•  【摘要】拆迁自焚、自残等恶性事件的不断频发说明,政府不宜全面介入应市场调节的领域和部门,更 不应当为了方便管理或者单纯为了自身财政利益而直接干预市场主体的自由选择,否则,其给市场主体的打击将是毁灭性的,市场经济秩序也将难以维系。在向社会 主义市场经济体制转变的过程中,建立和完善社会主义市场经济体制的根本在于政府职能的转变,这是贯彻落实宪法精神、推动深化体制改革的关键,也是解决拆迁 领域长期存在的“官民矛盾”的根本。

      【关键词】拆迁纠纷 公力救济 私力救济

      房屋拆迁工作直接关系到被拆迁人的切身利益,稍有不慎,极有可能引发尖锐的矛盾冲突,影响社会稳定。近年来,房屋拆迁的被拆迁人采用极端方式维 护自身利益,已经成为拆迁纠纷的新特点。一些被拆迁人选择自杀、自残、自焚等过激方式来维护权利,引发了许多发人深省的问题,成为影响社会稳定的不利因 素。那么,被拆迁人为什么选择极端方式来维权?他们为何不利用法院、政府机构来救济权利呢?被拆迁人自杀、自残、自焚来维权属于典型的通过自损行为实施的 私力救济,即通过针对本人的自损行为而给他方施压,强制其接受自己提出的纠纷解决方案。城市房屋拆迁发生矛盾和纠纷的直接原因是公力救济的实效性不足、补 偿不公上,其深层原因是政府职能错位所致的结果。

      一、公力救济的实效性不足

      中国有一套正式的纠纷解决和权利救济制度,但其利用率不高,尽管因房屋拆迁引发的纠纷大量发生,但最终进入法律程序的却很少,即使有幸进入法律 程序,但由于整个拆迁制度不公,被拆迁人也无法获得公正补偿而被强制拆迁。由此,也就难免不出现极端事件。因房屋拆迁补偿发生的纠纷,我国现行的法律规范 无法提供一个公正的救济,这表现在三个方面:被拆迁人无法依据民事法律提起民事救济,被拆迁人无权参与行政拆迁程序,法院行政审判也无法提供有效的救济。

      (一)被拆迁人无法依据民事法律提起民事救济

      因拆迁发生纠纷后,被拆迁人其无法根据民事法律的规定获得民事救济。根据《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定,拆迁行政主管部门在法定情形下作 出拆迁决定,给建设单位颁发拆迁证,被拆迁人的房屋产权意味着被拆除和消灭,其合法权益受到侵害,而拆迁人则通过拆迁获得被拆迁人土地的使用权。对此,拆 迁人应当本着平等协商的原则与被拆迁人达成补偿安置协议,这种补偿协议本质上是当事人对民事权益的处分,一旦产生纠纷,也应当采用民事诉讼途径,依据民事 法律的规定来解决,从而做到公平、公正,保障被拆迁人至少不因为拆迁而降低现有的生活条件。换言之,被拆迁人拥有的房产虽然极为简陋狭窄,但如果拆迁的结 果导致其无法购置相同面积的住房,因而失去了生活的基础,那么,这种拆迁行为肯定会得到当事人的强烈抵制。本来拆迁补偿作为平等主体之间的民事权益之争, 当事人可以依据民事法律借助于民事诉讼途径,参照市场价格通过评估鉴定,最终确定补偿金额,以便给被拆迁人提供公正合理的补偿安置。但现行立法及司法解释 却没有将这种纠纷视为民事权益之争,法院也不将其作为民事案件受理和审判。2005年8月1日,最高人民法院在答复浙江高院请示的《批复》中规定,拆迁补 偿、安置案件不属于法院民事受案的范围。该《批复》规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向 人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理,并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定向有关部门申请裁决。”司法解释实际上剥夺了被 拆迁人依据民事法律所拥有的向被拆迁人平等地谈判的权利,法院的民事审判活动不能给被拆迁人提供救济。

