• 农村合作经济发展30年的基本经验教训

    [摘 要]文章在对制约农民专业合作组织快速发展的主体因素、背景因素及环境因素分析的基础之上,提出加快发展农民专业合作经济组织应当处理好四种关系的主张,即处理好宣传与示范的关系、发展与规范的关系、农民自我发展与政府推动的关系以及政策扶持与市场发育的关系。
    [关键词]农民合作社;合作经济;合作意识;市场发育
      一、加快发展农民专业合作经济组织的必要性
    家庭联产承包责任制的实施,赋予了农民长期而有保障的生产经营自主权,确立了农民自主经营、自负盈亏的市场主体地位。但农民家庭为主体的经营活动面临的组织化程度不高导致了农民信息不灵、市场交易能力低、农产品和农业生产资料买难卖难等问题。农民组织化水平低在一定程度上也是造成“三农”问题的历史原因。由于提高农民组织化程度有利于优化农业资源配置,增强农民联合进入市场的能力,从根本上缓解农民收入较低的问题;有利于农业与农村经济结构优化与升级,促使规模经济的发展;有利于提升农民自我管理、自我服务、自我保障能力。因此,如何提高农民组织化程度,就成为当前我国“三农”问题和社会主义新农村建设迫切需要解决的重大课题。
    农民的组织化是指农民为了更好地实现、保护和促进自身的经济利益和提高自己的社会政治地位而联合起来形成各种经济和政治组织的行动和过程。依据其功能,大体可以分为经济性的农民组织和政治性的农民组织。农民经济组织的主体形式是各类合作经济组织。农民专业合作经济组织是在家庭承包经营基础上,以农民为主体,本着自愿互利、民主管理的原则建立的自我服务、自我受益的互助性合作经济组织,它是农民组织化制度变迁中提高农业生产经营组织化的历史必然选择。农民专业合作经济组织形态主要有专业合作社及专业协会。党的十六届五中全会提出,要全面深化农村改革,“鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织,提高农业的组织化程度。”这是党中央、国务院立足我国农村改革的实际,从建设社会主义新农村的高度出发所做出的重要部署,对于指导各地的新农村建设具有重要意义。学术界对发展农民专业合作经济组织的意义有共同的看法,各级政府对此也有清楚的认识和明确的态度。尤其是在制定“十一五”规划时,农业部、国家发改委、财政部等,都把发展农民专业合作经济组织作了重要考虑,地方各级部门也如此。所以,发展农民专业合作组织的认识问题已经解决,实践也已逐步展开。但发展的规模、速度和质量与农村经济发展的要求还有很大的差距,现在的问题是如何加快发展、规范发展。
    安徽始终是走在中国农村改革前列的一个省。家庭承包经营制度的发源地在安徽;税费改革的全国第一个试点省在安徽;1994年农民专业合作经济组织建设的第一批(三个省)试点在安徽;2005年安徽又被确定为全国农民专业合作经济组织建设十二个试点省之一。安徽具有率先发展农民专业合作经济组织的基础条件,理应在发展农民专业合作经济组织,促进新农村建设方面走在全国的前列。但是,从安徽省近二十年来农民专业合作经济组织发展的历程看,总体上仍处于初级阶段,认识早,起步早,但发展迟缓。表现在合作组织的数量不多、规模不大、带动力不强,有许多欠缺和不足,亟需要完善和提高。据统计,截止2004年底,安徽省已有农民合作组织3991个,会员97.6万人,带动的农户只占农户总数的7.5%,其中较为规范的约占三分之一;而据农业部农村经济体制与经营管理司统计,截止到2004年底,我国各类农民专业合作经济组织已超过140万个,其中较为规范的约15万个,组织成员数量占全国农户总数的9.8%。这说明农民专业合作组织的发展速度较慢并且规范的少。是什么原因制约了农民专业合作经济组织发展的步伐, 又是什么限制了它在农村经济中的应有作用?实践与政策及理论的反差要求我们必须加快发展农民专业合作经济组织的发展。
    二、加快发展农民专业合作经济组织的主要障碍
    制约农民专业合作组织快速发展的主要因素可以归为三类,即农民专业合作经济组织的主体因素———农民、背景因素———农村市场化程度及环境因素———政策法规。
    (一)来自于农民方面的障碍因素
