地权纠纷与乡村治理的“困境”
——来自湖北S镇的调查
内容摘要:随着国家惠农政策的实施以及土地价值的上升,土地权属的争议也开始大量的涌现。在S镇,当前的土地纠纷主要包括三种基本类型:农户之间的土地争议、农户与村委会之间的土地争议以及村民小组与村委会之间土地争议。从对三类纠纷的分析中可以发现,面对各种围绕着地权的冲突,乡村两级组织却陷入了无法有效治理的困境之中,进而又影响了新的地权秩序的生成。由于地权的权属争议是一场利益之争,土地问题的症结就不仅仅是一个产权制度如何建设的问题,而且也是一个如何实现基层社会良性治理的政治问题。
关键词:土地纠纷;乡村治理;利益
一、引言
当前关于对土地纠纷问题的研究中,一个争论的焦点在于土地产权制度建设的方向。一方从保护农民土地权利的角度出发,认为土地当前的制度安排是一种产权模糊的制度安排。由于农户对土地的所有权没有建立起来,农户的地权就经常受到侵害(厉以宁,2008;秦晖,2007;党国英,2008)。进而,这种制度是一种临时性的制度,违反了市场经济的规律,成为引发一系列社会、经济问题的原因所在(文贯中,2008);另一方则强调现有农地土地集体所有制所具有的社会保障功能(温铁军,2008;姚洋,2000),一旦土地私有化,由于分散的农户无法抵御资本下乡后的强势力量,而会出现大量失地农民的现象(潘维,2008)。尽管在基本观点上存在差异,但是在研究方式上,他们基本上从宏观的视角切入,并将地权制度的安排作为地权问题的症结之所在。换言之,他们钟情于某种产权制度的安排(私有产权或者集体产权),以土地本身的制度建设作为研究的起点和最终的旨归。
人民公社解体之后,农村推行的是家庭联产承包责任制度,即村社内部的“集体经济组织”[1]享有土地的所有权,农户享有土地的承包权。为了稳定农户对土地承包的预期,国家不断延长土地的承包期限,从一轮承包的“15年不变”,到二轮承包的“30年不变”,而随着土地承包权被法律定义为物权,农户对土地的承包关系就具有了长久不变的可能[2]。应该说,这种法律和政策的刚性规定已经给予了农户土地权利的足够保护,侵害农户土地承包权的做法至少已经不可能大规模的发生。而且,在地方政府的探索下,一系列规范化的土地制度建设也不断推进,比如土地纠纷仲裁机构的建立、土地银行等中介组织的培育等等。然而,在土地制度不断完善,农户对土地的实际权属不断接近所有权的时候,农村社会中围绕着土地的纠纷和冲突却也在最近几年中大量地涌现了出来。面对地权的冲突,这在实践层面宣告了单纯产权制度的缺位还不足以解释中国当下农村的地权问题。在当前农村社会中,为什么土地纠纷会大规模涌现?或者说,这些纠纷多大程度上是由于土地制度本身的原因所造成?进而,土地纠纷的背后是否又反映了某种超越于土地制度建设本身的其他问题?本文将对这些问题做出回答。
本文调研乡镇——S镇位于江汉平原的西北边缘地带,地形上属于丘陵地区。该镇距城区23公里,207国道横贯全境,交通便利。S镇国土面积185平方公里,山林15万亩,耕地44105亩。现辖26个行政村、1个社区居委会,176个村民小组,住户8711户,人口32481人。据该镇信访办和司法所等部门的负责人反映,最近几年,土地纠纷已经成为了S镇一个较为突出的社会问题。以这两个部门记录的2007年年初至2008年底的资料表明,其涉及到土地纠纷共有71起,占其处理和登记的纠纷总数的25%左右。笔者根据土地纠纷中农户的反映的问题和基本诉求,对这71起纠纷做了一个粗略的统计:
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农户反映的主要问题 |
要就解决农业生产问题 |
要求解决土地承包纠纷 |
要求解决征地补偿问题 |