      (二)行政程序欠缺基本的救济途径

      人民法院之所以不将拆迁补偿作为民事案件处理,其根本原因在于国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定。《城市房屋拆迁管理条例》将本应属于平等 主体之间的民事法律关系纳入行政法律关系之内,致使拆迁关系的当事人本可以就补偿安置平等协商的关系演化为行政决定的内容。退一步而言,即使将拆迁补偿法 律关系视为行政法律关系,如果有公正程序保障的话,那么,也许能够确保拆迁补偿的公正合理。然而,遗憾的是,《城市房屋拆迁管理条例》并没有明确规定一个 公正合理的程序。

      根据该条例,行政机关颁发拆迁许可证、拆除被拆迁人的房屋,由行政机关单方面决定,被拆迁人没有任何事前置喙的余地。《城市房屋拆迁管理条例》 第7条规定,申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交相应的材料,“市、县人民政府房屋管理部门应当自收到申请 之日起30日内,对申请事项进行审查;经审查符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”第8条规定:“房屋拆迁管理部门在发放房屋拆迁许可证的同时,应当将房屋 拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,以房屋拆迁公告的形式予以公布。房屋拆迁管理部门和拆迁人应当及时向被拆迁人做好宣传、解释工 作。”在这里不难看出,《城市房屋拆迁管理条例》在拆迁程序的设计上完全将被拆迁一方的当事人排除在拆迁程序之外,被拆迁人没有任何机会和权利对颁发拆迁 证的行为发表意见和建议。众所周知,房屋是公民个人家庭生活赖以存在的栖息地,英国普通法上的法谚说,“每个人的房舍都是他的城堡”,意味着公民个人的住 宅不受非法侵犯;那句被广为传诵的“风能进,雨能进,国王不能进”的法谚也充分说明了财产对穷苦大众的重要性和神圣性。我国宪法修正案第21条明确规定: “公民合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”这一规定说明我国宪法承继了近现代的宪政文明,确认并保护公民个人 的私有财产。这一规定也为我国的《行政许可法》、《行政处罚法》所具体落实。如《行政许可法》第47条规定:“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益 关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利;”《行政处罚法》规定,行政机关作出数额较大的罚款、吊销营业执 照以及责令停业、停产的行政处罚的,应当事先举行听证,听取当事人的申辩和陈述。这些规定均充分体现了宪法保障个人财产权的精神。然而,遗憾的是,行政机 关作出拆迁决定这种涉及当事人基本权利的行政行为反而没有听取当事人意见的程序。以此类推,根据《城市房屋拆迁管理条例》,行政机关作出拆迁补偿裁决这种 准司法性质的行政行为,条例也没有规定被拆迁人的参与程序。没有公正的程序就没有公正的结果,因拆迁补偿发生大量纠纷就属于在所难免、意料之中的事情了。 拆迁决定、拆迁补偿无法在程序上保障被拆迁人的权利。然而,如果行政审判能够提供公正充分救济的话,那么,也许可以弥补行政程序不公正所造成的后果,毕 竟,司法公正是最高和最终的救济途径,是社会公正的底线。

      (三)司法救济难以公正有效

      当我们考察司法救济在房屋拆迁补偿领域的作为时,我们也同样得出这样的结论:司法也无法提供公正充分的救济。根据《城市房屋拆迁管理条例》和最 高人民法院的司法解释,房屋拆迁补偿安置纠纷属于行政纠纷,行政纠纷需要经过“一裁两审”程序,即因房屋拆迁补偿案件发生纠纷,当事人首先需要经过房屋拆 迁主管部门的行政裁决,对拆迁主管部门的行政裁决不服可以申请行政复议或者提起行政诉讼。拆迁补偿的司法救济途径表现在两个方面:一方面是被拆迁人对行政 机关颁发拆迁许可证的行政行为不服,可以依据行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。另一方面是当事人对行政机关作出的拆迁补偿案件决定不服,也可以依 据行政诉讼法的规定提起行政诉讼。在这里,行政机关作出的补偿安置裁决是由法院作为行政案件来受理和裁判的,最高人民法院1996年发布的《关于受理房屋 拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定:“公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁 决不服,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为行政案件受理。”近年来,房屋拆迁补偿裁决纠纷作为行政案件始终是法院行政庭受案的重点,来自基层法 院的统计也给予了印证。黑龙江省北安市法院自2006年至2009年三年间受理的房屋拆迁案件占全部行政案件的71.61%。[②]可见,行政诉讼业已成 为被拆迁人维护自身权益的重要救济手段,如果行政审判能够公正裁决此类案件,被拆迁人也许会选择行政诉讼途径来维护自身权益。

