• [摘 要]农 村发展的重要因素之一是提高农村公共物品的供给水平。影响农村公共物品供给的关键因素是县乡财政体制。可以说,县乡财政体制的演变是农村公共物品供给制度 变迁的内源性力量。通过考察新中国成立后县乡财政体制的演变可知,公共财政体制下的协商供给模式可能是今后农村公共物品的理想供给模式。

    [关键词]农村公共物品;县乡财政体制;制度变迁;协商供给

     

    公共物品供给属于政府的公共支出,因此,政府的财政能力制约着公共物品的供给,县乡财政体制则直接影响农村公共物品的供给。考察新中国成立后县乡财政体制的演变,可以清楚地了解农村公共物品供给制度的变迁路径。

    一、当代中国县乡财政体制的演变

    当代中国的财政体制大致经历了三个阶段,即“一灶吃饭”阶段、“分灶吃饭”阶段和分税制阶段,而1983年独立的乡级财政只经历了后两个阶段。

    1.“一 灶吃饭”时期的县级财政体制。这一时期的县级财政有三种模式,即统收统支模式、分类分成模式和总额分成模式。“一灶吃饭”期间,县级财政体制实行的分成办 法是一年一变,即每年都要重新确立分成比例,这样做是为了依据具体政治经济形势的发展调整收支比例,但每年中央、省级政府都要重新制定政策,县级政府也会 向上争取指标,这很不利于县级财政安心于增收节支。

    从 总体上来看,“一灶吃饭”时期的县级财政体制的频繁调整,源于中央政府权力高度集中与“发挥两个积极性”政策的反复变化以及大量政治运动的影响。此时期的 财政体制总的说来是高度集中的,不论是分类分成还是总额分成模式,县级财政分成的决定权都在中央或省一级。县级政府的支出除了正常的基本经费支出以外,像 基本建设支出和重大灾荒救济、大规模移民垦荒等特殊支出都由中央专案拨款解决。可以说,那时的县级政府没有单独向农村提供公共物品的财政能力。

    2.“分灶吃饭”时期的县乡财政体制。1978年召开的中共十一届三中全会确立了中国经济体制改革的基本思路,即“放权让利”,在财政体制上则的体现为“分灶吃饭”的包干体制。19801984年实行“划分收支,分级包干”的财政体制;19851987年实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制; 19881993年实行全方位“大包干”的财政体制。在这些财政包干体制中,体现了放权让利的思路,促进了县级政府的积极性和地方经济的发展。

    1983年, 随着乡镇政府的成立,乡级财政也逐步建立起来。在分税制以前,乡级财政管理体制采取的是“核定基数、定收定支、收支挂钩、定额上交或定额补贴、超收分成、 一定三年”的形式。然而,这种体制在分成比例、包干期、权责划分等诸多方面存在不少问题,实际上挫伤了乡镇发展经济、增加财源的积极性。

    3.分税制时期的县乡财政体制。1994年实行的分税制改革只对中央和地方的事权与财权方面作了笼统的划分,对于地方政府之间的事权与财权划分基本上未涉及,致使地方各级政府之间的权责仍不十分明确,这不利于地方各级政府积极性的发挥。

    分税制改革对县乡财政影响很大。分税制实施之后,中央掌握了大部分的财力,地方也获得了发展经济的活力。从长远看,县乡财政只要在中央宏观调控指导下,明确经济发展方向,大力培植财源,就能发展地方经济。但从近期看,中央从地方(包括乡镇)的增量中拿走一部分,这会减少县级财政能力。在县财政困难时期,县级财政也可以通过调整乡镇财政体制将部分困难转嫁给乡镇一级。这样就减少了农村经济发展的资金,增加了乡镇财政收支平衡的难度。事实上,分税制后县乡财政大都陷入了一定困境。

    从 中央集权的“统收统支”体制,到行政性分权的“财政包干”体制,再到经济分权的“分税制”体制,当代中国财政体制变迁路径大致如此,县乡财政的制度演变路 径也大致如此。总体上来看,不论是集权还是分权,县乡财政能力都是较为低下的,是受制于其上级政府财政的。县乡财政权责的不一致,也制约着县乡政府提供公 共物品的能力。

