失地农民就业和社会保障的状况、问题与对策
——山东省威海市抽样调查研究
摘 要 为了妥善解决失地农民的就业和社会保障问题,作者在山东省威海市专门进行了一次抽样调查研究。调查发现,目前失地农民的基本状况如下:就业主要有五种渠道——转非时政府安置、村办企业招工、征地企业安置、个人自谋职业、村集体安置。社会保障大致有四种形式———集体养老保障、农村社会养老保险、集体福利救助、商业养老保险。现实中存在的主要问题是:就业不稳定、参加社会保险没有制度保证、社会养老保障水平太低、土地补偿金管理混乱使用亏本。建议应采取的对策包括:实行积极的就业政策,优先解决就业问题———制定公平就业政策,构建城乡统筹就业管理制度;建立就业保障基金;鼓励自谋职业;大力开展培训,提高就业竞争能力;做好转移就业工作。建立和完善土地征用配套政策,维护合法权益———区分征地行为,采取不同政策;建立留地安置制度;积极探索土地股份制改革。建立和完善社会保障制度———建立和完善多渠道养老保险制度;建立和完善多元化医疗保障制度;建立和完善适当水平最低生活保障制度;尽快解决转非后待遇。失地农民的就业和社会保障是一个关系到和谐社会建设的大问题,需要我们综合采取货币安置、就业安置、留地安置、有关保障安置等多种积极政策进行全方位的思考。
关键词 失地农民 就业 社会保障
为了了解失地农民就业和社会保障的现实情况,妥善解决失地农民的就业和社会保障问题,我们在威海市专门进行了一次抽样调查研究。期间共走访了46个村,走访村民63394人。其中,农转非村17个,村民30170人,城郊村21个,村民24759人,新开发区村8个,村民8465人。走访的村民中,进入养老年龄段(男60周岁及以上、女55周岁及以上) 10174人,未成年段(15周岁及以下) 8349人,劳动年龄内(男16—59周岁,女16—54周岁) 44871人。通过召开座谈会和发放问卷的形式,获得了第一手材料,在详细分析材料的基础上,得出以下结论,并有针对性地提出了解决办法。
一、基本状况
(一)失地农民的就业情况
从实际情况看,失地农民的就业主要有五种渠道:
转非时政府安置。1996年以前,农转非村限于年龄不超过35周岁的青年农民,各级政府指令性安置到各级企业就业。后走向市场配置劳动力,企业用人自主,政府用行政手段安置就业的政策取消,农转非村农民不再享受这一待遇。
村办企业招工。所有农转非村和城郊村利用征地补偿款办起各种企业,招用村民就业,解决了一部分失地农民就业。
征地企业安置。征地企业就地招用劳动力,失地农民就近到征地企业从业。这是一种互利的选择,既解决了企业用工问题,有利于企业的发展,又解决了失地农民就业问题,有利于失地农民的生存。
个人自谋职业。政府取消安置失地农民就业的政策后,失地农民自己解决就业。有的利用本村地理位置和自身技能、自有资金、自有房屋等地域和个人条件搞起个体、私营生产;有的跨村、跨镇、跨区经商;有的托亲访友进城务工;有的走劳务输出的路子,出市、出省、出国打工。
村集体安置。有条件的村设立劳务组织如土建队、运输装卸队等,开发公益性岗位如负责村区环卫、绿化、保安等,安置村民。一些经济发达村还形成了规范的安置制度。安置人员的劳动报酬由村委会根据集体经济收入情况规定,一般每年在2000—8000元不等。
村与村之间就业差别很大。农转非村好于城郊村,城郊村好于新开发区村,新开发区村好于新规划征地尚未开发村。不少土地已经被规划征用但尚未开发或开发较少的村, 80%的村民观念陈旧,就业无门,无所适从,准备靠土地补偿金和安置费生活,这是一条死胡同。
主要原因有:一是户口属性。转为非农户口的,摆脱了原身份的束缚,明显比还是农业户口的容易就业。二是地理位置。靠近市区、城区的村,交通方便,往返便捷,信息畅通,明显比远离市区、城区的村容易就业。三是经济发达程度。市中村、城郊村、新开发区村,经济发达程度高,提供的就业机会多,明显比其他村容易就业。四是文化素质。受教育程度较高,知识较丰富,素质较高的,明显比素质较低的容易就业。