      然而,作为最后防线的行政诉讼,其实际运行效果并不尽人意。各地法院行政庭在受理拆迁补偿行政纠纷时都面临着“立案难”、“审理难”、“执行 难”的三难局面。因为不能立案,无法进入司法程序,当事人的合法权益无法通过行政诉讼获得救济。多年从事房屋拆迁代理的北京惠城律师所杨应军律师坦言:由 于拆迁补偿而“民告官”的案件涉及地方政府及相关部门的切身利益,后者往往就此成立专门机构,协调各方关系,律师、法院都在被“协调”之列;[③]有的地 方党委政府专门通过红头文件规定房屋拆迁纠纷法院一律不得受理,在某些地方甚至原告不等立案便已被当地公安机关“请去”,结局是或拘或捕或判刑。[④]行 政案件在法院受理的全部案件中比例非常小,与高达400万件的民事案件相比行政案件仅占2%,而在这2%的行政案件中,原告的胜诉率不足三成。行政诉讼作 为保护公民、法人合法权益不受行政机关侵犯的最佳救济途径,在实践中被大大折扣,许多被拆迁人因拆迁补偿纠纷并没有最终提起行政诉讼,也从一个层面说明行 政诉讼救济无法成为保障被拆迁人合法权益的最后救济手段。

      总之,国务院现行的《城市房屋拆迁管理条例》不但剥夺了被拆迁人在行政程序上的申辩权和陈述权,而且也将被拆迁人受宪法保障的权利纳入限制和剥 夺的范围之内,在这种立法安排下,地方政府、拆迁行政管理部门、法院只能为被拆迁人提供有限的保护,他们站在拆迁人一边。许多地方政府为了吸引资金、招商 引资,创制良好投资环境,促进经济发展,往往把牺牲被拆迁人的合法权益作为招商引资的优惠条件,过于迁就开发商,公开地支持开发商的超经济剥夺。

      二、拆迁制度有失公正

      被拆迁人无法获得有效的救济,其根本原因在于拆迁制度的不公,这种制度性不公主要表现为:政府职能错位导致拆迁补偿的行政化,现行的《城市房屋拆迁管理条例》没有区分公益性拆迁和商业性拆迁,同时还表现为拆迁补偿标准的过低上。

      (一)政府职能错位导致拆迁补偿行政化

      整个拆迁活动中政府部门身兼“裁判员”和“运动员”,政府角色严重错位。政府不仅拥有划定拆迁范围、决定补偿标准的权力,这是一项立法性权力; 还拥有裁决拆迁争议、裁决补偿数额的权力,这是一项司法性权力;同时还拥有强制拆除房屋的权力,这是一项行政性权力。地方政府几乎融所有权力于一身,在这 种制度设计下,个人权利便往往成为牺牲品。

      根据《城市房屋拆迁管理条例》,市、县政府的房屋拆迁管理部门,也即人们常说的“拆迁办”,既是拆迁许可证的许可人、颁发人,同时又是拆迁补偿 安置的裁决人。《城市房屋拆迁管理条例》第7条第2款的规定,市、县人民政府房屋拆迁管理部门,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。“拆迁办”享有决定是 否拆迁以及拆迁范围的权利。同时,根据条例第16条的规定,一旦拆迁人与被拆迁人就拆迁补偿安置无法达成协议,则由“拆迁办”裁决。根据这一规定,拆迁办 又享有决定如何补偿以及如何安置的权力。政府部门集“运动员”与“裁判员”身份于一身,这就使其深陷拆迁纠纷当中,成为站在拆迁人一方的当事人。用被拆迁 人的话说就是:“你拆迁办决定拆我的房子,你又决定给我多少补偿,我就认为你和开发商穿一条裤子、一个鼻孔出气。”《城市房屋拆迁管理条例》的这种制度安 排不仅使得很多商业性拆迁演变为政府拆迁,而且也给被拆迁人带来不公正的强烈认识。根据英美普通法上的自然公正原则“任何人不能作为自己案件的法官”,政 府本应恪守调控和监管者的角色,谨慎干预市场主体的交易行为,不应当成为交易行为的一方。然而,现行的《城市房屋拆迁管理条例》使政府成为市场交易的一方 当事人,致使整个拆迁活动失去公正性。当前,行政主导的拆迁体制将政府偏向资方的态度传递到政府部门和司法机关,司法救济、法律运作普遍的非规范化,司法 不公、司法腐败大量存在,被拆迁人对司法不报信任的态度。