    二、农村公共物品供给制度变迁的路径

    在这里,制度变迁指的是制度安排的变化,而不是制度结构的变化。以下依据当代中国县乡财政体制的演变,考察农村公共物品供给制度的变迁路径。

    ()基于财政支出的政府公共物品供给行为选择

      农村公共物品应该由政府提供,特别是县乡基层政府提供。然而,政府在提供农村公共物品的过程中也有自己的行为选择。基于财政支出的政府行为选择,影响着农村公共物品的供给水平和质量。

    从理论上讲,政府的财政支出可以划分为两部分:一是政府自支出资金(政府正常运转所需资金);二是政府进行社会发展建设的公共支出资金(提供公共物品的资金)。 公共选择理论告诉我们,政府也有其自身利益,在财政预算时,政府总是谋求本部门预算的最大化。政府的财政支出是以自支出为主,还是以公共支出为主,这直接 决定着公共物品的供给水平。在既定的财政收入下,政府自支出资金的增加就意味着公共支出资金的减少,公共物品供给的数量和质量也会随之减少。地方政府尤其 是基层政府,目标并不一定与中央政府一致,在缺乏有效监督的情况下,基层政府的自利性行为将会导致与中央政策目标相偏离,这也意味着在完善县乡财政体制, 推动农村公共物品变迁的过程中,需要相关的配套改革来限制基层政府的自利性倾向。一种可能的方式是建立县乡民主理财机制,让地方政府通过民主方式决定公共 物品的供给,居民也可以通过民主方式来削弱公共物品供给中的官僚主义行为。

    ()农村公共物品供给制度的变迁

    新中国成立后,农村公共物品供给大致经历了这样几个阶段: 19531957年的农民互助供给; 19581979年的人民公社制度外供给;1982年至今的家庭承包制下的供给。这与县乡财政体制的演变具有一致性,反映了县乡财政体制与农村公共物品供给制度变迁的内部相关性。

    1.农户互助供给阶段

    19491952年 是三年国民经济恢复时期,此时,农村地区的根本任务是恢复和发展农业生产,解决农产品的供给不足。此时期,农村土地改革,实现了“耕者有其田”,并建立了 自由贸易制度。这是新民主主义经济制度的延续,土地改革改变了农村的传统制度结构,为以后的一系列制度安排打下了基础。

    土地改革完成以后,农村基本经营主体基本上是分散的个体农民。这种小农经济的基础十分薄弱,耕畜、农具和资金严重缺乏。为了巩固土地改革的成果,发挥群体合作的优势,国家决定对农业进行社会主义改造,引导农民走合作化的道路。1953年,为了适应农业社会主义改造的要求,取消了大区一级财政,建立了县级财政。国家通过互助组、初级农业合作社和高级农业合作社三个阶段,引导农民走上了集体化的道路。

    虽然建立了县级财政,但是在县级预算支出中,关于农村事业发展的支出只有这样几项:县农场、交通事业(区乡电话)、农田水利费、社会抚恤救济费,小学教员工资及学校公杂费列入乡()镇单位预算[1](P89)。这个时期实行的是“划分收支,分级管理”的集中统一的财政体制,中央财政收入大约占75%,地方支配的财政收入大约占25%,而地方的财政收入大部分又掌握在省一级财政,县级财政作为省级下属财政在运行上很少有自己的收支调整空间和融资调整办法,县级政府对农村公共物品的财政支出十分有限。此时期的农村公共物品供给主要是依赖于农民互助组织群体供给。

    2.人民公社制度外供给阶段

    19581979年, 农村公共物品供给制度主要表现为人民公社的制度外供给。此时期,当代中国财政体制进行了分权、集权的循环,县级财政权力也相应地随之扩大和缩小。财政体制 被锁定在“集权—分权—再集权”的无效状态之中。无论分权还是集权都是对中央和省级财政之间关系的调整,县级财政的收支决定权在中央或省级政府。

    此 时,乡镇政府为人民公社所取代,原来的乡财政与农业合作社的财务合并成为公社财政。与高度集权的“统收统支”财政体制相应,农村基层政权形成了公社、生产 大队和生产小队“三级所有,队为基础”的人民公社经济体制。建立在“政社合一”基础上的“公社财政”后来也被调整为高度集权的“统收统支”体制,“公社财 政”有名无实。

