稳健快速推进城市化中的农村富余人口转移
——以农户为单位的转移模式新探讨
城市化发展水平通常用城市人口占总人口的百分比即城市化率这一指标来衡量,当一国城市化与经济现代化相协调也即处于同步型城市化发展过程中时,其较高的城市化率等价于较高的城市化水平,也表明其经济社会愈繁荣发达。既然在同步型城市化模式下一国城市化发展程度和经济社会繁荣程度其外在机制均表现为城市人口占比,那么,积极推动农村富余人口转移进城无疑是减少农村人口从而实现城市化的路径依赖。但在中国城市化推进中,这种推动方式应以户而不是以单个劳动力为单位。而要有效地促进以户为单位的农村富余人口顺利转移,必须深刻认识以户为单位转移的必要性,同时作出一系列相关的制度安排。当然,在解读这种以户为单位的转移模式前,又必须对这种转移所存在的背景环境即稳健快速城市化作必要的交待,否则,对农户转移制度的后续探讨就失去了逻辑前提和有效性。
一、稳健快速推进城市化的必要性
之所以要稳健快速推进城市化,基于我国城市化长期缓慢而不彻底所带来的连锁负效应、韩日快速城市化的启示与特殊国情所致。
(一)城市化缓慢而不彻底阻碍三农问题的破解和城乡协调发展
长期以来,中国城市化发展缓慢,近年虽有所加快,但无根本改善,2008年中国城市化率只有45.68%,低于同年世界平均水平47.6%,比美英日韩低30个百分点以上(阿瑟·奥沙利文,2003);另一方面城市化发展不彻底,以单个劳动力而不是农户为单位的数以亿计的农村富余人口演绎了“候鸟型”的不彻底的城市化,给“三农”和城乡协调发展带来诸多负效应。
国内层面:因城市化缓慢而不彻底,庞大富余的农业人口被滞留在零散细碎的农地上,使得农业机械化、规模化经营难以展开,这直接阻碍农业现代化进程和农民收入的有效提高,从而制约三农问题的破解;因滞留而形成的农地零散割据也使得土地开发财富流失;再加上农业人口庞大对工业品和服务业的有效需求不足,致内需长期不振。国际层面:伴随着经济全球化和城市全球化竞争的加剧,中国城市体系受发达国家城市体系“中心—外围”式的支配、剥削的效应渐增,进而阻碍城市持续发展及其反哺农业的能力。
可见,缓慢不彻底的城市化所带来的两层负效应通过“倒逼约束”阻碍三农问题破解和城乡协调发展。故加快推进城市化是促进城市化健康发展、三农问题破解和城乡协调发展的需要。
(二)韩日快速城市化的案例启示
除上述必要性原因外,快速推进中国城市化也有成功经验可借鉴。如韩国是世界人口密度最高的国家之一,地狭人稠,因人均耕地不足,农业潜在的增长份额长期受限制,其比重在该国经济中不足1/10,自然资源也非常贫乏,但自1960年来韩国用不到40年左右时间即创造经济飞速发展的“汉江奇迹”,与此同时,1990年韩国城市化率也达到74.4%而实现了高度城市化,与美欧发达国城市化水平完全接轨。日本同样经历了快速城市化过程,战后其城市化率从1950年的37.5%攀升到1955年的56.1%,即日本仅用10年时间就实现初步城市化;1975年日本城市化率达到75.7%,从而在30年左右时间内完成城市化。韩日均用40年左右时间实现快速城市化的经验为加快推进中国城市化提供了有益启示。
(三)从快速城市化到稳健快速城市化
从上述对中国城市化长期缓慢不彻底所带来的负效应以及韩日快速城市化的案例分析,表明中国城市化需快速推进的必要性和紧迫性。那么中国是否应郊仿韩日而简单地选择快速城市化的模式?对此不能简单地加以肯否,事实上,虑及国情,加速期中国城市化应在“稳健”基础上走一条快速推进之路,而不是简单地照搬韩日的“时间表”。