      (二)没有区分公益性拆迁和商业性拆迁

      我国目前城乡不同范围内实施的房屋拆迁主要有两种类型:一种类型是在城市国有土地上实施的城市房屋拆迁;另一种是在农村因征收集体土地实施的房 屋拆迁。两种拆迁的区别在于所经过的法律程序不同,前者发生在国家收回土地使用权的情况下发生的,适用的法律规范是国务院的《城市房屋拆迁管理条例》;后 者则是在征收集体土地的时候发生的,适用的法律规范是《土地管理法》。两种拆迁活动对被拆迁人而言并不存在本质区别,均会被拆迁人带来财产权益的侵害。

      无论是权力机关制定的《土地管理法》,还是国务院制定的《城市房屋拆迁管理条例》,在拆迁程序、补偿标准上均没有区分公益拆迁和商业拆迁,在拆 迁程序和补偿标准上没有任何差别,适用同样的程序和补偿标准。我国宪法修正案明确规定,国家因公共利益需要,根据法律规定可以征收公民的财产并给予补偿。 换言之,因公共利益需要房屋拆迁的,必须依据法律规定进行,然而,目前适用的《城市房屋拆迁管理条例》却并非人大及其常委会通过的法律,仅是国务院的行政 法规。非因公共利益需要房屋拆迁的,应当属于民事法律关系,应由《民法通则》、《合同法》来调整,而应由《城市房屋拆迁管理条例》来调整。然而,长期以 来,城市房屋拆迁领域却将原本属于民事法律关系的拆迁补偿强行纳入力行政法律关系,造成很大的制度性隐患,也与《物权法》的规定明显不符。

      (三)补偿标准不公

      由于我国在拆迁补偿领域里没有区分商业性拆迁和公益性拆迁,在确定补偿时采用同一的补偿标准,造成补偿标准不公。很多情况下,无论是在农村还是在城市,广大群众是顾大局、识大体的,拆迁领域里的绝大多数纠纷均是补偿标准不公造成的。

      拆迁补偿的标准不公正表现在很多方面:一是拆迁补偿没有区分被拆迁人房屋的实际用途。对于普通市民而言,当其将房屋用于经营性用途时,其房屋面 积可能非常有限,但可能是其维持生计的资本,而一旦拆迁就可能失去了赖以生存的基础。这种情况下,对其进行的补偿就应当按照商业性用途考虑其预期收益给予 补偿,否则,如果仅按照普通住房予以补偿,就会造成补偿不公平。但很多地方的规范性文件不顾被拆迁人的实际用途,设定了很多限制用途的规范性文件,比如必 须拥有营业执照,且经营若干年以上,否则,即使被拆迁人实际用于商业用途,也置之不理。二是拆迁补偿仅限于地上建筑物和附着物,对依法获得的土地使用权不 予补偿。城市房屋拆迁的实质是土地使用权的转让,真正值钱的不是房屋,而是土地使用权。拆迁补偿的实质也是政府借助于行政权力,取得被拆迁人的土地使用 权。因此,拆迁人对被拆迁人的补偿应当既包括对地上房屋等建筑物的补偿,也包括被拆迁人依法获得的土地使用权的补偿。但是,根据现行立法,无论是《土地管 理法》,还是《城市房屋拆迁管理条例》均将补偿的对象限定在土地之上的房屋等建筑物上,没有对被拆迁人的土地使用权给予补偿。例如,《城市房屋拆迁管理条 例》第23条规定,拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实现房屋产权调换。采用货币补偿的,第24条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁人房屋的区 位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”在这里,补偿标准考虑到了房屋所在地的区位因素,对 不同区位的房屋给予不同标准的补偿,但问题是其补偿的对象仅限于对房屋本身的补偿,仅考虑到了建筑面积的因素,而没有涉及被拆迁人的土地使用权面积。再如 《成都市征地补偿安置办法》也是这样规定的,其补偿仅限于“正房”面积,不包括“偏房”面积,不补偿土地使用权。该办法第23条规定,实行货币化安置的, 以农转非人员持有的《农村房屋宅基地使用证》记载的正房建筑面积为依据,由征地单位与农转非人员签订货币安置合同,并在房屋拆除完毕之日起七日内结清货币 安置款。仅补偿房屋面积,不补偿土地使用权面积,甚至仅补偿“正房”面积,不补偿其他房屋面积,这些规定不仅与《行政许可法》保护公民信赖利益的规定不 符,而且也没有考量宪法公民财产权的价值。此外,很多补偿标准制定于多年甚至十多年之前,十多年后,我国房地产业异军突起,房产价格也一路飙升,这种情况 下仍然执行多年之前的补偿标准,也是导致拆迁补偿冲突和矛盾的原因之一。[⑤]