(二)失地农民的社会保障
失地农民的社会保障参差不齐,大致有四种形式:
集体养老保障。大部分农转非村和城郊村,集体经济发展比较快,管理比较规范,集体出资为60周岁及以上老人,不包括外来人口和外迁人口,发放基本养老生活费,由村委会根据集体经济发展状况规定,每人每年最高1880元,最低200元,平均458元。
农村社会养老保险。大部分村参加了农村社会养老保险,养老金交纳人均每月30元左右。一些村给予一定补助,补助占缴费总额比例最高为40%,最低为10%,平均为25%。有补助的村,农民参保积极性普遍较高,无补助的村,农民参保积极性普遍较低。有的村因经济困难等中途停止了补助。
集体福利救助。所有农转非村、90%以上城郊村、17%新开发区村,建立了集体福利制度。每逢传统节日如春节、端午节、中秋节等给全体村民,每逢特殊节日如老人节、儿童节、妇女节等给特殊村民,发放福利慰问品,人均最多500元,最少150元,传统节日发给老年人的福利慰问品普遍高出其他人30%左右。大多数实行福利制度的村还建立了困难救助制度。对老弱病残和因灾、因病致贫的困难家庭给予一定补助,救助范围和数额不等,平均每村每年出资3000元,救助2—5户。市高新技术开发区有一个村2003年出资3万多元,救助近50户村民,此次救助范围最大。
商业养老保险。90年代初期,市高新技术开发区有3个村采取集体补助与个人缴费相结合的方式,一般是集体补助30%—40%,个人负担60%—70%,为35—49周岁年龄段的村民一次性投资购买了商业养老保险。目前已有30多名年满60周岁的村民开始享受商业养老保险待遇,每人每月可领取养老金80元。
另外,一些有条件的村还实行集体经济收益分配制度,参加商业家庭财产保险制度等,保障村民生活。
凡是集体经济发展红火、领导班子坚强有力、规章制度健全规范、形成尊敬老人传统的村,农民生活保障大都运作规范、有力;反之,则困难重重。
二、存在的主要问题
(一)就业不稳定
80%以上的失地农民没有经过职业技能等就业培训,就业竞争能力低,以提供简单劳动为主,处于临时就业状态。不少失地农民在镇、村等企业就业没有办理规范的招工手续,签订劳动合同,参加社会保险,对就业前景毫不知情,更无法掌握今后的生活着落。80%以上的自谋职业人员是小本经营,经济收入受外界多种因素影响,一旦出现问题,很容易导致失业,基本生活无法保障。造成农村社会不稳定的隐患。
(二)参加社会保险没有制度保证
85%以上的村表示希望尽快出台政策,使它们参加各类社会保险。90%以上的失地农民特别是年龄大、文化低、技能差的,已经意识到仅靠一次性征地补偿无法长期保障他们的生活,要求参加社会保险包括养老保险非常强烈。但是,还没有成形的制度予以保证。
(三)社会养老保障水平太低
已有养老保障是以个人缴费为主、集体适当补助的全额储蓄积累式保障。经过十多年运行后遇到新问题:集体企业改制和产权明晰后,集体补助多有名无实;基金利率很低,投保与银行储蓄无多大差别,依靠高利率增值落空;投保月基数为4—20元,预期养老金太低,对投保人失去吸引力。90%的参保人是在此法实施初期参保,随后停止缴费。每年续保、新参保的人数很少。已领取养老金的农民年均仅为138元,月均仅为11.5元,远不能保障基本生活。
(四)土地补偿金管理混乱,效益低下
8个首批失地村, 10多年来,尤其是开始3—5年,征地补偿款集体留用部分不同程度地存在管理混乱问题,没有建立规范的政务、财务公开制度和民主监督机制。特别是投资于村办企业的资金,由于受到市场竞争的激烈冲击,加上缺乏优秀的管理人才、先进的技术设备和高水平的技术工人等,损失严重。70%以上的村办企业经营不景气,有的已破产关闭,数额巨大的土地补偿金血本无归。失地农民基本生活来源日益枯竭,社会保障失去必要的资金支持。引起失地农民极大不满。