要求镇、村退还土地 |
要求村委会进行土地调整 |
其他 |
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人次 |
13起 |
24起 |
15起 |
16起 |
2起 |
2起 |
注:以上只是乡镇职能部门记录在册的纠纷,事实上,由于大量的纠纷是由村级组织解决,且并没有登记在册,以上的土地纠纷数量只能是S镇土地纠纷的冰山一角
我无法将S镇土地纠纷的分布和状况推广到全国农村,由于面临着代表性的问题,这是个案研究在方法论上所无法实现的追求。但是,通过对特定区域内纠纷的细致和全面分析,完全有可能深入地解释纠纷的发生机制和内在逻辑,这恰和本文力图解释而非政策性建议的研究目的相一致。
二、地权纠纷的主要类型
S镇地处的江汉平原曾经因农民负担的沉重而成为以“农民真苦、农村真穷、农业真危险”内容的三农危机的发端地。在当时,农民所要缴纳的税费包括上缴国家的农业税、乡镇的“三提五统”以及以村组为单位收取的共同生产费,另外还包括各种临时的摊派和集资。据我的统计,S镇农民负担最高的年份是在1998年左右,亩平负担达到了259元。在如此沉重的农业负担下,农户种田的积极性受到了极大的抑制,土地的抛荒、转包、转让等等成为了当时这一地区较为普遍的现象。
为了减轻农民负担,国家启动了农村税费改革,以强大的行政力量彻底制止基层乱收费的现象。不久,国家宣布农业税取消,农民的负担得以彻底根治。之后,国家又对种田农户进行粮食补贴、综合补贴等等的各种优惠政策,与此同时,粮食价格的上涨进一步改善了农业生产的状况。当土地的经济价值开始提高时,农民对土地的承包经营权也日益重视,土地权属争议也因此成为了可能。以上的统计是乡镇政府部门基于纠纷内容的划分,如果从纠纷发生的主体来看的话,S镇当前较为突出的土地纠纷基本上可以划分为三种基本类型。以下本文将结合若干有代表性的案例,力图展现每种纠纷类型的特征,并分析其形成的原因。
(一)农户之间的土地争议
案例1:2000年,普村沈山家中发生变故,为了减轻自己家庭承担的农业负担,就将自己的1.2亩承包田转让给了邻居钟琴,自己则赴广州务工。在当时,沈山承诺以后不再要回该块田,但条件是该田块所承担的税费都要由钟琴承担。2004年,土地确权[3]时,沈山回到村里,后悔了当初的决定,于是找到钟琴,要求其归还自己的农田。钟以自己家庭为这块田承担了四年的税费负担为理由而不愿意归还,如果沈山坚持要回农田,其必须按照每年300元的价格补偿(当时的亩平负担水平),共计1200元。双方发生了争执,村委会进行了调解。由于对方坚持不让步,沈山又顾及到自己和自己家庭以后在村庄生活中的脸面,以及双方的关系,他最终放弃了自己索要土地的要求。
按照政策规定,土地确权要严格依照1998年“二轮延包”时土地的经营状况为依据。也就是说,谁在1998年种这快田,谁就应该成为土地确权的法律主体。因而,沈山完全有理由要回自己的农田,但是这种做法却得不到村庄舆论的支持。在大部分村民看来,“当初为了逃避税费而放弃耕种,现在政策好了又要回自己的田,天下哪有这样的好事”。作为一个在村庄中口碑不错,而且老实本分的村民,沈山就此接受了一种对并不符合“政策精神”的安排。
然而,并不是所有的农户都如沈山这样,一些农户同样敢于置村庄情面不顾,利用对自己有利的国家政策,要求别人归还土地,并且还取得了成功。