之所以在快速推进城市化的同时又着重强调这种推进的“稳健”性,理由如下:首先,一味地加快城市化进程但忽视进城人口的生活保障问题,这导致拉美式的过度城市化和贫困城市化,我国城市化需快速推进但应避免这种过度模式;其次,一些地方政府片面依赖“土地财政”以追求“数字城市化”政绩,简单地征地拆迁以驱动农村人口入城而不解决其进城后的生存保障问题,从而催生“三无农民”和社会不稳定,并造成部分地区城市化快而质量不高,累积了“城市化泡沫”;再者,无论在城市化加速期还是完善期,新农村建设总是国家经济社会发展的重要方面。所以,在快速推进城市化进程中,城市化速度和城市化率的目标值应适宜,要关注新农村发展中出现的回响和实况,以形成城乡协调发展与共荣的局面。
如此看来,中国城市化既要快速推进又需稳健发展,即应选择一条稳健快速的推进之路。
二、以农户为单位的转移及其必要性
为什么在中国城市化稳健快速推进的过程中,农村富余人口转移应以户而不是以单个劳动力为单位呢?理由如下:首先,亿万农民工在城乡之间频繁地来回流动虽然为城市发展贡献了低成本劳动力,但这种以单个农村劳动力为单位的“大转移”也加剧了城市劳动密集型行业的就业压力,特别是催生了庞大的进城不离乡的“候鸟型农民”,进而造成农村增加5800万“留守儿童”这样严重的社会问题。再者,这种人口转移方式也在城市造成大量的流动人口难以管理的两难问题,据五普统计数据,上海流动人口在2000年就已达387万,2003年在北京这一数据则为386万,户籍管理的必要性使得流动人口在居住、社会保障等方面难以真正纳入城市体系,因而引发诸多社会风险和不安定,金融海啸发生后该趋势尤为明显。正是这种以单个劳动力为单位的农村富余人口转移给城市和乡村都带来诸多负效应,从而演绎了缓慢而不彻底的城市化,而这又使得农业现代化进程、农民收入、城市圈拓展的空间、土地财富和内需的扩张均受到严重阻碍,并最终影响城市化和新农村协调发展。
可见,要稳健快速推进城市化,应以农户而不是单个农村劳动力为单位推进富余人口转移。不仅如此,从人口、资源与环境保护三大国策出发,还应对以户为单位的迁移作进一步的“门槛户型”界定,即以三口之家标准户为迁移单位,这不但利于实现较快而彻底的城市化,也与人口生育等长期国策相协调。
这种富余人口转移可通过“三证一协议”的农户转移模式实现。
三、“三证一协议”的转移制度及其配套机制
(一)“三证一协议”的转移制度
其内涵体现在:农户与政府签订协议后领取就业证书、保障性住房证书与补贴发放证等“三证”,同时交出宅基地与农用地,在限定期限内迁入目标城市;与此同时,最关键的是政府与农户还需专门签订转移进城的协议,明确在城市化推进的20年到30年期间由宏观当局解决其基本的生活保障问题。
之所以需要供给“三证一协议”的转移制度,意在确保转移进城的农民得到最基本的生存保障,避免其陷入贫困的陷阱而导致逆城市化甚至社会不稳定。迁移推拉力理论认为,人们为追求生产和生活条件的改善而迁移。农民在转移入城前,首要考虑的是在城市得到的预期收益是否比现在的状况更优,如预期收益很低,未来不确定因素多,那么城市就不会对其产生多大拉力,因而选择留在农村的可能性很大;再加上近三十年改革开放,农村生活条件有较大改善,已有农地与宅基地房产至少能保证农民最基本的衣食无忧的存活条件,所以若推动其转移进城却不提供基本的生存保障,以农户为单位的转移将无法有效展开。
当然,要有效实施“三证一协议”的转移制度,还需从“三管道”资金供给与“三领域”资金投放、农户主劳力就业、准公共住房、生活补贴、目标城市的“准入”选择等五方面作出更细化的配套的制度安排。下面对此五方面逐一说明:
(二)“三管道”资金供给与“三领域”资金投放