    1.农民缺乏合作意识。马克思在分析19世纪法国农民的政治处境时曾得出“农民是一袋马铃薯”的著名结论,我国学者也常用“农民善分不善合”、“一盘散沙”来描写农民。这是农民经历漫长的小农经济、商品化和市场化程度极为低下、交通信息十分不便的自然结果。1957年至1977年的人民公社化运动,使我国广大农民从“一盘散沙”转变为高度的组织化。但人民公社的出现并不是农民自发的行动,而是国家的政治力量强行介入的结果。由于强行剥夺了农民个人生产性财产权,违背了合作化运动民主管理的核心原则,严重的挫伤了农民的生产积极性,遗留下来的“恐合症”至今还未能消除。改革开放后,家庭联产承包责任制的实施原则是“统分结合”,尽管这一制度极大地促进了农村经济的发展,但由于“统”得不足又使农民回到了原来的“散沙”状态。20世纪90年代以来,农民专业合作经济组织较为活跃,但它们有相当部分是依靠政府职能部门兴办,行政事业官员牵头,行政色彩过于浓厚。这就使得在农民中间较难形成相应的“自组织”的意识、文化或传统。同时,由于缺乏必要的宣传,农民对专业合作经济组织也知之甚少,从而成为当前加快发展农民专业合作经济组织的主要障碍之一。一份问卷调查表明,有6.9%的被调查农民认为加入合作组织对自己生产经营帮助不大,有3.6%的被调查农民则不相信合作组织有能力办好农民的事。有73%的被调查农民表示不了解专业合作经济组织。同时不同地区的农民对专业合作经济组织的了解和认同也存在差异,如东部地区被调查农民对专业合作经济组织的认知程度相对比较高,而在中部和西部的经济欠发达地区认知程度相对较低。这说明农民的合作意识和对专业合作经济组织的认识程度不仅总体程度很低,而且还存在地区差异。
    2.农村具有合作意识和合作能力的人匮乏。专业合作经济组织的产生和发展需要具有合作意识、奉献精神、一定的管理艺术和市场掌控能力的领头人,这就要求农村具有能人的发现机制和保留机制。然而,现实当中,农村能人的发现机制和保留机制极度匮乏。一方面,在目前的行政体系以及固有的意识形态约束下,农村能人大多会通过各种渠道融入到现有的各级行政链条中和城市社会中;另一方面,农村少有的能人出于经济、社会和文化等方面的考虑也未必愿意充当合作社的领头人,热心合作事业的人才更少。因此,农民专业合作组织中的农民带头人大多数综合素质不高,适应市场经济的意识和能力不强,懂技术会管理、市场开拓能力强的复合型人才更缺乏,从而导致对政府及政府部门的依赖性增强,制约了农民专业合作组织的创新和发展。此外,由于政府对专业合作经济组织进行合作思想、合作原则、合作技巧、财务管理、信贷和投资等方面的培训不足,一些组织人员素质偏低,组织协调能力差。这或许也是现有各类合作经济组织大多是由基层行政干部发起和牵头的主要原因。据全国人大农业与农村委员会课题组2004年对17个省的调查,以农民(包括农村能人和专业大户)牵头领办的农民专业合作经济组织的比例为46.8%。一份问卷调查表明,有55.2%的调查农民认为“没有好的带头人”,48.5%认为“农民不知道该如何组织”,47.9%认为“人心不齐,难以组织起来”是目前发展农民专业合作经济组织主要困难。这说明合作组织带头人在农村合作组织发展中起到越来越至关重要的作用,但其缺乏是目前制约专业合作经济组织发展的主要困难。
    (二)来自于农村经济背景方面的障碍因素
    1.农产品的市场化程度低,农户的经营规模小。国内外合作社实践证明,影响农民合作组织发展程度和速度的主要因素中,农村经济背景方面的因素尤其是农产品的市场化程度、农户的经营规模等方面起决定作用。而我国目前的农业生产经营规模小,农产品商品率低,使得农民要求合作的动力不足,缺乏合作的内在需求。农民专业合作组织的产生与发展,是市场经济发展到一定阶段的必然结果,这一点是无法跨越的。农民专业合作组织首先是一批具有较高的专业化程度和商品率的产业大户的联合,在此基础上,又形成专业化的大户与小农户的联合,以及专业农户与其他市场组织的联合。目前,中部地区农村市场经济发育程度低,农业专业化生产规模小,农产品品质不高、商品率低。这就决定了在中部一些市场经济发展较慢的地区,农民专业合作组织发起的经济动因不足。