      三、自力救济的社会原因

      在我国,根据《行政诉讼法》和《立法法》的规定,我国具备了解决立法不公的程序和制度设计,虽然这一制度设计尚嫌粗疏,但如果法院能动的适用法 律规范,也完全可以在现有制度框架内解决立法不公的问题。在行政诉讼中,如果案件适用的行政法规、规章等规范性文件涉嫌违法,审理案件的法院完全可以根据 《立法法》的有关规定,逐级上报相应的上级机关,由最高人民法院或者国务院对这种立法违法进行裁决,或者报请人大常委会进行裁决。很多有效的规则甚至制 度,其本身哪怕是很简单、很粗疏,甚至充满漏洞,但如果审理案件的法院能动地适用法律,也往往可以弥补漏洞。然而,由于司法救济利用率不高,司法程序运作 不良,审案法院缺乏能动性,致使《立法法》仅有的启动程序也没有得以有效实施。社会学家孙立平先生曾指出,“许多制度的失败,往往不仅是制度本身的问题, 而是制度运行的基础秩序出了问题。”[⑥]如果制度运行的基础没有得到改善,即使在完善的立法也往往难以得到执行,同理,一国的宪法无论如何完美,但如果 该国不具有实施宪法的社会条件,或者权力运作经常脱离了宪法的约束,那么,再完美的宪法原则和宪法规范也不过是挂在墙上的一张纸而已。笔者认为,在房屋拆 迁领域,不彻底解决政府职能和宗旨的错位问题,仅靠修改《城市房屋拆迁管理条例》来单兵独进,难以使这一制度独善其身。真正导致被拆迁人选择自力救济的原 因,除了上述原因之外,更多的则是支撑这一制度的基础秩序出现了问题,主要包括:

      (一)变质的土地财政

      无论一国实行什么样的宪政体制,但其共同原则是相同的,也即人民设立政府的原初动因和根本宗旨在于使政府为人民提供质优价廉的公共服务,在此服 务过程中,政府不能与民争利,不能以谋取金钱利益为目的,否则,若政府以谋取经济利益为其活动的出发点和动因的话,那么,这样的政府便构成实质违宪。

      然而,在我国很多拆迁案件中,地方政府之所以深陷其中,其根本原因在于地方政府可以从房屋拆迁、土地征用中获得巨大的财政收益。据统计,在一些 县市,土地出让金已经成为政府财政预算外收入的主要来源,土地出让金占地方财政预算外收入的60%以上,甚至高达90%以上。从全国情况看,土地出让金收 入逐年提高,2006年全国土地出让金收入约为7000亿元,2007年猛增至1.3万亿元,2008年房地产市场走势低迷,土地市场降温,但全国土地出 让总收入仍高达9600多亿元。中国指数研究院发布的2009年报告显示,2009年,全国土地出让金总额高达1.5万亿,其中,70个大中城市土地出让 金共计10836亿元,比2008年增加了140%。北京市2009年地方财政收入总额为2026.8亿元,其中土地出让金为928亿,土地出让金占全市 财政收入的45.8%。换言之,北京市政府2009年全部财政收入的近半数来自于出让土地。[⑦]全国土地出让金前20的城市如下图所示,其中,杭州和上 海成为土地出让金超过千亿的两个城市。[⑧]

    排名

    城市

    土地出让金(亿元)