案例2:刘华当初为了躲避税费的负担,将自己家庭的3亩田转让给了本组的王某,而一心耕作村里发包的土地[4]。由于村里私自发包的土地不为国家所承认,在土地确权时,所有的发包土地被确权给了原有的土地经营者,刘华只能放弃一直耕作的土地。在这种情况下,刘华必须要回自己的责任田,否则就要面临无任何地耕种的局面。然而,由于刘华在转让土地时明确扬言“不再要回自己的土地”,而且王某已经为该地块承担了多年的税费任务,村组干部和村庄舆论都不支持他要回土地的行为。在接连要田不给的情况下,刘华以村组干部没有严格执行土地确权政策为理由相继到县、市进行上访。徐的上访引起了上级政府的高度重视,在乡镇政府的协调下,最终以王某继续耕种两年,然后再将田还给刘华的方法解决了争端。
农户与农户之间土地的纠纷的发生从整体上看都是由两个因素有关,其一,是原有转让的不规范。农户之间一般是以口头协议为主,且没有明确的法律保障。其二,是对政策预期的变化所造成。即,从土地意味着负担到土地价值凸现的形势逆转超乎了农户的预期,利益的突然出现极大地改变了农户对土地的态度。土地市场行情的变化搅动了一系列历史的权属问题,这也是新的地权秩序建立中所要面临并要克服的主要障碍。
农户之间的土地纠纷在三类纠纷中数量最大。这种问题尽管最终都得以解决,但是,此类土地纠纷的解决方式中却充满着规则的混乱和不确定性。为了维护稳定,并避免承担不执行国家政策的责任,乡村组织不得不以平息事端为根本目标,从而尽可能地满足不安分农户的上访要求。这造成了能力、个性差异的村民面临着不同的利益分配格局,往往是两家农户的境遇基本类似,却得到不同的解决后果。因此,在平息纠纷的背后,也往往是以酝酿新的不公平为代价。
(二)农户与村委会之间的土地争议
如果在农户之间的土地纠纷中,乡村干部还能以中间人自居的话,那么发生在农户与基层组织之间的土地纠纷则使其成为直接的当事人。
在上世纪90年代,为了防止土地抛荒、调整农业的产业结构,地方政府大力推动土地的大面积转包,比如兴建各种集体果园等。由于兴办企业需要占地,村委会就必须从农户手中收回部分农田。在农户仍然要上缴农业税费以及“三提五统”的情况下,一旦村委会从农户手中收回了农田,那么农户就不再承担该地块所分摊的税费任务,这在一定程度上也是件减轻负担的好事。在这种情况下,一些田地较多的农户甚至主动要求村委会收回自己的土地。但如今,农户则开始要回自己当年被村委会收回的土地。
案例3:1992年冬,张村村委会与本村二组群众协商,将位于白云山脚下的200多亩旱地收回以用于村办石榴园的建设,并口头约定,石榴园受益后,村委会与农户之间按四、六分成,且这片旱地的“三提五统”等费用不再由二组原农户承担,而由张村全体村民分摊。由于品种及地理等方面的原因,石榴园建成后没有产生任何效益,荒芜严重。2000年,村干部将整个石榴园折合面积200亩,以每年每亩50元的价格承包给外地人黄某经营30年,承包费5年一交,为5万元。当时农民对村将石榴园承包没有任何异议,但随着惠农政策的实施,农产品价格上涨,群众种田积极性高涨,加之石榴园建成以来,二组群众没有得到任何收益,而承包人在经营花卉苗木生产的同时,部分种粮耕地还享受了粮食补贴,二组群众的心理不平衡,开始要求收回耕地。但张村的村委会和黄某签订的合同已经在公证部门进行了公证,一旦村委会违约,就必须赔偿黄某在石榴园上的投资和违约的补偿,这对于没有任何集体经济支撑的张村村委会来说根本不具备这个条件。
从2004年以来,张村二组农户进行了数十次的上访,一直上访到市政府。巨大的经济补偿让张村村委会无法满足农户要回土地的要求,S镇政府成立了针对该起土地纠纷的工作专班,以协助张村村委会解决问题。为了瓦解农户的集体上访行动,乡村两级将重点放在了领头人的工作上,既包括进行不间断的思想工作,又暗中给予他们适当的经济好处。由于群龙无首,二组农户不得不放弃要回土地的要求,但条件是必须得到黄某交给村委会的承包费。2008年,村委会将黄某缴纳新一轮承包期的5万元承包款全部给予了二组的农户。最终,二组的农户没有实现要回土地的要求,他们在对处理结果极度地不满意之中接受了这样的现实。