    2.社会化服务体系落后,服务水平差。安徽农村社会化服务体系建设明显滞后,服务水平差、档次低。农业技术部门职能转变不快,农业科研、推广组织及有关涉农机构与专业合作经济组织还缺乏有效的协调配合,难以为合作经济组织的生产经营活动提供系统的服务支持。而且,农村信息服务手段落后,专业合作组织缺乏先进的信息传递手段,有的为了加强信息服务,只有靠电话联系和通过看报了解,信息反馈迟,影响产品及时交易。
    (三)来自于法律政策方面的障碍因素
    1.法律地位不明确。我国农民专业合作经济组织自20世纪80年代中期产生至今,还没有一部关于农村合作社的法律。农民专业合作经济组织的法律地位始终没有明确,对农村合作经济组织的性质、宗旨、服务等在法律上缺乏具体规定,造成农民专业合作经济组织至今没有明确的注册登记部门,使农村合作经济组织有的在工商部门注册登记,有的在民政部门注册登记,有的在农业部门登记,更有近60%的农民专业合作经济组织一直没有注册登记,致使农村合作经济组织正常的经营活动和合法权益无法得到法律上的保障,这对我国农村合作经济组织的发展十分不利,成为农民专业合作经济组织快速健康发展的制约因素。而且,由于没有统一的法律法规赖以遵循,许多合作组织内部制度不健全,成员的民主与法律意识淡漠,影响合作组织内部发展和外部交往。没有合法的法人地位,已成为农民专业合作组织发挥应有作用的最大瓶颈。
    2.政府缺乏必要的支持。虽然许多地方也把发展农民专业合作经济组织作为深化农村改革、增加农民收入、促进政府职能转变的一项重要举措,出台了发展农村合作经济组织的政策文件。2005年,国家财政部又安排1亿元专项资金支持农民专业合作组织试点建设,扶持143个示范点,同时确定北京、吉林、浙江、安徽、湖北、湖南、山东、河南、陕西、宁夏、四川和青岛12个省、自治区、直辖市和计划单列市为农民专业合作组织建设试点省(市)。但是目前农民专业合作经济组织仍然很难获得政府部门的有效支持。各地反映最突出的问题是资金问题,有的虽成立了组织,但由于缺乏资金,运作十分艰难;有的地方政府虽制定了一些优惠政策,给予了一定的信贷扶持,但力度不够,数额有限,使这些组织难以得到有效的发展。另一方面是外部环境问题,突出反映在农产品的运输过程中“绿色通道”难以通畅。安徽虽然开通了“绿色通道”,但却将高速公路这一最快捷便利的运输途径排除在外,且未与外省的“绿色通道”进行衔接,造成农产品运输成本的增加。一些合作组织还反映,目前,政府对农民专业合作组织的服务和支持口头多于实际,有稳定和有效扶持的不多,不少农民专业合作组织基本上处于一种自生自灭的状态。
    三、加快发展农民专业合作经济组织要处理好四种关系
    (一)处理好宣传与示范的关系
    要大力开展合作教育,宣传合作思想,不断增强人们的合作意识。在农民中广泛、深入地宣传专业合作经济组织的知识,介绍国内外的先进经验,使合作思想深入农民心中,自愿参与农民专业合作经济组织。尤其要针对农民群众的各种思想顾虑,有的放矢地进行宣传教育,多用典型的例子,身边的例子,示范农民,使他们真正了解合作经济组织的功能和作用,增强他们参与创建的信心和决心。同时,也要通过各种形式的培训和学习,培养一批懂得如何指导合作组织发展的领导干部和一批热爱合作事业工作者。在宣传的同时抓好典型示范,以巩固、升华宣传的效果。宣传固然重要,然而,合作经济的实践活动在某种程度上更能使人们了解农民专业合作组织的作用。政府及有关部门,必须注意发挥典型的引导和推动作用,抓紧培养一批有说服力、号召力的典型,通过典型的示范和引导,推动农村合作经济组织的发展。这样做既能使广大农民亲自体验或亲自看到参加农村合作组织的好处,从而调动更多农民参与的积极性;也能使政府部门领导在实践中掌握指导合作组织发展的经验,然后再去指导实践。
    (二)处理好发展与规范的关系