    同比增幅

    1

    杭州

    1054

    238%

    2

    上海

    1043

    172%

    3

    北京

    928

    85%

    4

    天津

    732

    67%

    5

    广州

    489

    301%

    6

    宁波

    488

    617%

    7

    重庆

    440

    276%

    8

    武汉

    361

    345%

    9

    佛山

    332

    390%

    10

    成都

    324

    389%

    11

    无锡

    315

    278%

    12

    厦门

    303

    475%

    13

    沈阳

    295

    93%

    14

    苏州

    275

    326%

    15

    大连

    262

    79%

    16

    南京

    242

    66%

    17

    济南

    183

    360%

    18

    常州

    176

    262%

    19

    青岛

    155

    56%

    20

    合肥

    154

    137%


      政府先将农业用地低价强制征收,或者实施房屋拆迁收回国有土地使用权,然后通过“招拍挂”或者以其他形式出让使用权,通过“招拍挂”,出价高者 获得土地受让权,政府通过市场运作获得巨额的土地出让金。这种运作方式不仅催生各大中城市不断出现的近乎天文数字的“地王”,推高了房价,也使低收入群体 无缘改善住房条件形成“蜗居”。在2010年召开的“两会”上,全国政协委员、广州富力集团老总张力直言,政府才是房地产业的最大赢家,并为此痛批地方政 府逐利。[⑨]卖地财政也扭曲了我国目前的房地产业政策,违背了经济发展宗旨。房地产政策的根本宗旨不是片面的经济发展和经济增长,更不是地方政府的财政 利益,而是人民有尊严的生存。卖地财政与我国宪法规范设立政府的初衷背道而驰,卖地财政推高房价,极易使人们流浪街头、居无定所,失去生活的尊严和信心。 总之,长期存在的卖地财产导致地方政府在城市房屋拆迁、土地征收过程中不惜动用暴力进行拆迁,导致一系列不断的拆迁恶性事件的发生,[⑩]给社会的和谐稳 定埋下了隐患,卖地财政违反了我国宪法保障人民生存权的立宪本意。

      (二)扭曲的政绩工程

      在现代宪政体制下,官员当选和继续留任主要取决于民意,而民意的表达与整合主要是通过定期的选举实现的。在选举前,候选人必须向选民开列“政治 清单”,承诺其当选后的“施政方案”供选民选择,而一旦当选,则必须倾力实现其承诺,否则,将被选民抛弃。这种体制下,政治官员的任何施政措施都必须从选 民的长远利益和根本利益出发来安排,官员“讨好”的是选民,而不是上级领导,因为上级领导无法决定其去留,决定其去留的是民意。这种情况下,政治官员绝不 会为了自己的政治生命去搞一些劳民伤财的“形象工程”,否则,则意味着其政治生命的终结。我国宪法和宪法性法律对政治官员的选举、任命均作了原则性规定, 但在至关重要的官员的提名权、推荐权以及如何全面落实平等的选举权方面却存在着严重疏漏。

      实际上,宪法规定的选举只是个框架和原则,而对于决定选举结果的大量的操作细节问题却付之阙如。在我国在很长一个时期以来,政治官员的推荐权、 提名权甚至任免权事实上掌握在上级之手。[11]而上级在推荐、提名之时除了考虑民意因素之外,主要的评价指标则是经济指标,重经济指标,轻社会发展,甚 至把GDP增长速度变成衡量领导干部政绩的唯一标准,片面追求GDP。虽然近年来,对党政官员的考核和选拔开始摆脱片面依据GDP的趋势,但总体上看,很 多地方党政官员的晋升和政绩评价,依然没脱离唯经济发展指标的现实。在这种干部体制下,个别官员急功近利、不计长远,为了达到个人政绩目的而不惜采取竭泽 而渔的做法,诸如不顾实际,大规模的征收土地兴建行政中心、中央商务区、会展(博览)中心,修建大草坪、大广场、宽马路等劳民伤财的“形象工程”、“政绩 工程”,甚至有的区区一个县城,其绕城公路竟然修到了四环。2004年湖南发生的“嘉禾事件”,嘉禾县委县政府实施“四包、两停”的株连政策,并公开提出 口号“谁不顾嘉禾的面子,谁就被摘帽子、换位子”、“谁影响嘉禾发展一阵子,我就影响他一辈子”。[12]其本质是不顾当地经济和社会实际,片面追求城市 形象和经济发展,其背后的动机则是被政绩工程、形象工程所困。新华网曾报道说,我国660个城市和2万多个乡镇中有五分之一的城市都存在着类似的形象工 程、政绩工程。被人民网、新华网等中央级新闻媒体披露的典型就有:江苏常州的“铁本”事件;陕西周至县圈占耕地案;山东齐河县高档别墅群与高尔夫球场案; 安徽淮北市“亚洲最大的高尔夫球场”工程;内蒙古呼和浩特市赊账千万元的党政办公大楼工程;黑龙江安达市“牛文化”“世界之最”工程;豫西贫困山区宜阳县 乡乡建步行街、精品专业市场的“城市梦”工程;皖西六安市叶集镇百亩豪华广场工程;河南嵩县大章乡临街“空中楼阁”工程等等。可以说,扭曲的政绩工程是导 致房屋拆迁矛盾的根源,而政绩工程的扭曲则源于政治官员的产生程序背离现代宪法的原则和精神。

