《修订草案》第十八条规定:“村民委员会成员丧失民事行为能力或者被判处刑罚的,其职务自行终止。”第十五条规定:村民委员会“候选人的资格条件由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。应当说,这是国家立法在村委会成员候选人资格条件问题上的重大进展。首先,在法律上直接明确了可以规定村委会成员候选人资格条件;其次,在法律上间接明确了丧失民事行为能力人或者被判处刑罚的人不应当成为村委会成员的候选人。
从现行的省级村委会选举法规的规定情况看,对村委会成员候选人资格条件的规定可以分为两类:一类是从积极的肯定的方面规定资格条件。如:拥护中国共产党领导、热爱社会主义祖国等。
另一类是从消极的否定的方面规定资格条件。这又可以分为两种情况:一是直接规定什么样的人不得被提名为村委会成员候选人。如黑龙江省规定:违反计划生育政策法规的,三年内不得被提名为村委会成员候选人。二是规定村委会成员出现了什么情况,其职务自行解除或终止。
从积极的肯 定的方面规定村委会成员候选人的资格条件,对于引导村民正确认识和行使民主权利,把那些素质好、威信高、能力强、遵纪守法、廉洁奉公、热心为村民办事的人 提名为候选人,不提名严重违法乱纪行为的人为候选人,真正把群众拥护的思想好、作风正、有文化、有本领、真心实意为群众办事的人,选进村委会领导班子,不 能说是一点意义也没有。但由于缺乏法律的规范性和强制性,其意义有限。原因就在于:村民选举委员会无法依照法律从积极的肯定的方面规定的村委会成员候选人 资格条件,对被提名的村民进行资格审查,不仅取决于他本人实际的行为状况,而且取决于别的村民对他的看法,并且村民们的看法很可能不一致。在村民们意见不 一致的情况下,争议只能通过投票的方法,按照少数服从多数的原则来解决,而不能指望依靠村民选举委员会的资格审查来解决。既然不能够进行资格审查,规定资 格条件的意义有多大就可想而知了。
因此,我们认为,应直接从消极的否定的方面规定村委会成员候选人的限制性资格条件。直接规定:有某种情形之一的,例如被依法追究刑事责任,执行期满未愈三年的;因犯罪被剥夺政治权利,执行期满未逾五年的;因 违反计划生育政策法规受处罚未愈三年的,不得提名和确定为村委会主任、副主任和委员候选人。违反前款规定选举村委会主任、副主任、委员的,该选举无效。只 有这样,才能使村委会成员候选人资格条件的规定易于操作、落到实处,也才能使对村委会成员初步候选人的资格审查具有可行性。
关于委托投票的问题
《修订草案》第十五条规定:“登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托同一家庭户口内其他成员代为投票。”这是 1998年《村委会组织法》所没有的内容,也与根据 1998年《村委会组织法》制定的省级村委会选举法规有所不同。主要的不同在于:根据 1998年村委会组织法制定的省级村委会选举法规,除海南省规定村委会成员候选人不得接受法定近亲属以外的选民的委托,江苏省规定村委会成员及其配偶、直系亲属不得接受家庭成员以外的选民的委托外,都没有将授权委托投票的对象限制为同一家庭户口内的其他成员;除贵州省以外,都规定了每一选民接受委托投票的人数限制。《修订草案》没有规定每一选民接受委托投票的人数限制,但将授权委托投票的对象限制为同一家庭户口内的其他成员。
《修订草案》的这一规定,较好地解决了不将对象限制为同一家庭户口内的其他成员,委托投票容易给贿选得逞以可乘之机的问题。贿选是近年来村委会选举中存在的一个较为突出的问题,一些人企图通过钱(包括物)权(选举权)交易,达到收买选票、当选获权(权力)的目的。然而在正式投票选举时,由于秘密写票、无记名投票的规定,使得贿选目的的得逞往往遇到了技术上的障碍,一般选民完全可以拿了某人的钱(包括物)但 又不投此人的票。于是有人在委托投票上做起了文章,用数百元上千元收买选票,让卖票者办理委托手续,委托买票者的亲戚、朋友或与其一派的人代为投票,保证 付出有收获,从而操纵选举。将授权委托投票的对象限制为同一家庭户口内的其他成员,使得假借委托投票进行贿选不再可能。《修订草案》的这一规定,还使得原 来在限制受委托人数情况下容易产生的争议得以消除。
但《修订草案》的规定,将村委会选举委托投票法律化和普遍化是否妥当,则是一个问题。这个问题从理论上分析,要从委托投票与代为行使选举权的不同谈起。
