陈前金: “城市象欧洲,农村象非洲”
是分税制政策设计不合理造成的
1994年实行财政体制改革以来,我国城市规模越做越大,城市形象越做越美,基础设施越来越完善,人口越来越多,经济发展越来越快,经济实力越来越强,居民收入增长速度越来越快。而县(含县城,下同)以下农村则相反,经济发展缓慢,产业萎缩,居民收入增长缓慢。对中国城乡差距越来越大,有人戏称为“城市象欧洲,农村象非洲。”之所以出现这种状况,不是城市的领导人和市民特别有能耐,也不是农村的领导人和农民特别无能耐,而是分税制政策设计不合理造成的。
城市经济与农村经济是两种性质截然不同的经济。城市经济是以工商业为主的经济。工业用大机器生产,效率高。商业用钱赚钱,利润大。工商业提供的税收多。农村经济是以农业为主的经济。农业是个弱质产业,不仅受市场制约,尤其受大自然制约。农业投入大、生产周期长、产出小,提供的税收少。分税制实施之后,新税制规定,增值税的75%归中央,25%归地方。内资企业所得税按行政隶属关系划分,中央企业的所得税归中央,省市企业的所得税归省市。这种不分城市和农村,按统一比例分成的分税制,从表面上看似乎很公平,其实是很不公平。
城市提供的税收多,留成也多。城市留成得越多,城市基础设施就建设得越好。城市基础设施建设得越好,来城市投资的人就越多。来城市投资的人越多,城市的工商业就越发达。城市的工商业越发达,来城市做工、经商的人就越多。城市人口越多,商贸业、饮食业、旅店业、娱乐业、旅游业、邮电通讯业、交通运输业、地方保险业、信息咨询业和房地产等第三产业就越发达。城市工业和第三产业越发达,提供的税收就越多。城市经济由此步入良性循环。
农村则恰恰相反。农村提供的税收少,留成也少。加上财政分配制度改革滞后,县乡政府财权与事权严重不匹配,不要说发展,保“吃饭”都成问题。据《中国财政年鉴》反映:“1993年,全国县乡两级收支赤字为42.41亿元。1994年,实施分税制的第一年,便扩大到726.28亿元,1995年扩大为827.7亿元。山西、河南、广西、四川、贵州、西藏6个省(自治区),赤字县超过60%。云南、新疆、青海赤字县超过80%。1997年,陕西省的赤字县达到79%,新疆达到93%。全国有60%的县和70%的乡镇不能按时给行政事业人员发工资。”
长此以往,城市就成了欧洲,农村就成了非洲。沿海农村还好一点,越往西走,这种现象越明显。
实行分税制是绝对正确和十分必要的。首先,我国是个中央集权国家,中央不掌握绝对财权,办事没有钱,说话没人听,权威就会被削弱。其次,发展教育、发展科技、发展医疗卫生事业、巩固国防、维护社会稳定、抗灾救灾等都需要大量的钱。钱从何来?只能从各地上缴的税收中来。第三,我国国土广大,幅员辽阔。城市和农村、沿海和内地、交通发达地区和偏远地区经济发展很不平衡,需要中央从经济上进行调节,钱从何来?也只能从各地上缴的税收中来。但是,中央如果把税收全部上收了,地方聚财、理财的积极性就会受到影响。实行分税制,既可以使中央有钱办大事,同时又可以调动地方聚财理财的积极性。
“城市象欧洲,农村象非洲”说明分税制设计得不合理,城市留成过多,农村留成太少。
城市化是生产方式和生活方式转变的结果。城市可以将生产要素集中到一起进行整合配置,可以为居民提供更好的生活环境、生活服务和更多更优质的公共产品,诸如:教育、医疗、给排水系统、配送电系统等。现代化和城市化紧密相连,世界上发达国家一般都有很高的城市化水平。1997年,德国的城市化水平为87%,日本为79%,美国为77%,而我国的城市化水平只有32%。我国的城市化水平不仅低于上述发达国家的城市化水平,甚至低于菲律宾(58%)、马来西亚(57%)、印度尼西亚(40%)等发展中国家的城市化水平。我国的城市化滞后制约了工业化的发展,固化了农村居民的生产生活方式,阻碍了农村劳动力向非农产业的转移,抑制了总需求的扩张,从而从很大程度上制约了工业化的继续推进。城市化滞后同时制约了服务业的发展。服务业是以城市为依托的,没有城市化的发展,就不可能有服务业的发展。