      (三)错位的政府职能

      市场经济体制下的政府职能是什么?纵观现代市场经济国家,那种完全放任市场机制的作用,否认政府管理经济职能的国家已不多见,政府干预已经成为 社会经济正常发展的一个必要条件。虽然各国政府干预经济的手段、方式、技术以及干预的力度有所不同,但就各国政府在经济发展过程中所承担的公共职能而言则 大体相同,其主要表现在以下三个方面:即保障市场主体公平竞争,保障社会公共产品的供给,对经济运行进行宏观调控。这是近现代各国宪法对政府的限制,虽然 不同的历史时期、不同的经济形势下政府介入市场的广度和深度有所差异,但其宪法原则并没有根本性变化,即政府必须保持其经济发展裁判员的身份和地位,政府 不能既充当裁判员的同时又身兼运动员,这也是我国宪法对我国政府的原则性限制。因为我国宪法关于“实行社会主义市场经济体制”的宪法规范,限定了政府活动 的范围和空间,政府不是商人,更不是投机取巧的“奸商”,而是人民利益的守护神和裁判者。

      然而,在我国拆迁法律关系中,政府融裁判员和运动员于一身,有违我国宪法所明文确认的社会主义市场经济体制对政府职能的原则性定位。例如在拆迁 法律关系中,房屋的所有人与开发商均是平等的市场主体,房屋所有人的房屋应否被拆迁以及如何补偿等,均应当根据市场规律由双方当事人平等协商进行,并最终 决定是否拆迁以及如何补偿。政府应当谨慎干涉平等主体之间的市场交易,更不能直接介入其中,充当一方当事人,否则,必然导致双方法律地位的失衡,进而引起 更大的不公。然而,根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定,政府不但可以决定房屋所有人的房屋是否应当拆除,而且还可以决定如何补偿房屋所有人的损失,政府 深陷于拆迁法律关系之中,直接介入双方平等的法律关系,这不仅导致拆迁目的的扭曲变形,而且也严重违背市场经济的基本规律,危害社会的长期稳定与和谐。我 国市场经济体制的建立不是社会经济的自然发展,而是一场自上而下的改革,无论是培育完整的市场体系,还是政府作为全社会利益的代表,为弥补市场机制的缺陷 而对经济进行的管理、指导和调控,都需要政府自觉按照市场经济的要求行动。拆迁恶性事件的不断频发说明,政府不宜全面介入应市场调节的领域和部门,更不应 当为了方便管理或者单纯为了自身财政利益而直接干预市场主体的自由选择,否则,其给市场主体的打击将是毁灭性的,市场经济秩序也将难以维系。在向社会主义 市场经济体制转变的过程中,建立和完善社会主义市场经济体制的根本在于政府职能的转变,这是贯彻落实宪法精神、推动深化体制改革的关键,也是解决拆迁领域 长期存在的“官民矛盾”的根本。