如前述,在城市化快速推进中一个难以绕开的关键问题是如何解决农户转移进城后的基本生活保障问题,相关的测算表明中国城市化率达到70%时需转移的农户富余人口达到4亿人左右,解决这些庞大的转移人口的生活保障问题无疑需巨额的资金供给。如何供给这些巨额货币资金呢?成都市统筹城乡发展的综合改革经验表明:可依靠土地滚动开发的收入来供给,若考虑到中国区域发展不平衡性和对经济社会风险的防范,则还应拓展资金供给渠道,比如,可通过财政专项资金、部分外汇储备转移与货币增发等管道以扩大资金供给,支持农户转移,这形成了“三管道”资金供给以支持农户转移的模式。后续分析还将对“三管道”资金供给后其投放的领域作分析和论证,即其应优先投向转移农户主劳力的保护性就业、准公共住房和生活补贴发放等三领域。
(三)“农户主劳力的保护性就业”
内涵与必要性。进城农户的就业问题主要通过“农户主劳力的保护性就业”方式加以解决,即:在城市化快速推进中,既然需建设公共工程以提高城市承载力,那么这些包括准公共住房在内的公共工程应积极承担对农户主劳力的就业吸纳;而在缺乏公共工程的就业吸纳时,仍要以相应标准逐月向农户主劳力发放工资。之所以如此,是因为在城市化快速推进前后,人口庞大的国情使得中国城乡均长期面临就业约束,故在破解城市化中农户转移的就业保障时,制度安排的着眼点只能致力于解决每个农户家庭中的主劳力就业问题,以减少对城市原有就业机会的挤占,缓解城市原有的就业压力。有专家提出在城市化推进中应积极发展向海外输出农村劳动力的就业方式,但劳务输出在很大程度上取决于外部经济体的需求,一旦遇有大的国际经济波动,被输出的农村富余劳动力仍要回流国内,所以要让其心安踏实而无后顾之忧,一个稳妥的就业机制还需依赖上述的保护性就业方式,海外输出只能作为城市化快速推进中劳动力转移安置的辅助手段,这与当前破解“零就业家庭”的政策也接轨。
“农户主劳力的保护性就业”的宏观效应。“农户主劳力的保护性就业”的一个重要特征是将就业与公共工程建设实施“捆绑”,且一般不会造成城市原有就业环境的恶化,那么该就业方式会对宏观经济运行产生大的负效应吗?回答是否定的。相反,它使宏观经济在下移的菲利普斯曲线中低通胀运行。
为什么呢?这与菲利普斯曲线的移动规律有关。理论与实践表明,经济沿着菲利普斯曲线向下的紧缩性政策可治理通胀,但这只会进一步减少对劳动力的需求,产生更多失业,此法对目前劳动力过剩的中国来说显然不宜;而经济沿着菲利普斯曲线向上的治理通胀的传统方法以通胀继续恶化作为高昂代价。由此,上述两种治理通胀的模式均不理想。如采取适当措施,使菲利普斯曲线下移,就可既不增加失业又能降低通胀。“农户主劳力的保护性就业”与公共工程相“捆绑”的方法就是这样一个有效的措施:它在促进转移农户就业过程中也必然充分拉动国内目前闲置的资本、劳动力、土地等生产要素充分“就业”;它还可稳定农户心理预期,减少工作流动性风险。其组合效应可谓“一石多鸟”,势必促进经济在下移的菲利普斯曲线中低通胀地良性运行,有效防范与遏制因资金扩大供给而可能带来的通胀风险。当然,这些公共工程的建设应在依法与科学规划的基础上保持适度规模,特别是应以提高城市化质量和城市体系有效承载力为导向。
至于在缺乏公共工程的就业吸纳时,仍应以相应标准逐月向农户主劳力发放工资,这是保护性就业的另一重要特征。它与下文提及的“向除主劳力以外的农户家庭成员发放生活补贴”制度一起,既体现了社会保障的公平性意义,又可增强转移农户的消费能力,从而体现宏观调控当局“扩内需、惠民生、促发展”的战略意图。农户转移进城后“保护性就业”等制度安排对宏观就业环境的良性效应见图1:
(四)准公共住房