农户收回土地的要求固然合法、合理,但回到当时的情境中,村委会将土地重新发包的做法也是无奈之举。张村的这起土地纠纷在当地具有典型性,当时以从农户收回农田的方式兴办集体企业(在当地主要是各种集体果园和林场)的村庄基本上都面临着类似的问题。S镇的乡村干部坦言,这样的矛盾根本无法完全满足农户的要求,因为在村集体经济空壳化的条件下,村委会包括乡镇政府都不可能赔偿如此巨大的违约费。在与农户的谈判中,只能依靠“拖”、“磨”等技术手段,以让农户自己降低要求,舍此以外,似乎没有更好的办法。
(三)村民小组与村集体之间的土地争议
这一类的土地纠纷发生在两个集体之间,即村民小组和村民委员会,围绕着二者究竟谁是土地的所有者引发了一系列激烈的冲突。这典型的表现为土地征用后的资金分配上。按照土地管理法的有关规定,土地变更用途必须经过国家的征用,然后国家再将土地出让给企业一方。国家对被征地的一方进行补偿,其中包括土地补偿费、劳力安置费和青苗损失费,但一直以来,农户只能得到份额最小的青苗损失费,前两者则为村委会所支配。为了保护失地农户的利益,2005年湖北省出台了规范土地征用的11号文件[5],规定了土地征用后必须将不低于70%的土地补偿费主要分配给被征地农民。该政策对被征地的农户的利益进行了更大的保护,但是对另外的30%仍然没有明确应该归谁支配[6]。按照道理,这30%资金固然应该归土地的所有者所有,但究竟谁是土地的所有者代表呢?对这一问题的不同认识成为了村民小组与村委会发生矛盾的症结所在。
案例4:叶村临近一大型磷化工企业,该企业为了发展而扩建厂房,于1995年至2007年在叶村一组征地水田、旱地数百亩,共计赔偿500余万元。2008年,叶村村委会在征得S镇政府同意后将赔偿资金的70%直接补偿给失地农民,而30%作为村委会的统筹资金,以用于全村的公益事业。由于赔偿金额巨大,对于集体的统筹资金究竟归村民小组还是村集体支配,村民和村干部之间发生了巨大争议。叶村一组村民坚持要求将补偿全部补给本组的农户,在要求无法满足时,才同意集体留下30%作为集体的公益资金,但条件是,这部分资金必须用于本小组内的公益事业。在和村干部的争执中,一组的村民代表进一步提出,如果村干部将统筹资金在全村范围内使用,那么村庄必须打破组的界限,而在全村范围内重新按人口调整土地。不然,凭什么只损失自己小组的土地,而让其他小组的村民白白占得了便宜。在土地承包30年不动的政策压力下,由于土地调整涉及到利益的重新分配而需要巨大的工作量,针对一组农户的这一要求,村干部无法答应。但村干部考虑到组与组之间的平衡,又坚持主张将这一部分钱由村集体掌握。由此,一组群众和村干部之间的矛盾加剧,而对于一组群众不愿意利益均沾的做法,其他村民小组群众的不满情绪也开始增长。
在人民公社时期,关于土地权属的表述为“三级所有,队为基础”,以后的村民小组正是沿袭了生产队的建制。但是,农村税费改革之后,村民小组的建制已经在大部分地区被取消,土地归村民小组集体所有事实上意味着农户掌握了土地的收益;相反,在村民自治的实施并没有改变当前村委会作为乡镇政府权力延伸的政治条件下,如果土地的所有权由村委会代理行使的话,一旦土地价值升值,农户的利益很难得到保障。因此,在当下,对土地的所有权层级的清晰界定和说明对于农户和基层组织而言都具有完全不同的含义。
事实上,不仅仅在土地征用后的资金分配上,对于一些开垦的荒坡、荒地,一旦土地有经济价值升值的可能,其也面临着村民小组与村委会的权属之争。由于之前土地的调整、税费的征收都是以村民小组为单位进行,在农民的认识中,村民小组(生产队)仍然是土地集体所有的象征,而如果村委会要成为土地的产权代表,就必须实现土地在小组之间的调配。于是,在土地调整已经为法律和政策约束的条件下,土地为村民小组所有就成为了农户争取并捍卫自身利益的一个最有力的武器。在这个意义上,村民小组与村委会的土地所有权之争仍然是农户与村委会争夺土地收益的另一种表现形态。