三、对策建议
(一)实行积极的就业政策,优先解决就业问题
“就业是民生之本”。为失地农民提供就业机会是解决失地农民生存问题最根本的。要以提供长期可靠的基本生活来源为目的,以提供就业或创业机会为重点,积极探索适应社会主义市场经济要求的就业或创业途径。
制定公平就业政策,构建城乡统筹就业管理制度。按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的原则,彻底取消限制农村劳动力就业的歧视性政策,清理废除各种乱收费,使农民工与城镇职工享受同样的经济政治文化生活及社会保险权利。在就业安置中,规定用地企业把合适岗位优先安排给失地农民,并建立安排失地农民数量与用地规模挂钩制度予以保证。
建立就业保障基金。发挥财政资金转移支付的功能,建立失地农民就业保障基金。资金来源可从以下几方面考虑:年度财政列支一块;土地出让实际收益中按一定比例留一块;在土地征用成本中单列一块。保障基金设立财政专户统一安排,专项用于失地农民职业技术培训、创业的补助和奖励,自谋职业的贷款贴息、职业介绍补贴等。
鼓励自谋职业。鼓励失地农民以非全日制、临时性、季节性等灵活多样的形式就业。鼓励具有农副业生产技能的失地农民发挥特长,承包经营农业园区、基地等,继续从事种养业等。尤其鼓励失地农民以创业推动就业。对失地农民从事个体经营的,税务、工商部门应优先办理营业执照,并经核准,对营业税、所得税、管理费等给予减免。开办资金有困难的,银行应提供专项小额贷款,提供贴息支持。经营所需场地、设施等有困难的,各有关方面应积极提供帮助、做好服务工作。
大力开展培训,提高就业竞争能力。充分调动和组织,把劳动保障、农业、林业、水利、科技、建设、社会团体等有关行业培训机构确定为农村劳动力转移培训基地,落实培训职责和任务,形成工作合力。积极探索创立政府和农民携手合作、利益分享的机制,鼓励投资兴办民办培训机构。定期开展形式多样、内容广泛的实用技术培训。不断提高失地农民的就业竞争能力。做好转移就业工作。完善劳动力市场建设,加强镇、村劳动管理,建立劳动服务点。镇、村就业服务重在及时、准确提供岗位需求信息,降低失地农民外出就业成本,减少失地农民盲目流动。各级劳动和社会保障部门要多渠道收集企业用工信息,根据企业用工需求,按期举办劳动力就业洽谈会,促使失地农民有序向二、三产业转移。
(二)建立和完善土地征用配套政策,维护农民的合法权益
土地是农民的命根子。农民拥有来自土地直接和间接的一系列合法权益。失地农民应当形式不同地继续拥有来自土地的合法权益,要予以确认和保护。
区分征地行为,采取不同政策。严格区分不同性质征地行为,分别采取不同征地补偿和安置标准。对公益性政府行为,虽然具有强制性,也应按市场价格对失地农民补偿并一次性足额支付;对非公益性企业行为,必须引入市场机制,由市场决定对失地农民的补偿;对铁路、高速公路等大交通建设用地,属准工业性占地,可采取租赁或土地入股等方式,让失地农民长期分享保底收益。
建立留地安置制度。留地安置深为广大失地农民和镇村基层干部所拥护。要尽快建立切合实际的留地安置制度。可在土地利用总体规划确定的建设用地范围内,按征地面积8—10%的比例,划出一部分土地给被征地村,或给予相等的用地指标,实行统一规划、统一建设、统一安排、统一管理,用于发展二、三产业,以有效解决失地农民的就业与生活问题。
积极探索土地股份制改革。实行土地股份制经营,使农民持有土地股份,不仅能充分发挥土地的用途,节约使用土地,还能彻底解除农民的后顾之忧。农民成为股民,也保护了土地被征用后失地农民的土地收益权,保障其基本生活来源,这是失地农民安置可持续发展的有效途径。该项改革比较敏感,可先选择部分城郊村试点,后推开。
(三)建立和完善社会保障制度