准公共住房即保障性住房的提供针对转移农户家庭的所有成员。进城农户属低收入家庭,且按照“三证一协议”的转移方式,农户是“交钥匙”式的进入目标城市,离乡时已将农地与宅基地移交给政府而失去了绝大部分生活资料,故政府为转移农户提供准公共住房非常必要,且应提前建好这类准公共住房,也即提供现房而不是期房,在法制尚不健全的现实条件下这可避免住房纠纷,从而有助于为农户转移创造稳定的社会环境。
失去了大部分生活资料的进城农户是城市化中的低收入者,为其提供准公共住房的政策措施有国际经验可参照。在城市化加速阶段,一般都会出现大量农民离开本地向城市“潮涌”,使得城市出现住房短缺甚至“房荒”,城市化成功的国家则由政府承担建设准公共住宅的任务。无论是以市场力为主导的美国,还是宏观调控力与市场力并重的日本,在此方面的公共政策具有一致性。在19世纪末至二次世界大战结束前,由于美国城市化向成熟迈进,农村人口向城市转移,旧城布局不适应工业化和人口剧增要求,街道需加宽以满足交通的顺畅,因而拆除了大量的工人住宅,而这又造成房租进一步提高和住房更加拥挤,有些人甚至无家可归。1949年美国国会通过《全国可承受住房法》致力于解决该难题,美国的住房与城市管理部是在市场经济发达政府规模缩减情况下始终存在并对住房保障发挥作用的内阁部门,1968年美国住房条例规定中包括修建或修复2600万套住房的计划,其中600万套用于低收入或中低收入家庭,并且作为提供公共住房的选择方式,政府提供购房成本中80%的抵押担保金和补助来扩大不富裕者的住房拥有。20世纪80年代后,美日英等国的城市化已完成,因而住房尖锐问题有所缓解,但就在城市化处于高度成熟阶段,美政府在1990年仍投入40亿美元建设公共住宅以解决城市化中出现的新的住房短缺问题。城市国家新加坡的差别房价和香港的公屋建设,对于解决城市化中的房困,保证城市化的质量,也都发挥了积极作用(曹振良,2003:537)。
如将城市化已经完成的国家其公共住房政策与中国城市化稳健快速推进的特点相结合,可清楚地看出,给转移农户提供准公共住房非常必要。而那种认为由市场机制供给商品房以解决转移农户房困问题的政策思维是偏颇的。
(五)生活补贴
至于生活补贴,则是向农户家庭中除去主劳力以外的家庭成员供给。由于其未获得“保护性就业”工资,宏观当局应按月发给基本生活补贴,补贴金额可因区域而有别;此外,还应考虑消费指数和通胀指数的影响而相机微调,防止因指数增加而导致贫困。人们通常会对非市场机制调节的制度安排持否定或敌意态度,不幸的是在城市化领域中这种态度往往是不适当的。道理很简单,因城市化转移的对象是低收入的弱势群体——农民,对他们以及同时作为社会过程的城市化中出现的问题所采取的措施往往要依赖公共经济与福利经济理论的组合政策,马歇尔式的自由价格机制在对待城市化中的转移问题时几乎不适用。在中国城市化的快速发展中情况尤其如此。
(六)目标城市的“准入”选择
除上述四个细化的操作机制外,目标城市的“准入”选择也是“三证一协议”有效实施的配套机制。目标城市的“准入”选择是指对转移农户进入何种类型的城市作出某种限定。市场机制主导的城市化应给转移农户更充分的选择城市的自由权,但在加速期中国城市化推进过程中,这不但会造成资源浪费,也会给经济社会秩序带来风险,从而影响城市化稳健发展。