    此时期的人民公社同时具有政府和经济组织的功能,因此作为政府功能的公社财政始终没能代替作为经济组织功能的公社财务而成为真正的一级财政。直到1983年中央政府决定实行政社分开,重新建立乡镇政府时,全国仅有四分之一的公社建立了“公社财政”[2](P50)。即使建立了公社财政,农村公共物品供给也只限于公社一级的部分项目,而没有针对生产大队和生产队的支出项目。维系着整个农村公共物品正常供给的除了国家财政和公社财政外,还有赖于各级集体经济组织(生产大队和生产队)所筹集的资金,这被称之为制度外公共物品供给[3],主要特点有: (1)农村公共物品供给有财政供给,也有集体经济组织的制度外供给。但以后者供给方式为主。(2)公共物品的决策规则是自上而下的,由于农民的一切生产资料都被剥夺,因此,政府及各级集体经济组织是供给主体。(3)由于实行的是工分分配制度,公共物品的供给实际上给农民造成了沉重负担,尽管这种负担是间接的、隐性的。(4)由于农户的一切个体生产资料被剥夺,剩下的只有提供个体劳动力,也就谈不上对公共物品需求的差异性。这有利于自上而下的、统一地供给农村公共物品。(5)人民公社的劳动力管理制度也为大规模公共建设提供了大量的劳动力。

    3.家庭承包制下的供给阶段

    1982年至今,农村公共物品为家庭承包制下的供给制度。1982年,全国农村普遍开始实施包产到户的土地家庭承包制度,将农户的基本权利归还给了农户,农户重新获得了财产占有权、经营自由权、劳动支配权、独立核算权和剩余索取权,这是一种宪法秩序的变革。1983年, 人民公社被正式废除,建立起了乡镇一级政府,乡镇财政的收入和支出虽有了较大规模的发展,但由于县乡间财政实施“定收定支、收支挂钩、定额上交或定额补 贴、超收分成”等,即实施分税制后乡级财政要将很大一部分比例的财政收入上缴县财政,导致乡级财政可支配财力大幅度下降,影响了乡一级政府对农村公共物品 的供给能力。所以,乡级政府在丧失了经济的直接管理权、无法直接获取经济剩余的情况下,大多采取了一种扩大制度外财政收入的办法。

    200611日起,全国免征农()业 税、取消除烟叶以外的农业特产税;同时,国家实行种粮补贴、良种补贴、农机具购置补贴的“三补贴”政策和粮食主产区的最低收购价制度。农村税费制度改革以 后,由于配套改革措施未能及时跟进,导致了很多县乡出现财政困难,造成农村公共物品的供给减少甚至零供给。尤其是经济欠发达地区的一些基层政府为了确保县 乡机构正常运转,不得不将公职人员工资和各种必需的办公经费列为优先支付序列,甚至很多县乡政府由于税费改革的推行,致使机构正常运转也不能保证,成了 “吃饭财政”。

    这一时期农村公共物品供给制度安排具有这样三个特征: (1)从筹资渠道来看,制度内和制度外筹资渠道并存。制度内财政指的是乡级财政渠道,制度外筹资渠道主要有:三提五统、义务工、劳动积累工及乡级政府各项摊派。(2)从 公共物品供给决策来看,仍然是自上而下的决策规则。此时期的农村公共物品供给制度是一种强制性制度安排,农民很少或不可能参与到公共物品供给决策中来。而 家庭承包制后,农户获得了土地使用权和经营自主权,对公共物品的需求必将多样化。自上而下的决策规则,导致了这种强制性制度绩效的低下,农户产生了制度变 迁的需求,即需求诱致性制度变迁。(3)从费用承担者来看,费用负担者由隐性的农户转变为显性的农户。实行家庭承包制后,农户成为基本核算单位,费用承担者也变为土地承包者的农户,即公共物品筹资对象为农户。

    综 上所述,当代中国农村公共物品供给制度的变迁与县乡财政体制的演变表现出了一致性,一直以来,县乡财政处于比较薄弱的环节。在国家财政体制集权与分权的循 环过程中,这种集权与分权只限于中央和省级财政之间的循环,而县乡财政作为省级财政的下属,其决定权仍然集中于省级财政,尤其是乡级财政,在建国初和人民 公社时期,实行的是收支两条线,基本上没有自主权,公共物品供给是由其上级政府决定的。改革开放初期,在各种包干财政体制下,县乡财政都获得了较大的发 展,基本上能满足农村基层发展的需要。然而,随着1994年分税制的实施,中央获得了较多的财政支配权,而县乡政府尤其是乡级政府大都程度不等地陷入了财政危机,这又直接导致农村公共物品供给水平的进一步下降。也就是说,县乡财政体制的变迁影响着农村公共物品供给主体的变化,进而影响到农村公共物品的供给制度安排。