选举权作为 公民的一项政治权利,既不可转让给他人,也不可由他人代为行使,任何一个选民是否参加选举和选举何人的意思表示要由他自己独立作出,任何人不得代替他人作 出是否参加选举和选举何人的意思表示。因为如果选举权可以转让给他人或可以由他人代为行使,就会破坏每一选民在一次选举中只能有一个投票权和每一选民投出 的选票效力相同的选举的平等性原则,损害民主选举的公平性和公正性,严重的还会使选举背离少数服从多数的民主原则,导致其结果不能真正反映甚至违背大多数 人的愿望和要求。委托投票或代为投票与代为行使选举权是不同的,委托投票或代为投票应当是代投票人严格遵照被代投票人的意思或被委托人严格遵照委托人的意 思写票和投票,这与受委托人根据自己的意志行使权利,从理论上讲,性质完全不同。
但在实际生活中,委托投票或代为投票很容易、也的确很多变成了代为行使选举权。委托投票问题的关键恰恰就在这里,既没有任何规定、办法、手段、措施,能够监督、保证被委托人不违背委托人的意愿或意志投票,更无法确保受委托人按照委托人的意愿或意志投票。
按照我们的观点,委托投票是在村委会选举中有着许多问题的不合理的制度,是在农村基层民主的发展进程一项最终会被废止的制度。1998年《村委会组织法》未规定委托投票,依据1998年村委会组织法制定的省级村委会选举法规有的省(如福建)也没有规定委托投票,现在《修订草案》反而要将其法律化和普遍化,并不十分妥当。
关于村委会任期的问题
村委会的任期问题是村委会修订过程中争议较大的一个问题。我们认为,目前的《修订草案》坚持三年任期的规定是完全正确的选择。
有人认为,村委会的任期应与宪法修改后的乡镇人大任期统一起来,改为五年。我们认为,村委会不是国家政权机关,不同于乡镇人大,其任期也不必与乡镇人大相同。
也有人说,村委会任期三年太短,新班子上任熟悉村里的情况有一个过程,需要一定的时间;村委会成员干不了多久又要准备新的换届选举,形成“一年看,二年干,三年等着换”的局面。在我们看来,正如也有人已经指出的,农村基本上是一个熟人社会,村里的工作并不需要太长的熟悉过程,所谓“一年看,二年干,三年等着换”有点夸大其辞。何况现在许多村委会成员连选连任,对村里的情况应当是很熟悉的。
还有人讲,村委会任期三年之所以时间太短,是因为村里的一些重要项目的实施时间比较长。只有延长村委会的任期,才能避免短期行为和搞好村里的建设。这种说法固然反映了一定的实际情况,但理由并不充分。如果说三年时间短,五年就够长了吗?是不是任期越长越好呢?更有人断言,村委会任期三年过短,不利于农村社会稳定。前一种说法讲的是经济发展,这一种说法讲的是社会稳定,好像不相同,其实这两种说法的问题在一点上是相同的:如果说三年时间短,五年就够长了吗?三年不利于社会稳定,五年就有利于社会稳定了吗?在 村委会换届选举之时,一些平时积攒下来的矛盾有可能集中突显或爆发,但这并不是换届选举所引起的,只是换届选举为矛盾的突显和爆发提供了时机。矛盾迟早总 是要显现和爆发的,经常性的换届选举可以起到某种减压阀的作用,使矛盾不至于发展到不可收拾的地步才突然爆发。从这个意义上讲,三年一届的换届选举较之五 年一届的换届选举,应当更加有利于农村社会的稳定。
亦有人提出,将村委会任期由三年改为五年,可以节省换届选举工作的成本。这话当然不错,但账似乎不应当这样算。“天下没有免费的午餐”,村委会换届选举工作的成本是在农村基层实行村民自治、民主政治所必须付出的代价。如果要算账的话,那么三年一届的换届选举较之五年一届的换届选举,民主的操练肯定要频繁一些,对村民民主方法的训练、民主意识和习惯的培养肯定要经常一些;村民对村委会成员的监督和制约的有效性要大一些,从而村委会滥用权力的可能性空间就要小一些。其所节省的经济成本有可能大大超过换届选举所付出的代价。
主张将村委会的任期由三年改为五年的,大多是一些干部,包括一些指导村民自治工作的民政系统的干部、许多直接指导或组织村委会选举的县乡干部、以及相当多的村干部。然而,根据我们的调查,农民群众大多数是赞同村委会任期三年的。2010年7月到9月间,我们在全国25省、市、自治区287个市552个县(市、区)741个乡(镇)837个村进行调查,共发放问卷2000份,收回有效问卷1695份。受访农民中选择赞成村委会的任期维持三年不变的(有1326人)比例高达78.23%。