    在推动农村合作经济组织的发展过程中,始终存在着如何处理好发展与规范的关系,速度与质量的关系。由于各地自然、经济、历史、社会条件不同,农民专业合作经济组织创建和发展不可能采用统一的模式,因此要因地因时制宜,尊重农民的创造,坚持多种形式共同发展。多样性发展不可避免造成各类合作经济组织发展的非规范性,例如缺乏科学的运行机制、规章制度、财务管理制度、民主议事制度;政企不分、产权模糊;不能很好地坚持合作经济原则等。如何处理多样性与规范性的关系?若单纯强调规范性发展而忽视多样性,可能拘泥于经典合作经济组织原有的制度缺陷;若单纯强调多样性发展而忽视规范性,则可能缺少农民社员对合作经济组织的信任和认可,合作社就会成为无源之水,无本之木,就不能健康的发展。所以,发展合作社应当多样性和规范性兼顾,即要开放创新又有共同章法可循,在鼓励农村合作经济多样形式发展的同时,政府要逐步使其走向规范化,通过规范促进发展。从安徽省现状来看,存在的主要矛盾是合作组织的数量少、规模小,发展不足。因此,在工作上,要坚持发展为先,因地制宜,因势利导,不拘泥于条条框框,不设立过高的门槛,采取各种措施,推动各类农村合作经济组织发展。但是,在发展的过程中要注重规范。规范的重点,就是要按照“民办、民管、民受益”的原则进行改造和完善,使合作经济组织逐步达到制度健全、机制完善、管理规范的要求,提高竞争力,增强生命力。所以,发展是首要的,规范是必要的。要坚持边发展,边规范,以规范促发展。
    (三)处理好农民自我发展与政府推动的关系
    合作经济组织是农民的联合自助组织,其所有者与其服务对象都是农民社员。因而,在多样化创新和规范化发展中始终应以尊重农民意愿为首要前提。同时,合作社的发展又往往带有局限性、不规范性及发展的缓慢性,需要政府的宏观引导和协调使其健康发展。政府在推动合作经济产生、发展的过程中要推动而不是强迫,扶持而不是干预,参与而不是包办。这也是我国在发展合作经济过程中,在处理政府与合作经济组织关系的历史经验总结。根据安徽省的实际,在现阶段完全依靠农民自发的组织起来是比较困难的,政府重视不重视、抓不抓、支持不支持效果明显不一样。在一个地方,尤其是合作经济组织刚刚起步,政府的引导、支持、推动非常关键。但是,农村合作经济组织是市场主体,是独立的法人,在市场竞争中必须具备自我生存、自我发展能力,不能过多地依赖政府。有学者对2000年浙江省2667家农民专业合作组织的调查表明,依托于某个单位的农民合作组织占80.16%,真正由农民自办的只占19.84%。在这种依托于某个单位的农民合作组织中,农民的主体地位会受到一定程度的削弱。所以,我们要把握好政府的定位和角色,把工作着力点放在培训、指导、示范、扶持和服务上, 通过政府搭台,让合作经济组织去唱戏,促使它不断地完善内部管理,开拓市场,拓展经营范围,延长产业链,提高服务水平,增强竞争能力。在这个过程中,政府不搞行政命令,不能拔苗助长。就目前看,着重要解决的问题是尽快制定合作社法规,确立合作经济组织合法地位,保障合作组织顺利发展;制定优惠保护政策,帮助、扶持合作组织快速发展;保证合作社基本原则的实现,防止过度行政干预而导致合作社发展的异化现象。
    (四)处理好政策扶持与市场发育的关系
    我国农民专业合作经济组织发展还处于初级阶段,其组织规模小,资金少,抵御市场风险能力弱,各级政府应加大对其的支持力度,对农民专业合作经济组织的经营活动和业务收入实行税收减免制度;对新建立的农民专业合作经济组织给予一定财政补贴;利用财政扶持资金为农民专业合作经济组织创造贷款担保机制,鼓励金融机构加大信贷投入和信贷优惠。这些优惠扶持政策的制定是必须的,但是,促进农村市场的发育在当前更具有深远的影响。因为农民专业合作经济组织是市场经济发展的产物,市场经济愈发达,合作经济发展就愈充分。我国的农民专业合作经济之所以发展滞后,重要原因之一在于市场经济发育不良。目前农村市场经济的不成熟表现在两方面,一方面,农产品贸易中行政分离的局面依然存在,一些地方政府从本地利益出发,利用行政手段对外区域的农产品设置区间贸易障碍,从而严重制约了农民专业合作经济组织功能的发挥。另一方面,农业生产资料的国家垄断和部门专营也使农民专业合作组织处于与其他经济组织不平等的竞争之中,使合作社完全或部分丧失了为成员提供农资服务的功能,从而削弱了专业合作经济的发展基础。因此,要处理好政策扶持与市场发育的关系,从当前看,要更注重后者兼顾前者。
  • 责任编辑:whj
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