基于以上的分析,我们可以发现,S镇的土地纠纷和冲突的原因是在并非产权制度建设不到位所致,而是于土地升值后的利益之争。也就是说,当前S镇的土地纠纷涉及到了乡镇政府、村委会、村民小组和农户等多方的利益博弈,其就成为了一个如何为各方所接受,进而实现利益协商和沟通的政治性问题。然而,从以上的案例中发现,在处理土地的纠纷中,乡村基层组织面临着一系列治理的困境,以致总是被动的应对问题,一种良性的治理方式还未形成,这又从根本上影响了土地纠纷的化解以及土地制度的转型。
三、“还权于民”折射治理困境
从土地作为负担到土地利益的凸显,从土地为村集体所支配到土地承包关系的物权化,国家推动了一场土地制度的巨大变革。这场改革的方向无非是要让农户能够享受到土地的利益,而实现这个目标的前提则是对其土地权利的有效保障。一直以来,在干部利益说(陈锡文,1993;周飞舟,1995)的假设下,乡村干部对土地的调控权被视为一种潜在的侵害农户土地承包权益的力量。在原有的权力主导土地配置的历史基础上,如何实现土地的配置由市场的力量所决定正是土地制度变革的总体思路。因此,在这个意义上,土地制度的变革实质上是一个约束权力、彰显权利的过程。
为了实现这个目标,国家的土地政策一个重要的倾向正是要打破乡村组织调控土地的权力格局,真正地实现还权于民。如果将乡村组织视作一个利益的共同体,那么在国家政策、乡村组织和上访农户的关系格局中,倾向于保护农户土地权利的国家政策往往与农户的地权上访行动所结合,并成为农户抗争的有力依据,进而形成了共同制约基层组织和干部的基本格局。
在围绕着地方权力体系所编制的“权力——利益的结构之网”(吴毅,2008)下,“民不与官斗”、“见好就收”的小农弱者心态固然存在,官民关系之间的结构性力量对比并没有改变。但是,由于农户上访的背后存在着一个强大的国家力量,而这种力量又总是会转化为科层制内部的行政压力。在特定的场景中,为了平息农户的上访的乡村组织又往往被农户牵着鼻子走,从而将权力侵害权利的理论预设转化为了权利逼退权力的真实形态,基层政权反倒成为了“弱势群体”。当其越来越急切地,甚至使用各种手段来解决问题时,这正暴露了基层政权自身的“虚弱”。在当前大量的上访和冲突中,基层政权也都有类似的处境,但是在以上地权的纠纷处理中,这种境遇又体现得尤为强烈。这体现在以下三个方面:
第一,出于尽快地平息事端的目的,土地解决的规则具有极大的不确定性。典型的如在案例1和案例2中,所谓“会哭的孩子有奶吃”,部分农户通过上访所制造出的轰动效应迫使基层政府作出对自己有利的决定。在当下,S镇政府如同大部分的基层政府一样,面临着维护辖内社会稳定的巨大压力。在“稳定压倒一切”的行政评价体系下,农户上访的增多则可能意味着一切政绩的功亏一篑,以致维稳成为了乡镇政府的第一要务。在大量的不稳定因素中,农户围绕着地权的纠纷和争议又占据了相当部分,这就决定了乡村组织必须要将矛盾尽可能地化解在基层,以防止农户出现越级上访。
其实,在国家和省的政策下达之前,乡村两级一直在依托按照原有的制度习惯运作,比如在处理农户之间的土地转包争议时尽量地尊重当初双方达成的协议。一方面贯彻国家关于二轮承包的政策,另一方面又尽可能地照顾到乡村社会的实际以及基本的道义原则,即在双方都能接受的前提下,双方各退一步。在这种解决模式下,大部分的土地转包争议能够解决,但少数上访户的存在缺破坏了这种基本的处理原则。他们利用了乡村两级惧怕上访的软肋,以不遵守国家的土地确权政策为理由将乡村组织置于被动应对的困境中。在农业负担沉重的时期,一些农户躲避税费而将土地甩给他人,如今在土地行情一片大好的情形之下,又利用政策将土地争取到自己的名下。这样一种总是对少数人有利的土地制度形态使得大部分农户对其公平性产生了质疑。