目标城市的“准入”选择其理由还在于中国城市分布极不均衡和人口基数庞大等特殊的国情,而绝对自由地选择迁移城市可能导致经济社会秩序紊乱。例如,虽然大都市圈的构建使韩国的首都集中了近一半的全国人口,但韩国总人口只有4882万,首尔及其所在的大都市圈是可以吸纳并承载近2500万人口的,所以韩国不必要对迁移人口作目标城市的限制;但在中国城市化中这种无目标城市限制的自由政策取向就可能面临严重的挑战。试想,若全国1/5的人口(即2亿6千万人左右,是首尔及其所在大都市圈承载力的10倍多)在短期内向北京、上海等这些首位度高的城市(包括其所在的城市圈)中的任一个“潮涌”,会给城市经济社会秩序带来多大的冲击和风险?可见,人口基数庞大的量变必然要求政策思维要相应地转换,韩日对转移农民进城未设置目标城市,但在中国城市化中该点却并不适合。
之所以需要设置“目标城市”的门槛,也与城市的最优规模有关。城市经济学家普遍认为,大城市确实存在规模优势,城市规模增长的平均成本呈现为一条“U”形曲线,当人口在一定范围内时,随人口增加,大城市公共实施利用效率不降反升,即城市规模增长的平均成本在合理的人口规模范围内是下降的,而随着人口进一步增加并超过城市承载力时,交通、公共安全、就业与社会服务成本的上升将导致城市单位资本支出大增,从而导致经济与社会环境恶化,生活成本随之攀升。但由于信息不对称,发展中国家的人们往往继续涌向不堪重负的大城市,这给城市经济社会秩序带来风险,故宏观当局应对城市的人口数量规模进行适度控制,从而有了“目标城市”准入选择的制度安排。
近期中央经济工作会议提出“积极稳妥推进城镇化”的方针,其中包括“放宽中小城市和城镇户籍限制”的政策,这可认为是从现阶段国情出发对城市化中迁移农户在目标城市选择方面所作出的制度约束,即:并非不加区别的打开各类“城市之门”,让迁移农户绝对自由的迁入任何城市并获得户籍。
以上分析表明,“三证一协议”及其所包含的五个细化的操作机制可有效地促进以户为单位的农村富余人口转移,进而促进中国城市化推进既稳健且快速。
四、结 语
在结束本文前,尚需做如下说明:
其一,在一些合适的制度安排导引下实施以农户为单位的转移,从而积极推动稳健快速的中国城市化进程,这无疑有利于城市化健康发展和城乡协调发展,也体现了中国特色市场经济体制下宏观调控对要素转移的推动作用,但这种推动模式仅适用于加速期中国城市化的发展,当其进入完善期后,应主要依赖市场机制调节生产要素在城乡之间转移,那时宏观调控应致力于维护城乡更协调发展的环境,形成“城乡让生活都美好”的格局。特别是,无论在城市化加速期还是完善期,宏观当局应在尊重农民意愿的基础上发挥农户转移制度的导引功能,而不能强制其转移进城,且需因地置宜地采取农户人口转移的方式,不能一味地强调“异地迁移城市化”而忽略“就地城市化”的方式。
其二,政府的调控与制度安排应建立在依法和科学规划的基础上,这对将要可能展开的城市化稳健快速推进过程中的宏观调控体系提出了“硬约束”——不应把城市化推进过程理解为仅仅是大量盖房子、修道路,而重视给转移农户提供像准公共住房、保护性就业、保障性生活补贴、大公交快捷体系、公共教育、公共卫生保健等公共产品,甚至长期致力于营造一个饮水更洁净、空气更清新、绿化更充裕、天空更湛蓝且光污染、噪声污染等“城市病”更少的生活环境,才是避免转移农户落入“贫困城市化的陷阱”,从而提高城市化质量、普惠城市文明以彰显“城市让生活更美好”的理念。在城市化率达到30%以后的加速期尤其如此。
参考文献:
曹振良,2003:《房地产经济学通论》,北京:北京大学出版社。
高珮义,1991:《中外城市化比较研究》,天津:南开大学出版社。
李公绰,1988:《战后日本的经济起飞》,长沙:湖南人民出版社。
黎诣远,1999:《西方经济学》,北京:高等教育出版社。
马先标、陈明,2009:“中低收入群体‘房困’难题的破解路径”,《开放导报》,2009,2。
[美]阿瑟·奥沙利文,2003:《城市经济学》,苏晓燕等译,北京:中信出版社。