    三、对未来农村公共物品供给制度建设的思考

    家 庭承包制实施以后,农村公共物品供给的强制性制度安排与农村地区的发展日益不相适应,农村公共物品的供给制度绩效低下,引发了诱致性制度变迁模式。在农村 市场化程度日益提高、农户需求多样化和农村专业经济组织发展的今天,未来制度变迁的模式应是政府供给主导性制度变迁与农户市场需求诱致性制度变迁相结合的 模式。我们在充分挖掘政府和市场作用的同时,决不能忽视第三部门在农村公共物品供给中的巨大作用。在第三部门日益发展的今天,应该积极引导、鼓励、支持它 对农村公共物品供给的积极参与,把它作为除政府和市场之外的一支重要力量来认真对待。在“政府、市场和第三部门”之间建立一种良性的互补互动关系,从而建 立起农村公共物品多元供给的稳定格局。

    长期以来,当代中国城乡分治的二元社会政策和一系列相关具体制度严重影响了农村公共物品的供给水平,“城市偏向”的发展政策更使农村公共物品供给受到严重影响。因此,必须从根本上改变长期以来形成的公共物品供给上的“城市偏向”政策。

    首 先,全面确立城乡统筹的科学发展观,消除城乡统筹发展中的政策和体制障碍,加快推行城乡公共物品的统筹安排和统筹供给,从根本上打破城乡分治的二元社会和 经济政策。其次,在统筹城乡公共物品供给,破除城乡公共物品一体化供给的宏观政策和制度障之后,还须加快完善农村公共物品供给的相关机制,从源头上实现农 村公共物品有效供给的治理之道。如加快建立农村公共物品需求的有效表达和科学决策机制,建立、健全农村公共物品供给的责任分担机制,放松市场(私人)准 入限制,改革农村公共物品的投融资体制等。建立公共物品的需求表达机制,使一个村或一个乡范围内大多数人的需求意愿得以体现,必须在农村积极、稳步地推进 村民自治,改革社区领导人的产生办法。乡、村两级领导人尤其是村干部应真正由村民民主选举产生,绝不应由上级组织部门指定安排。

    通 过加强农村基层民主制度建设,逐步改革农村公共物品供给决策程序,以实现农村公共物品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变,达到真正由社区内部 对公共物品的需求来决定公共物品的供给。农村公共物品供给的市场化改革并不意味着政府公共职能的简单“下卸”。在部分农村公共物品市场化供给的过程中,政 府为了弥补市场本身的不足,必须要加强对私人供给农村公共物品的规范和监管,同私人供给组织订立收费标准、服务数量和质量的契约,以监控一些私人组织可能 出现的不合法或侵害公共利益的行为。再者,农村公共物品供给须有必要的法律保障。一个有秩序的良性运行的社会,必定是一个有着良好法治传统的社会。农村公 共物品的有效供给须实现法律制度保障。要解决中国农村公共物品的有效供给须要城乡公共物品的统筹供给。然而,由于生活在农村的农民在国家的资源分配系统 中,是一个庞大的弱势群体,其自我保护的能力很弱,因此,保护农民合法权益客观上需要法律的介入。只有通过法律的规定,使农村公共物品供给相关制度法律 化、规范化,才能切实保障农民的切身利益。

    综上所述,2006年 取消农业税后,县乡财政面临着更大的挑战。公共财政体制是未来财政体制的发展方向,并影响到农村公共物品供给制度的变迁。这种制度变迁模式不应以政府强制 性安排为主,而是要建立在农户需求基础上的诱致性制度变迁。在这里,本文尝试性地提出一种新的供给模式,即公共财政体制下农村公共物品的协商供给模式。这 种体制建立在公共财政基础之上,建立在政府与农户、农村组织之间或农户之间合作协商的基础之上,这样就避免了强制性制度变迁模式下的公共物品需求得不到表 达、自上而下的决策规则、县乡政府财力不足等问题。当然,这是对未来农村公共物品供给制度的尝试性思考,还需要进行具体的探索,如完善县乡财政体制和国家 转移支付制度,提高农村民主化程度,改变农村治理模式,等等。

     

    [参考文献]

    [1]阎坤.中国县乡财政体制研究[M].北京:经济科学出版社,2006.

    [2]林万龙.中国农村社区公共产品供给制度变迁研究[M].北京:中国财政经济出版社,2003.

    [3]叶兴庆.论农村公共产品供给体制的改革[J].经济研究,1997(6).

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