失地农民社会保障制度的主要任务应是:基本保障“生有所靠、病有所医、老有所养”,即办好最低生活保障、医疗保障和养老保障三种保障项目。考虑到现有经济发展水平,不可能同时为所有失地农民建立这三个保障项目,只能按照循序渐进的原则,渐次实施,先解决主要问题,进而扩大范围和提高水平。
建立和完善多渠道养老保险制度。目前的经济发展水平,单靠财政拨款或失地农民自行负担是行不通的,必须多渠道筹集、缴纳养老保险金。政府承担一块,可在年度财政或从土地使用权出让金中按比例列支,包括建立失地农民社会保障风险准备金;村集体承担一块,可从土地补偿费中开支;个人承担一块,可从安置补助费中支出。借鉴城镇职工基本养老保险制度统账结合的模式,政府负担部分和村集体负担的一部分,用作养老保险基金,建立养老保险统筹账户,统筹层次暂时以县市级为宜。村集体负担的另一部分和个人负担部分建立个人账户。采取个人缴费的方法来充实个人养老账户,缴费水平可较低但应有一个下限,并鼓励多缴。养老保险待遇与缴费多少直接挂钩,并且不低于当地最低生活保障水平。
在劳动和社会保障部门或财政部门设立一个失地农民社会养老保险基金专门存储和管理机构,实行收支两条线和专户管理,单独建账,专款专用。明确监督主体及其监督职能,增强监督部门对基金监督的专业性、规范性和权威性。明确基金使用渠道及办法,增强透明度,加大社会监督力度。把基金监督管理的重点放在事前的风险防范上,提早加强监管。
建立和完善多元化医疗保障制度。目前,根据失地农民的需要,最迫切的是尽快建立失地农民大病保险制度。待经济发展到较高水平,社会条件具备时,再把失地农民的医疗保障纳入社会医疗保险制度范围内,并建立政府、集体和个人共同投入、共担风险的机制。
建立失地农民社会医疗救助制度。政府与民间结合,强化多元投入机制,引导社区、企业、慈善机构及个人等多方面捐助,充实失地农民医疗救助基金。
适当引导失地农民购买商业医疗保险。商业医疗保险作为一个重要的补充,可以有效地解决失地农民的大病风险。
尝试建立新型合作医疗保障制度。加强农民的共济意识和风险意识。创新合作医疗的筹资、运行、监管、激励等机制,加快建立农村合作医疗组织。明确其不是营利性组织,以保障和满足农民的利益为首要目标;建立个人出资为主、集体扶持、政府适当支持的筹资机制,多渠道筹集资金;制定科学严密而又便于操作的系列管理制度,加强合作医疗运行各个环节的管理;建立健全合作医疗监督机制,合作医疗资金的筹集、使用和管理等有关情况,要接受各级卫生、审计、财政、纪检等管理机构的检查监督,要列为政务公开的主要内容之一,定期向社会公布,接受群众监督,以确保资金正常运行、合理使用。
建立和完善适当水平最低生活保障制度。把生活水平低于或等于国家公布的最低生活水平的失地农民,列入享受最低生活保障待遇,不得以曾获得高额土地征用补偿费而排除在外。从维持基本物质生活需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和镇、村的承受能力等多方面,科学确定最低生活保障标准,不同地方可有差异。各级财政和镇、村集体经济等共同负担,还必须辅之以社会化帮扶,多渠道筹集资金。经济支持力度低于城市,失地农民最低生活保障水平可低于城市。
做好相关工作。加强最低生活保障制度的法制建设,实现最低生活保障的法制化、规范化管理。制定与最低生活保障制度相配套的优惠政策。
尽快解决转非后待遇。失地农民已经不是严格意义上的农民。他们不愿农转非,是怕身份改变后,既不能享受原村集体资产收益分配权及福利待遇,又不能享受城镇居民同等待遇。政策需明确:失地农民农转非后,既保留原村集体经济及福利权益,又享受城镇居民同等待遇,纳入城镇保障体系,对生活困难、符合社会救济条件的,要享受社会救济待遇。总之,只有综合采取就业安置、货币安置、留地安置、有关保障安置等多种积极的全方位政策,才能从根本上解决失地农民的就业和社会保障问题。