改革开放以来,特别是分税制实施以来,伴随着工业化的发展,我国城市化迅速发展,速度是世界同期平均速度的两倍左右。1978年我国的城市化率仅17.9%, 2009年达到了46.6%。工业化和城市化的发展为我国经济发展注入了强大的活力,我国财政收入迅速增长,全国的财政收入由1978年的1132.26亿元增加到2009年的6.85万亿元。
但是,城市发展过快,农村发展缓慢,城市象欧洲,农村象非洲,城乡差距越来越大,城乡居民收入差距越来越大,社会不和谐程度就会越来越高,国家长治久安就会受到严重影响。
我国是个人口大国,全国13亿人口,吃饭是第一位的大事。农业是基础产业,肩负着保吃饭、保稳定的重任。但农业又是弱质产业,农业投入大、生产周期长、收益小,不仅受市场制约,尤其受大自然制约。************中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》指出:“全党务必居安思危,切实防止忽视和放松“三农”工作的倾向,努力确保粮食生产不滑坡、农民收入不徘徊、农村发展好势头不逆转。必须不断深化把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的基本认识,稳定和完善党在农村的基本政策,突出强化农业农村的基础设施,建立健全农业社会化服务的基层体系,大力加强农村以党组织为核心的基层组织,夯实打牢农业农村发展基础,协调推进工业化、城镇化和农业现代化,努力形成城乡经济社会发展一体化新格局。”全社会都要重视农业、善待农民。
要切实解决好“城市象欧洲,农村象非洲”问题,努力缩小城乡差别,缩小城乡居民收入差距。
一、继续深化财税体制改革,进一步完善分税制,重新核定中央和地方的增值税分成比例。提高中央的增值税的分成比例,降低地方增值税的分成比例。把中央分成比例由75%提高到80%,把地方分成比例由25%下调到20%。
二、加速财政分配制度改革。一是要进一步提高中央政府的集财能力,强化中央政府对财政收入分配的调节职能。调节中央与地方、城市与农村、部门与部门、经济发达地区与经济欠发达地区之间过大的收入差距。二是要坚持统筹兼顾的原则。在制定财政收入分配方案时,注重体现公平原则,尽量做到上下协调,城乡兼顾,“东”“西”平衡。既要保证中央、省级政府有钱办大事,更要保证县乡政府有钱维持正常运转;既要保证城市快速发展,更要保证农村建设基本上能够跟得上城市化建设的步伐;既要保证东部沿海经济发达地区持续快速发展,更要保证中西部经济欠发达地区基本公共产品的供给。三是要坚持实事求是的原则。我国地域辽阔,各地自然条件差异很大,经济发展很不平衡。中央、省级政府不仅要实事求是地核定县乡的收入基数,更要实事求是地核定县乡的支出基数。对财政困难县乡,中央、省级财政都要加大转移支付力度。确保县乡政府能够维持正常运转。四是要坚持事权和财权统一的原则。在确定县乡政府事权的同时,要下放财力,让县乡政府有钱办这些事情。不能只给政策,不给经费。
三、按照总量持续增加、比例稳步提高的要求,不断增加“三农”投入。要确保财政支出优先支持农业农村发展,预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程,土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。各级财政对农业的投入增长幅度都要高于财政经常性收入增长幅度。2009年,全国财政支出76299.93亿元,其中农业支出3826.9亿元,农业支出占财政支出的比例仅5%。和我国农业在整个国民经济中的地位相比,财政对农业投入的总量严重不足,这在很大程度上影响了我国农业发展、农民增收和农业现代化进程。中央财政要逐步提高对农业的投入,把农业支出占财政支出的比例由目前的5%提高到10%左右。