第二,农户对土地利益的诉求直接将矛头指向了基层组织。从全国范围内看,20世纪90年代以来,不少地方出现“反租倒包”、“两田制”等土地的发包形式,即将土地分为口粮田和责任田,在保证农户口粮田的前提下,村委会农户手中收回承包田,然后整体承包给大户经营的现象。这种做法虽然解决了农户不愿意种田的问题,也实现了土地的规模经营,但其中存在着行政权利借此侵害农户土地承包权利的危险,使得国家的政策禁止了这项行为。在案例3中,S镇范围内村委会主导的土地发包在性质上与之类似。税费改革后,土地的价值升值则唤醒了农户对原有土地的一种权属意识,问题是,大规模的土地已经被栽种了更有价值的经济作物,并进行了基础设施的建设和投资,恢复土地原有的权属状态并不容易。
村委会作为村庄集体经济的法人代表,它与外来承包者签订的土地转包合同在当时的条件下视作有效,这就意味着农户的不满和抗议只能针对村委会的侵权行为。不仅仅村委会,乡镇政府也可能成为当事者的一方。在另一起土地纠纷中,S镇政府当年为了兴办乡镇企业,在某个镇郊村集中抛荒土地建设果园,如今原有的土地承包农户也将S镇政府状告到了法院,要求归还土地。在这种类型的土地纠纷中,乡村组织既是直接的当事人一方,又是纠纷解决的主要机构,双重的角色身份使得其很难完全满足农户的要求,因为满足农户的要求必须要以自身利益的重大损失为代价。为了解决这种问题,基层治理中一系列的策略性和隐蔽性的手段,比如分化、化解,给予领头人适当的经济好处等等被运用到了极致。虽然暂时平息了问题,但大量的土地纠纷却无法治本,而且,随着土地价值的进一步凸显,原有积累的权属争议还有可能进一步涌现。
第三,乡村两级缺少了解决土地纠纷的重要调控手段。在案例四中,农户要求得到土地征用全部补偿费的理由是村委会无法本小组损失的土地进行“占一补一”的补偿,既然如此,土地的补偿的费用就应该归农户支配。一直以来,在许多村庄中,土地的调整是土地制度的一个基本的形态,所谓“三年一小调、五年一大调”,村委会或者村民小组根据本单位范围内农户家庭人口的变动重新分配土地,从而力图做到土地占有的大致平均。由于土地调整的实施,农户被征用的土地可以通过村集体或村民小组下次的调整重新补偿,这就从根本上解决了失地农户的问题。
反之,村组土地调控权的丧失导致土地利益结构的僵化。在土地征用中,农户个体的利益只能依靠土地补偿费现金的方式得到补偿,因为土地承包关系的物权化使得村集体已经无法调配土地。对于农户的要求,村委会丧失了通过土地调控来解决类似问题的重要手段。但是,将土地征用后的补偿资金全部给予失地农户的补偿的方式也面临着困境。即,如果这样的话,那么土地的集体所有权又如何得到体现?,毕竟按照法律规定农户还只是享有土地的承包权。即使如叶村的农户所愿,即村委会将土地的征用的30%用于该村民小组的公益事业,这却是以村委会作为全村范围内政权组织的合法性的损失为代价,因为这必然引起其他小组农户的不满。此外,更重要的一个现实考虑是,在集体经济空壳化的村庄中,村委会自身也需要资金来维持村级组织的运转和村庄建设。于是,种种的现实考虑使得村委会很难满足被征地农户的现金补偿要求,一推一拉之间导致土地征用中的利益的冲突程度尤为激烈。
四、结论
农村税费改革后,土地价值的升值使得农户对土地权属的重视成为可能,随之,国家的法律和政策日益强调对农户土地权属的保护,这就从根本上塑造出一种与农业负担沉重时期完全不同的土地制度的实践形态,尽管土地的土地集体所有制的表述未发生变化。在实现原有的地权秩序向一种新的地权秩序过渡的过程中,利益的重新洗牌必然要引发土地的纠纷和冲突。从S镇三种基本类型的土地纠纷的发生上看,事件的发生并不是一个明显的过错方所导致,其也非是单纯权力对权利侵害的结果,而是一场土地权属背后的利益之争。显然,S镇当前出现的土地纠纷的发生机制与地权秩序变动——一这一宏观的制度变革逻辑互相吻合。
