是努力造成更极端的恶性事件,以引起问题的关注和最终解决。但这种利益表达的风险是巨大的,因为农民面对的是绝对强势的国家,如果这种博弈超出了一定的限度,就会遭到国家的强烈干预甚至是动用暴力机器。因而,农民的抗争行为往往非常讲究技巧和策略,在现有法律和政策框架内进行迂回曲折的维权,以在达到目的的同时保护自己。

      尽管在现代国家的建构中,底层群体的政治参与是一个重要的衡量指标,是政治民主化的优良载体,但被现代化所裹挟的农民、小手工业者、农民工及城市摊贩,在公民社会的架构中往往被忽视,其存在“甚至被认定为非法的,或是在现代化过程中被清除的,也因此基本上被排除在正规的政治参与过程之外,最多不过成为社会精英动员的对象,在权力分配完成后,继续被统治”[10](P5)。

      为了达到更有效的治理,特别是使城市化进程中的弱势群体能较平稳地实现转型,治理者与被治理者必须在权利和责任分配之间达到一定的平衡。“一方面,政府机构具有一种照顾穷人和弱势者的责任,另一方面,特殊人群由这些机构根据政治方便的计算而给予注意。”而农民“可以选择他们应该如何被治理”,“人们学会,同时也迫使他们的统治者学会,他们愿意怎样被治理”[10](P49、P90)。他们不希望自己永远生活在“他者”的治理模式与眼光中,而希望探寻一种适合自身历史特征的治理模式。国家不仅要思索如何实现更良善和更有效的治理,而且还要思索如何使县域民众自己来治理自己,从而完成真正的现代化转型。

      原发于《江苏大学学报》(社会科学版)2010年第2期,有改动。

      参考文献:

      [1][德]马克斯•韦伯.儒教与道教[M],南京:江苏人民出版社,2005.

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      [5][美]杜赞奇.文化、权力与国家:1900—1942年的华北农村[M],南京:江苏人民出版社,2003.

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      [7][美]黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M],北京:中华书局,2000.

      [8][美]西达•斯考切波.国家与社会革命:对法国、俄国和中国的比较分析[M],上海:上海人民出版社,2007.

      [9][美]孔飞力.叫魂:1768年中国妖术大恐慌[M],上海:三联书店,1999.

      [10][印度]帕萨•查特杰.被治理者的政治:思索大部分世界的大众政治[M],桂林:广西师范大学出版社,2007.

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