      四、结论

      财产权作为人们的自然权利,得到了近现代各国宪法的明文保障。宪法之所以保障人民的财产权,其根本原因在于财产权具有重要的宪法价值:它是实现 个人自由、发展个人人格和维护个人尊严的前提和基础。在一个臣民不拥有任何财产而不得不依赖于领主随意施舍过活的情况下,臣民就不可能拥有个人自由和人格 尊严。洛克认为,财产权是一切自由的基础。[13]约翰·亚当斯在1790年曾宣称“不保财产,即无自由。”被广为传诵的“风能进,雨能进,国王不能进” 的法谚说明了财产权对私人的重要性和神圣性。虽然20世纪后各国宪法不再将财产权视为一项绝对的或不受限制的权利,但各国宪法对财产权的限制均有严格的限 制。在美国,不经正当法律程序不得剥夺任何人的财产,它意味着“国会不得制定这样的法律,因为它违背贯穿整个宪法结构的精神——保护个人自由,其中包括财 产权。”[14]日本宪法第29条规定:“财产所有权不得侵犯,财产之内容必须符合于公共利益,在公平补偿之下,为公共利益,得收用之。”我国《宪法》第 20条修正案规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第22条也明确规定:“国家为了公共利益的需要,可 以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法修正案从根本上肯定了公民的私有财产权在公民基本权利体系中的地位。房屋拆迁的结果是 房屋所有人财产权的灭失,则构成实质的征收行为,而这种征收只能基于公共利益的目的才能为之。立法法明确规定,对非国有财产的征收应当由全国人大及其常务 委员会制定法律,房屋拆迁征收立法必须由立法机关制定法律,不能由行政机关制定行政法规。立法机关必须明确公共利益的范围,衡量斟酌征收的必要性及其和实 现的公共利益之间的关系,使征收对象、范围与征收所要追求的公共利益之间符合比例原则。若是仅仅为了增加政府财政收入而实施征收,则构成违宪和非法。我国 现行的整个房屋拆迁制度及其所依附的土地制度均到了彻底检讨的时候了,现行的房屋拆迁制度和国家垄断土地的制度需要接受宪法原则的检讨和约束。当然,要做 到这一点,前提是将政治权力和政府权力的实际运作真正纳入宪法的原则和宪法规范的调控范围之内,否则,将难以禁绝拆迁自杀、自残、自焚等恶性事件的发生、 发展和蔓延。

      (本文为2010年中国宪法年会会议论文,收入《公法论衡》)

      [①] 杨士林,济南大学法学院院长,法学博士。

      [②]王伟:房屋拆迁行政案件的成因及对策,http://www.govyi.com/lunwen/2009/200910/344101_2.shtml

      [③]陈伊萌:我国民告官案一年10万件以上,胜诉率不足三成,《东方早报》,2008年10月28日。

      [④]叶含勇:我国民告官案胜诉率不足三成——村到乡,乡到县,一直访到国务院,《半月谈》2008年10月。

      [⑤]成都市的城中村改造建设与农村土地征收拆迁补偿安置中,仍然执行《成都市征地补偿安置办法》,即成都市人民政府2000年9月制定,简称“78号令”。

      [⑥] 孙立平:重建社会的基础秩序,《中国青年报》,2007年3月28日。

      [⑦] 中国房地产指数系统数据库,http://qyb.soufun.com/login.aspx

      [⑧] 杨娟娟:2009年全国卖地进账1.5万亿,“地王”成最大推手,《新京报》,2010年1月9日。

      [⑨]“那些买房者的钱不是被开发商赚了,而是被政府赚了。以前我们的土地成本只占20%,现在占到了60%~70%。我搞这一行的,我清楚, 一般政府卖地的利润高达200%,本身价格一百万的土地,当地政府往往300万卖给我们,这叫政府先喝头啖汤。另外还有税收、杂费等等这些,都是让房价居 高不下的原因。而我们开发商的利润,只有10%左右。”严铧:“富力老总:今年广州中心区房价会跌破万元”,《南方都市报》,2010年3月7日。

      [⑩]林新榕:中国式暴力拆迁——官商勾结 与民争利,《新华时报》,2009年12月24日。

      [11] 水风:干部流动调查,《廉政嘹望》,2007年第5期。

      [12]金言 洪亮 陆奇:错位的政绩观,国家利益受损老百姓受累,http://www.people.com.cn/GB/14576/28320/36615/36616/3186653.html

      [13] 【英】洛克著,叶启芳 瞿菊农译:《政府论》(下篇),商务印书馆2003年,第84页。

      [14] 【美】梅尔文·乌洛夫斯基著:《美国民权发展史》,第79页。
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