总体而言,随着国家惠农政策的实施,当前农村社会形势呈现出不断改善的趋势,农户对国家和中央政策的认同感也日益提升。但与此同时,大量的地权矛盾的涌现表明当前的土地制度变革进入了一个错综复杂的攻坚时期。这种地权秩序的转型能否顺利实现,或者说,转型的过程中如何最低程度地降低社会的成本便取决于基层社会对纠纷的化解和处理能力。从以上的分析中可以发现,面对各种围绕着地权的冲突,作为国家权力末梢的乡村两级却陷入了无法有效治理的困境之中,以致于这场土地制度的变革伴随着的是基层治理中大量的无序与混乱。在土地纠纷的处理中,乡镇政府以平息上访为目的,而非着力于构建一种良好的、和谐的地权秩序,这虽然暂时性的解决了问题,却也影响了新秩序的稳固性和公正性。因此,国家在推动“还权于民”的土地制度变革时,同样要着力于基层政权自身的建设和治理方式的变革,以形成一种有效的利益协商和沟通机制,从而让土地制度的变革更加有序的、平缓地发生。在这个意义上,当前土地问题的症结就不仅仅是一个产权制度如何建设的问题,而且也是一个如何实现基层社会良性治理的政治问题,
参考文献:
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14、郭亮:《从村社本位到个人本位——湖北罗村调查》,《中共福建省委党校学报》,2009年第5期。
[1] 1988年修订的《中华人民共和国土地管理法》第八条规定,村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的,可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。在2004最新修订的《中华人民共和国土地管理法》和2002年出台的《中华人民共和国农村土地承包法》中都延续了对农村土地属于村集体经济组织所有的规定。事实上,由于大部分的农村地区不存在集体经济组织,土地的产权代理人大都为村委会或者村民小组。
[2] 2007年出台的《中华人民共和国物权法》对土地承包权利实行了用益物权的保护。而在中共十七届三中全会上,对土地承包关系的最新表述为“土地承包关系长久不变”。
[3] 1998年二轮承包时,正是农业负担的沉重,S镇的许多农户不愿意种田,根本不愿意和村委会签订新的承包合同,以致使得二轮承包只是走了过场。为了进一步规范和明晰农户的土地承包关系,湖北省在2004年出台了《关于依法完善农村土地二轮延包工作的若干意见》(鄂[2004]65号),对1998年走了过场的二轮承包重又进行了土地确权确地的运动。这时,土地的价值已经凸显,和二轮承包时的局势已经大为不一样。
[4]在当时,一些土地抛荒,为了减少损失,村委会只好将这样的土地集中起来整体发包给村民。耕种这样地块的村民不用向其他土地那样缴纳沉重的税费,而只需向村委会缴纳一定的承包费。
[5]即《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理、切实保护被征地农户合法权益的通知》鄂政发[2005]11号。
[6]按照《中华人民共和国土地管理法》以及《中华人民共和国农村土地承包法》的相关规定:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理[6]。法律的模糊性使得法律在农地制度的实践中也无法为村民小组与村委会之间的土地权属争议提供直接依据。