四、继续提高粮食最低保护价价格。长期以来,我国实行低粮价政策,粮食收购价格和粮食销售价格大大低于国际粮价水平。粮食价格过低是造成农民增收困难的一个重要原因。也是造成城乡居民收入差距过大、农村消费水平过低的一个重要原因。同时是造成社会不珍惜粮食,浪费严重的一个重要原因。适当提高粮食价格有利调动农民种粮的积极性,确保国家粮食安全;有利增加农民收入,缩小城乡居民收入差距,提高农村居民的消费能力和消费水平,拉动经济增长;有利提高全社会珍惜粮食的自觉性,减少资源浪费。从2005年以来,国家多次提高粮食最低保护价收购价格。2010年,把晚籼稻每市斤由2009年0.92元提高到0.97元,粳稻每市斤由2009年0.95元提高到1.05元,白小麦每市斤由2009年0.87元提高到0.90元,红麦、混合麦每市斤由2009年0.87元提高到0.90元。但与国际粮价相比,仍有很大差距,还有很大的升值空间。国家要继续提高粮食最低保护价收购价格,充分发挥国有粮食收储企业的托市作用,长年敞开收购农民余粮,确保粮农收入增长。改革以来,我国多次大幅度提高职工工资,按人均月工资2000元、每月用粮30市斤、每市斤粮价4元计算(当前每市斤粮价2元左右),每月用于购买口粮的开支占工资收入的比例为6%。适当提高粮价不会给消费者带来很大的经济压力。
五、对农村居民实行直接补贴。农民是我们的衣食父母。我国是一个农业古国。不说“往上查三代,家家是农民”,但可以这样说,全国人民的老祖宗都是农民。农民对我们这个共和国是作出过巨大贡献的。战争年代,广大农村优秀青年积极参军参战,壮大了人民军队。在党的领导下,解放区的农民群众努力生产,积极支援前线。由于广大人民群众、特别是广大农民群众的积极支持,我们党************了******************反动统治,建立了人民政权。建国后,广大农民积极响应党的号召,坚持走社会主义道路,努力发展生产,积极支持国家的社会主义革命和社会主义建设。三年困难时期,广大农民群众勒紧自己的裤腰带,把生产的粮食等农副产品贡献给国家。在改革中,广大农民群众又一马当先,冲破“左”的约束,率先在农村建立家庭承包责任制,为建设有中国特色的社会主义作出了巨大的贡献。没有农民所作出的贡献,就不可能有农村的稳定;没有农村的稳定,就不可能有全国的稳定;没有全国的稳定,就不可能有改革开放的成就,不可能有工业化城市化的快速发展。长期以来,我国实行城乡分割二元结构体制,全国80%以上的人口被滞留在农村并被排除在体制之外,这是很不公平的。科学发展观要求:坚持以人为本,把依靠人作为发展的根本前提,把提高人作为发展的根本途径,把尊重人作为发展的根本准则,把为了人作为发展的根本目的,把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点,做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。农村资源少,农民增收困难,政府应当对农村居民实行直接补贴,让农村居民共享改革成果。对农村居民实行直接补贴不仅有利缩小城乡居民的收入差距,促进社会稳定,同时有利提高农村居民的消费能力和消费水平,拉动经济增长。
六、统筹城乡经济社会发展。农民增收困难,一个重要原因是农村人口过多,人均占有资源太少。要增加农民收入,缩小城乡居民收入差距,必须大量减少农民和农村人口。要统筹城乡经济社会发展,统一城乡户籍制度,彻底拆除城乡藩篱,允许城乡居民自由迁徙,鼓励农村人口向城市转移、农村劳动力向工业和第三产业转移。(2010年9月27日)
作者单位:江西省永修县财政局
邮政编码:330312
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